高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五○六號
原 告 甲○○訴訟代理人 林永發律師被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○右當事人間因地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十一日台內訴字第○九○○○○八一一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告及參加人負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣台南縣東山鄉公所為辦理南九十九線東山至東原段第一期拓寬工程，申請徵收工程需用土地，經奉台灣省政府民國（下同）八十七年五月五日（八七）府地二字第四三四二二號函核准徵收坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○號等一百十五筆土地，並附帶徵收其地上物，經被告以八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告徵收（公告期間自八十七年五月十三日起至同年六月十二日止）；而參加人所有坐落台南縣○○鄉○○段大庄小段四八七地號土地（公告期間內於八十七年六月九日另逕為分割出同小段四八七之二地號），並其上未辦理保存登記之建築物（門牌：台南縣東山鄉大客村五十號，下稱系爭建物）均為公告徵收之標的，並均以參加人作為補償費之受領權人；公告期滿被告並以八十七年六月十八日府地用字第一０六六六四號函通知被徵收人領取徵收補償費；而參加人除領取其所有之土地之補償費外，並於八十七年六月二十五日領取系爭建物補償費新台幣（下同）一百五十二萬零三十七元。
嗣後原告於八十七年七月三日檢附房屋稅籍證明及經濟部工廠登記證等文件，向被告異議，主張系爭建物係原告所有，幾經協調，未獲結果，原告乃以不當得利法律關係提起民事訴訟，訴請參加人返還系爭補償費，惟經台灣高等法院台南分院八十九年度上字第三一七號判決以參加人係本於徵收補償之行政處分取得上開補償費，其受領給付並非無法律上原因，而駁回原告之訴。原告乃於九十年六月六日再向被告請求撤銷上開八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告關於認定系爭建築物之徵收補償費應由參加人受領之處分，並請求將該補償費發放予原告，經被告以九十年六月十九日府地徵字第八三八五八號函復原告：本案業經九十年五月十日台灣高等法院台南分院八十九年度上字第三一七號民事判決在案，台端仍應依上開判決辦理。
原告對被告八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告關於認定系爭建築物之徵收補償費應由參加人受領之處分不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應給付原告系爭建物徵收補償費一百五十二萬零三十七元。
（二）被告及參加人聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭執：
甲、原告主張之理由：
（一）系爭建物雖未辦理保存登記，但原為訴外人邱新基建造，後來由原告父親蘇朝與訴外人劉陳起共同買受，經營碾米場，嗣劉陳起又將其權利讓與原告父親蘇朝，系爭建物產權即以原告之兄蘇澄瑞名義為之，相關稅捐納稅名義人並由蘇澄瑞為之，迄至六十五年間蘇澄瑞又將系爭建物讓與原告，則原告對之有事實上處分權。被告徵收時未予查明，即以土地所有人即參加人之陳述逕行推定系爭建物亦係參加人所有，顯然錯誤。
（二）原告提起民事訴訟請求參加人將其受領之補償費返還原告，其起訴含有房屋事實上處分權中間「確認之訴」之性質，故臺灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號所為原告勝訴之判決，其判決理由即有確認系爭房屋事實上處分權屬原告所有，該案被告丙○○應將該房屋補償費返還原告之意，而台灣高等法院台南分院八十九年度上字第三一七號判決，其在判決理由實質上亦已確認系爭建物權利屬原告所有，故原告循訴願程序請求救濟時，被告及訴願決定機關推諉應先循私法程序尋求確認孰為系爭建築物事實上處分權人，實是重複浪費司法程序資源。
乙、被告主張之理由：
（一）系爭建物於公告期間無人異議，被告遂將該建物之徵收補償費一百五十二萬零三十七元，由參加人領取。雖原告於八十七年七月三日有檢附文件向被告提出異議，惟因原告未於公告期間提出異議，直至參加人領取系爭建築物補償費後始主張其為系爭建築物之所有權人，是以被告八十七年五月十三日府地用字第八二一六七號公告參加人為系爭建築物徵收補償費之受領權人之處分，依行為時土地法第二百二十七條規定，於徵收公告期滿後形式上業告確定，則被告以八十七年六月十八日府地用字第一○六六六四號函通知由參加人領取系爭建物補償費，應無違誤。
（二）不動產物權，係採登記公示主義，即非經登記，不生物權法上效力，而系爭建物既涉有物權爭執，應提出法院確定文件以確認權屬。系爭建物雖經台灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號判決認定原告為事實上處分權人，系爭徵收補償費應由原告領取，基於不當得利之法律關係，丙○○應返還補償費，惟經上訴至台灣高等法院台南分院，則經該院以八十九年度上字第三一七號判決廢棄原判決，駁回原告第一審之訴，其理由略以：「‧‧‧是上訴人（即訴外人丙○○）領取補償費係由台南市政府公告發給，則上訴人受有利益之原因，係基於台南市政府之行政處分，自非無法律上原因。而被上訴人（即原告）若不服該行政處分，應循訴願、行政訴訟之程序，以獲得救濟，若被上訴人應受補償而未獲補償，其領取徵收補償費之權利並不因上訴人領取而消滅。‧‧‧。」準此，第一審判決既經臺灣高等法院臺南分院判決廢棄，改判駁回原告第一審之訴，有關系爭建物事實上處分權人是否為原告，仍未告確認，是原告主張臺灣高等法院臺南分院雖以程序上理由駁回原告之請求，惟實體上已確認系爭建物權利屬原告所有，故該徵收補償費自應發給原告一節，實無可採。
丙、參加人主張之理由：系爭建物及所坐落之基地原均為訴外人陳羿所有，嗣陳羿將上開房地出賣予參加人之父親，而後土地又過戶在參加人名下。當時系爭建物已老舊，而由原告之哥哥蘇澄瑞向參加人租用，後來原告與蘇澄瑞分家，才由原告向參加人租用，而租金原係由參加人父親收取，直至八十一年甲○○沒有使用後，原告就沒有再付租金。故系爭建物為參加人所有，參加人自有權利領取其補償費。
理 由
壹、原告勝訴部分（即請求撤銷補償處分部分）：
一、原告主張系爭未辦理保存登記之建物為其所有，惟被告以八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告徵收時（公告期間自八十七年五月十三日起至同年六月十二日止），卻以系爭建物為參加人所有而作成系爭建物之徵收補償費一百五十二萬零三十七元應由參加人受領之處分，嗣公告期滿，參加人乃於八十七年六月二十五日如數領取系爭補償費。原告知悉後即於八十七年七月三日向被告提出異議，未獲結果，原告乃以不當得利法律關係提起民事訴訟，訴請參加人返還系爭補償費，經台灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號判決參加人應返還系爭建物補償費，惟經參加人提起上訴，台灣高等法院台南分院八十九年度上字第三一七號判決以參加人係本於徵收補償之行政處分取得上開補償費，其受領給付並非無法律上原因，而駁回原告之訴。原告乃請求被告撤銷上開徵收之補償處分並將補償費發給原告，未獲准許，原告乃提起訴願，請求撤銷將補償費發予參加人之處分，亦遭決定駁回等情，有前揭徵收公告、台灣台南地方法院及台灣高等法院台南分院各該判決書、陳情書、訴願決定書等附卷可稽。被告則以原告於系爭建物徵收補償公告期間，並未提出異議，則該徵收公告於期滿後形式上已告確定，故系爭補償費由被告領取，應無違誤；且系爭建物雖經台灣台南地方法院上揭判決認定原告為事實上處分權人，參加人應返還原告該補償費，惟經上訴至台灣高等法院台南分院，原判決已遭廢棄，則系爭建物事實上處分權人是否為原告，仍未告確認，被告自無從撤銷原處分等語資為爭執。參加人則以系爭建物為其所有而出租予原告使用，其有權受領系爭補償費等語，資為爭執。
二、按「訴願自機關之行政處分或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之」修正前訴願法第九條第一項定有明文，又「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。
」「又提起訴願期間，固為訴願法第四條第一項（行為時修正為第九條第一項）所明定，但未製成處分書依法送達，則訴願期間即無從起算，不發生訴願逾期與否之問題。」改制前行政法院分別著有四十二年判字第三十八號及四十六年判字第七號判例可稽。經查，系爭補償處分係以公告方式為之，並未送達原告一節，已經兩造分別陳述在卷，而原告於知悉後即於八十七年七月三日向被告提出陳情書，表示對系爭建物之補償處分不服，已如前述，則依上開說明，原告此陳情書既已表示對系爭補償處分不服之意思，自應認原告此陳情書即為對系爭補償處分提起訴願，並其訴願之提起，亦不生逾期情事。又按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。」「自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」修正前（即前述原告提起訴願時）訴願法第一條前段、現行訴願法（訴願機關審理時）第十八條分別定有明文；而「不服受理訴願官署之決定者，雖非原訴願人亦得提起再訴願，但以因該決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。」亦經司法院著有院字第六四一號解釋可資參照。準此，因行政處分使其權利受有干涉之人，皆可對該行政處分為爭訟，並不以行政處分之相對人為限。本件原告主張系爭建物為其所有，惟因被告誤為認定係參加人所有，進而對參加人為補償之處分，致原告之權利受到損害，依上揭說明，原告雖非系爭建物補償處分之相對人，然其既因系爭補償處分而權利受損，而對之有利害關係，自有對之提起訴願、行政訴訟，尋求行政救濟之當事人適格。均合先敘明。
三、經查：
（一）按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四百四十號解釋參照）；又徵收土地時，其改良物應一併徵收，行為時土地法第二百十五條第一項定有明文。又所謂行政處分違法，係指行政處分之作成不適用法規或適用不當；故認定事實關係違背經驗法則或論理法則，亦屬違法之範圍（吳庚著行政爭訟法論、增訂版、第一○一頁參照）。建築改良物之徵收既係國家行使公權力，強制取消他人對該改良物之權利，並以給付補償費補償損失為條件，故徵收機關就建築改良物之徵收補償對象，即應依職權盡其調查之能事，以明權利之歸屬；若其認定有違經驗法則或論理法則，致生補償對象錯誤，其補償處分自屬違法。
（二）又按「能提出左列證明文件之一者，為合法房屋：．．．．．．二、都市計畫或區域計畫發布前之建物應持有戶籍謄本、納稅證明、繳納水電費收據。．．．．．．。」為被告七十八年八月三十日府秘法字第一一二一○三號令修正發布之「台南縣政府興辦公共設施拆除合法房屋查估補償辦法」第四條第二款所明定；自此規定可知，都市計畫或區域計畫發布前建築之建物，必須提出戶籍謄本、納稅證明、繳納水電費收據等文件以證明其為合法房屋，始得對之為拆遷補償；系爭建物為未辦保存登記之房屋一節，已經兩造分別陳明在卷，而被告又認系爭建物為合法建物准予補償，則依上述查估補償辦法，被告自應查核上述戶籍謄本、納稅證明或繳納水電費收據等文件以資認定，而於此查核過程中，除可據以認定系爭建物是否合法房屋外，並可資為系爭房屋權屬認定之佐證；然被告委託之民間查估公司辦理本件地上物之查估時，係以口頭詢問土地所有權人即參加人之方式進行系爭地上物權利歸屬之調查外，別無其他調查程序，即認定系爭建物為參加人所有一節，業據被告陳明在卷，則被告關於系爭建物權屬之認定，其程序實有違上述查估補償辦法規定；且本件參加人從未占有使用系爭建物，該建物於被徵收時是由原告使用等情，業經原告於本院審理中陳述甚明，而系爭建物於被徵收前即由原告供作碾米廠使用多年，在此址設有良興碾米工廠一節，更據原告陳述在卷，並有經濟部工廠登記證附於本院調閱之台灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號返還補償費事件案卷可憑；系爭建物於被告進行查估調查時既是由原告占有使用中，而原告更在該址設有碾米工廠，領有工廠登記證，則被告未就其使用占有關係進行調查，即單憑土地所有權人之陳述，即認定系爭建物之權利歸屬，實屬率斷！並系爭建物係設有房屋稅稅籍之房屋，而該房屋稅之納稅義務人係原告而非參加人一節，亦有房屋稅稅單影本足憑，關於房屋稅之稅籍資料雖不得作為認定所有權之唯一證據，然系爭房屋既已設有房屋稅稅籍，而此資料更是被告機關進行權利歸屬調查時即已存在並應加以斟酌、調查之資料；尤其系爭建物所坐落之台南縣○○鄉○○段大庄小段四八七之二地號土地係於八十七年六月九日自同段四八七地號土地分割而來，該筆土地原為訴外人陳羿所有，土地上則建有未辦理保存登記之系爭建物，為訴外人邱新基原始建築等情，業經參加人於台灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號返還補償費事件中所自陳（見該案卷第一八九頁），而依參加人於上開民事訴訟中提出之土地買賣所有權移轉契約書、工廠地租用契約書、土地所有權狀影本等文書觀之，亦祇能證明參加人有向訴外人陳羿買受上揭四八七、四八七之二地號『土地』，及該筆『土地』曾出租予訴外人劉陳起及原告之兄蘇澄瑞作為碾米廠用地之事實，但並不足以證明參加人或參加人之父曾向訴外人陳羿買受系爭建物，且參加人於本院審理中更陳稱：其相關之證據均已在上述民事事件審理中提出，並予以援用等語，則參加人果真有受讓系爭建物之權利並出租原告使用之情，焉有毫無相關之產權移轉及租賃資料可供查證﹖並系爭建物之房屋稅納稅義務人並非參加人亦非參加人買受系爭土地時之前手陳羿，已如前述，則此更與一般未保存登記建物權利人管理建物之方式有異；另參酌原告於上開民事訴訟中非但提出房屋稅由原告繳納之台南縣東山鄉公所函及房屋稅繳納通知書、繳款書附於該案卷可憑，且系爭建物自訴外人邱新基開始即供作碾米廠之用，歷經原告父親蘇朝及其合夥人劉陳起、原告之兄蘇澄瑞，迄至原告經營為止均無變動，核與證人朱朝文於上開民事事件中證稱：在伊還是小孩之時代，系爭房屋是邱新基在經營碾米廠等語，暨證人劉陳起於該案中證稱：系爭建物是伊與蘇朝合資向邱新基購買等語相符，再依原告及參加人於上述民事事件審理中所提出訴外人劉陳起、蘇澄瑞與訴外人陳羿所訂之工廠地租用契約書之內容觀之，更可知本件原告之前手劉陳起、蘇澄瑞與系爭房屋所坐落土地之前所有人（參加人之前手）係訂立「土地」租用契約書而非土地「房屋」租賃契約書，而依上開所述，系爭建物係於此土地租用契約訂立前即由前承租人邱新基建築在案，亦即此土地租用契約訂立時已有系爭建物存在，然此租用契約竟僅為土地之租用，而不及於其上建物之租用，足見系爭建物並非當時土地所有權人陳羿所有，故陳羿並無從將之出租，而訴外人劉陳起、蘇澄瑞亦無向陳羿承租之必要；系爭建物既非訴外人陳羿所有，且參加人買受系爭建物所坐落之基地時，原告之兄蘇澄瑞又已占有使用系爭建物，則衡諸常情，訴外人陳羿當無將之併同土地出售之可能，故參加人主張其父親係向訴外人陳羿購買系爭建物及其所坐落之基地後轉讓給參加人云云，實有諸多瑕疵及疑點！再台灣台南地方法院八十八年度訴字第一四七號返還補償費事件，亦就系爭建物是否屬參加人所有一節，持否定之認定，有該民事判決書附卷可稽；是被告就系爭建物之查估不僅有違上述查估補償辦法之規定，且就前述查估當時存在之諸多客觀事實及其他行政機關之資料完全未為調查斟酌，僅憑土地所有權人片面之陳述，即認系爭未為保存登記之建物屬參加人所有，其事實之認定顯有違經驗法則及論理法則，故被告依此錯誤之事實作成系爭建物之補償費應由參加人領取之處分，依上揭所述，其處分自係違法。而訴願決定，未予糾正，亦有未洽；原告提起本件訴訟求為撤銷，為有理由，應予准許；爰由本院將訴願決定及被告八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告關於系爭建物之徵收補償費一百五十二萬零三十七元應由參加人受領之處分予以撤銷，由被告另為適法之處分。
貳、原告敗訴部分（即請求被告給付系爭補償費部分）：
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。．．．．．．」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第五條第一項前段及第三十一條第三項前段分別定有明文。足見建築改良物之補償費，應由主管機關就其補償費之金額，應領取補償費之人等相關內容作成行政處分為之；亦即建築改良物補償費之發放，以主管機關已作成補償處分為前提。
二、經查，原告本次行政爭訟係針對被告八十七年五月十三日（八七）府地用字第八二一六七號公告關於認定系爭建築物之徵收補償費應由參加人受領之處分為之一節，已經原告陳述在卷，詳如前述，並有原告之訴願書及訴願決定書附訴願卷可稽，自堪認定。故原告所爭執之原處分是否適法，其爭點係在於參加人有無受領系爭建物補償費之受領權，而不及於原告就系爭建物之補償費是否有受領權之認定；亦即就系爭建物之補償費原告是否有受領權一節，被告並未作成原告為系爭建物補償費受領權人之處分，且原告於本件訴訟亦未請求被告為系爭建物補償費應由原告受領之處分，並獲得勝訴判決，則其自無直接請求被告給付系爭建物補償費之請求權存在；而原告本件訴訟請求被告應給付原告系爭建物徵收補償費一百五十二萬零三十七元部分，係依據行政訴訟法第八條規定提起之一般給付訴訟一節，已經原告陳明在卷（詳見本院九十一年八月二十八日準備程序筆錄及原告九十一年九月十八日行政訴訟補正狀），原告既無直接請求被告給付徵收補償費之請求權存在，則原告直接訴請被告給付原告徵收補償費一百五十二萬零三十七元，即無理由，應予駁回。
參、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
法院書記官 藍亮仁