高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五○八號
原 告 府城公寓大廈管理維護股份有限公司代 表 人 甲○○訴訴代理人 丙○○被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○右當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二十四日台內訴字第○九一○○○三五六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於台南縣新營市受託管理「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等公寓大廈管理服務工作，未經申請保全業之許可，從事門禁管制等安全維護工作，經營保全業務，案經台南縣警察局派員實地查察照相及訪談原告派駐現場管理人員及「萬代江山」、「縣府公園」、「洪福齊天」、「如意大廈」等管理委員會主委、副主委等相關人員，被告認違反保全業法第四條、第十九條規定，以民國（下同）九十年六月一日（九十）南縣府警刑字第六一七一八號違反保全業法案件處分書裁處原告新台幣（下同）十五萬元並就其違規經營保全業務部分予以勒令歇業，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按依行政程序法第一百零二條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，應通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證會外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。查本案被告僅憑不詳之保全業者任意至新營分局之檢舉及當時製作之筆錄，遽轉送至被告，未予相對人陳述之機會，在無明確事證情形下，逕率予作出不當處分，程序上顯非合法。
二、按原告早已向內政部申請取得公寓大廈管理維護公司登記證書，並有經濟部核發公司執照及被告核發之營利事業登記證在案，係一合法成立之公寓大廈管理維護公司。依法自得從事公寓大廈及周圍環境「安全、防災管理維護」事項；按公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條：公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。三、建築物及基地之維護及修繕事項。四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其周圍環境「安全防災管理維護」事項。準此，原告即得從事公寓大廈及其周圍環境「安全、防災管理維護」事項，故對於門禁管制及車輛管制工作，應為法之所許。
三、門禁管制及車輛管制之安全維護工作，並無明文規定專屬於保全業務：（一）按保全業法第四條所規定所謂保全業「得」經營之業務中，並無明文規定門禁管制及車輛管制工作專屬於保全業，僅規定「得」經營而已，依前揭公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第五款規定，原告亦得從事「安全」管理維護工作，故原告縱使從事門禁管制或車輛管制，亦未違反保全業法第四條規定至明。（二）查內政部訴願決定書所稱：「本部八十九年六月十五日台內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務」等語；惟行政機關以行政命令逕行界定門禁管制及車輛管制劃歸保全業，顯有未當，按行為之處罰以法律有明文規定者為限，在行政法上亦有其適用。再者，人民財產權應受保障，亦為憲法所明定，是行政機關在法律上未予授權下逕以命令擴張解釋界定上開管制業務為保全業法所專屬，進而依該命令認定原告涉有違反保全業法第四條規定予以處罰，顯非合法。（三）訴願決定書既認「訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，則原告依法從事公寓大廈管理服務事項時，舉例言之，若有訪客於深夜或有他不當時間，或訪客有騷擾情況，而欲強行入內時，則原告所派駐人員對於門禁是否應予管制？若予門禁管制是否可逕認違反保全業法？再者，若有訪客駕駛車輛而任意停車而有影響交通安全，或仍欲強行進入公寓大廈之不當處所，原告派駐人員是否應予車輛管制？是否可由訪客任意所為？其情至為明顯，若僅以原告從事門禁管制及車輛管制為由，遽以罰鍰，顯非適洽。
四、按公寓大廈管理條例施行細則第十二條規定，本條例第三十四條所定管理委員會之職務，除第六款、第八款及第九款外，經管理委員會決議或管理人以書面授權者，得由管理服務人員執行之，茲原告經與前開公寓大廈管理委員會主任委員以契約書面授權，執行管理維護工作時，均依公寓大廈管理服務人員管理辦法範圍並註明不得牴觸保全業法及其施行細則，予以釐清，足資證明原告顯無違保全業法中之保全業務。
五、綜上所陳，原告依法從事之管理維護工作與保全業法所規定之業務，在實際上分際尚非明確，被告僅憑不詳之保全業者之檢舉及相關人員不明確之筆錄在無積極證據足資證明原告有從事其他防盜、防火、防災等保全業法第四條所定之業務，而遽以罰鍰，嗣訴願決定逕予駁回訴願，尚嫌速斷，難令人甘服，為此依法提起行政訴訟。
乙、被告主張之理由：
一、保全業法第四條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」第十九條規定：「未經許可或已撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第二項規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」。
二、被告因受理民眾檢舉基於調查之必要，由警察局派員於九十年四月二十四日下午十五時十五分訪談甲○○，予陳述意見，有筆錄可資佐證。原告代表人甲○○向被告申請之營利事業登記證所載之營業項目為公寓大廈管理服務業，並無得經營保全業務項目。原告被檢舉涉嫌違規經營保全業務，經被告所屬警察局派員至該五處大樓調查並訪談甲○○，甲○○以持有經濟部核發之府城公寓大廈管理維護股份有限公司執照，矢口否認在新營市「新營天廈」等五處公寓大廈從事門禁管制及有關安全防護工作，但對於「管理維護業務涉及其他行業專業法規規定時，應委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」乙節，則表示未有辦理委託情事。另訪談原告公司派駐現場管理人員，「萬代江山大廈」管理員李進丁、「洪福齊天」管理員顏育勝、「縣府公園大廈」管理員洪君保、「如意大廈」管理員顏石柱、「新營天廈」管理員吳永福等五人，均承認有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事項。訪談公寓大廈住戶，「萬代江山大廈」管理委員會主委沈秀琅、「縣府公園大廈」管理委員會副主委顏漢聰等二人，均指陳該公司有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事宜。另「洪福齊天大廈」管理委員會主委陳俊升、「如意大廈」管理委員會主委翁景昱等二人指陳有訪客管制及防盜、防火、防災監控等服務事項。復審視該公司與該等公寓大廈簽訂之委任管理服務契約書，其內容包含安全防災、管理維護事項，並以附件規範管制人車及防盜、防火、防災等服務事宜。依據上述相關人員之供詞及相片，原告承攬新營市「新營天廈」等五處公寓大廈管理維護業務，顯係確有經營保全業法第四條所列：關於辦公處所、營業處所、廠場、住居處所等之防盜、防火、防災之安全防護，已違反保全業法第十九條規定。被告另依內政部八十九年九月十四日台（八九）內警字第八九八一六二九號函頒違反保全業法裁罰基準表之規定，違反保全業法第十九條未經許可經營保全業務者，應勒令歇業，並得處罰鍰十五萬元，按此，被告依法辦理，自屬有據。被告依保全業法第十九條規定，以九十年六月一日（九十）南縣府警刑字第六一七一八號處分書所為處分，應無不當，原告之訴，顯無理由。
理 由
一、按「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」保全業法第四條、第十九條定有明文；又內政部八十九年六月十五日台內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務；訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第十九條規定辦理。
二、本件被告以原告於台南縣新營市受託管理「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等公寓大廈管理服務工作，未經申請保全業之許可，從事門禁管制等安全維護工作，經營保全業務，經台南縣警察局派員前往查明屬實，乃予裁處罰鍰十五萬元，並就原告經營保全業務部分勒令歇業等情，此有九十年六月一日（九十）南縣府警刑字第六一七一八號被告查獲公寓大廈管理維護公司違反保全業法案件處分書影本附卷可稽，並經兩造陳明在卷。經查，原告之營業項目為公寓大廈管理服務業，此有原告營利事業登記證影本附卷足按，其未經許可經營保全業務，卻受託管理「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等公寓大廈之門禁、車輛管制及安全維護等工作，已由台南縣警察局派員訪談下列相關人員：即「萬代江山大廈」管理員李進丁、「洪福齊天」管理員顏育勝、「縣府公園大廈」管理員洪君保、「如意大廈」管理員顏石柱以及「新營天廈」管理員吳永福等五人，均承認原告有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事項；另訪談公寓大廈住戶，「萬代江山大廈」管理委員會主委沈秀琅、「縣府公園大廈」管理委員會副主委顏漢聰等二人，亦均指陳原告有從事防盜、防火、防災之安全維護及人車管制、登記、查訪、秩序管理等服務事宜；又「洪福齊天大廈」管理委員會主委陳俊升、「如意大廈」管理委員會主委翁景昱等二人亦指陳受有訪客管制及防盜、防火、防災監控等服務事項，前述訪談內容均載於調查筆錄，此有該筆錄影本附於原處分卷內可考。其次，原告與該等公寓大廈簽訂之委任管理服務契約書，其內容亦包含安全防災、管理維護事項，並以附件規範管制人車及防盜、防火、防災等服務事宜，此亦有原告委任管理維護契約書影本附卷可稽，是原告確有未經申請許可承攬執行新營市「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」公寓大廈等住家之門禁、車輛管制及安全維護業務。
三、原告雖主張：被告未依行政程序法第一百零二條之規定，於作成行政處分前給予伊陳述意見之機會，於法未合；又門禁及車輛管制之安全維護工作，並無明文規定專屬於保全業務，依前揭公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第五款規定，伊原亦得從事「安全」管理維護工作，乃行政機關未經法律授權，逕行以行政命令界定門禁管制及車輛管制劃歸保全業，顯有未當，且公寓大廈管理條例施行細則第十二條規定，本條例第三十四條所定管理委員會之職務，除第六款、第八款及第九款外，經管理委員會決議或管理人以書面授權者，得由管理服務人員執行之，茲伊經與前開公寓大廈管理委員會主任委員以契約書面授權，執行管理維護工作時，均依公寓大廈管理服務人員管理辦法範圍並註明不得牴觸保全業法及其施行細則，予以釐清，足證伊並無違規經營保全業務。故伊縱使從事門禁管制或車輛管制，亦未違反保全業法第四條規定云云。經查：
（一）按依行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，應通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證會外，給予該處分相對人陳述意見之機會。」同法第三十九條係規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」本件被告於受理民眾檢舉，基於調查事實之需要，由台南縣警察局新營分局通知原告代表人甲○○於九十年四月二十四日下午於刑事組就本案之相關事實經過接受調查，並給予陳述意見之機會，此有該筆錄影本附於原處分卷可佐。則被告作成本件處分並無違反上開行政程序法之規定至明，原告稱被告僅憑不詳之保全業者任意至新營分局之檢舉及當時製作之筆錄，遽轉送至被告，未予陳述之機會，率予作出不當處分云云，自無可採。
（二）又公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。三、建築物及基地之維護及修繕事項。四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」而保全業法第四條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」，係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，係屬闡明法規原意之行政規則性質，既非法規命令，自無應由法律授權之問題。且其與上開保全業法第四條規定之意旨相符，自得予以援用。本件原告雖屬依法設立之公寓大廈管理維護公司，而得經營上開公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第一項所規定之業務，惟依該辦法第二項之規定，前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，是原告僅與前揭公寓大廈管理會簽約從事管理維護工作，就有關門禁、車輛等出入管制及其他保全業法第四條之住居處所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護等業務，未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而逕行派員執行該業務，自屬違反保全業法之規定。
（三）又保全業法第一條規定：「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定本法；‧‧‧」第三條規定：「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」是保全業法所規範之對象是以為他人提供保全服務以換取報酬的公司營利事業，其規範目的乃是，從維護治安的公共利益角度，來管理提供保全服務之公司，以確保其服務品質。從此觀點言之，任何業者如果要為他人提供保全服務，即應受到保全業法的規範，此與管理委員會因屬社區自發性之組織，其職掌事項是為社區公益而存在，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務，例如組成社區巡邏隊巡邏社區，維護治安等，由於非屬營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，當然不受保全業法相關規定之限制者，自有不同。故公寓大廈之管理服務人無法因管理委員會的授權而取得經營保全業務的權限。從而，原告以依公寓大廈管理條例施行細則第十二條規定，經管理委員會決議或管理人以書面授權者，得由管理服務人員執行之，伊經與前開公寓大廈管理委員會主任委員以契約書面授權，執行管理維護工作時，均依公寓大廈管理服務人員管理辦法範圍並註明不得牴觸保全業法及其施行細則，顯無違反保全業法云云，亦無可採。
四、綜上所述，本件原告未經申請保全業之許可，亦未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而從事門禁、車輛管制及住居處所、停車場之防盜、防火、防災等安全防護業務，經營保全業務，違章事實明確，被告依保全業法第十九條之規定，裁處原告罰鍰十五萬元，並就承攬新營市「新營天廈」、「洪福齊天」、「萬代江山」、「縣府公園」、「如意大廈」等處所之保全業務部分處以勒令歇業，洵無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十三 日
法院書記官 周良駿