高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五○九號
原 告 乙○○兼 右訴訟代理人 甲○○被 告 雲林縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○右當事人間因違反區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年四月二十二日台內訴字第○九○○○○八三二三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○所有之雲林縣○○鄉○○○段二八八、二八八之一、之三、之六、之八、之一一、之一四地號及其承租之同前鄉段二八八之四、之五地號土地暨原告乙○○所有之同前鄉段二八八之九、之一二、之一三、之二一地號等十四筆土地，早經編定為一般農業區農牧用地，依法不得作為農牧以外之用，竟未經申請核准，即擅自於上開土地上濫採土石；嗣經雲林縣古坑鄉公所（以下簡稱古坑鄉公所）於民國（下同）八十八年間查察發現後，以八十八年十月十八日古鄉民字第一四○○五號函通報被告機關，被告乃依行為時（即修正前）之區域計畫法第二十一條規定，以八十八年十月二十五日府地用字第八八○○○九五六三六號函請原告於文到十五日內自行將土地恢復供作農耕使用，否則依同法第二十二條規定移送法辦；該期限屆滿後，被告於八十八年十一月十六日派員會同相關單位赴實地勘查結果，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，高低處落差約十五公尺深，認原告並未依限恢復供農耕使用，乃依行為時區域計畫法第二十二條規定，函送台灣雲林地方法院檢察署偵辦，案經該署檢察官偵查後，認被告所為限期回復土地原狀之公文並未合法送達原告之戶籍地，與行為時區域計畫法第二十二條構成要件不符，遂為原告不起訴處分，並於處分書理由內促請被告再依原告二人之戶籍地重新踐行前開「限期恢復原狀」之程序；嗣區域計畫法於八十九年一月二十六日修正，被告未依上開不起訴處分之意旨重新通知原告限期回復土地原狀，勘查是否依限改善，即依修正後之區域計畫法第二十一條第一項規定，以八十九年五月二十二日府地用字第八九○七一○○九一四號函各處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並命立即停止使用及自行恢復原狀。原告不服，提起訴願，經內政部以九十年一月五日台內訴字第八九○六四四四號決定書撤銷原處分，責由被告於二個月內另為適法之處分。被告乃以九十年一月三十一日府地用字第九○○○○○二八○一號函請原告二人於文到十五日內自行回填良質土方恢復土地原狀，否則依新修正區域計畫法第二十一條第一項規定處罰，嗣並於九十年七月十六日派員會同相關單位人員赴實地勘查，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，未見回復原狀，遂依修正後區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十年八月一日府地用字第九○○七一○三七七三號函對原告二人各處十萬元罰鍰，並限期三個月內自行填回良質土，恢復土地原狀。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠本件被告對原告所為裁罰等處分，係依據古坑鄉公所八十八年十月十八日古鄉
民字第一四○○五號查報函辦理。惟按「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。」刑事訴訟法第一百五十四條定有明文。次依非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項及各種使用地容許使用之項目附表一所定，使用地類別第五類（農牧用地）之容許使用項目，第㈠項為農作使用；第㈦項為採取土石（限於採取當地土石）。則採取土石應為農牧用地容許使用項目之一。況且八十八年十月十八日古坑鄉公所查報時，原告並未於系爭十四筆一般農業區農牧用地之土地內濫採土石，僅有農作使用，何來違反規定。
㈡按實體從舊程序從新，行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限，且依從
新從輕，法律不溯及既往之原則，於行為後實體法有變更者，自應適用行為時及適用最有利之行為之法律。此為適用法規之一般原則。修正前區域計畫法第二十一條並無處罰鍰及按次處罰之規定，本案被告依區域計畫法第二十一條對原告予以處罰，訴願決定亦與以維持，顯然被告及訴願機關並未參照新舊法之間對原告之權益有無損害為考量。
㈢按「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」「公法上
請求權因時效完成而當然消滅。」「行政處分因撤銷、廢止、或其他事由，而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷。」行政程序法第一百三十一條第一項、第二項及第一百三十二條各定明文。本件縱認原告於八十八年十月十八日古坑鄉公所查報當時，有觸犯區域計畫法第十五條規定，亦已超過五年請求權時效期間而時效完成。況本案土地開耕時間實係八十一年間，因感系爭土地雜石太多，為變更土壤，改良土質，故將雜石取走，填補好的土壤，變瘠土為沃野，以利種植農作物（此於一般農耕作業上係很平常之事），迨至八十一年六月間，遭以於系爭十四筆土地上竊採砂石，觸犯竊盜罪及違反水利法規定移送台灣雲林地方法院檢察署偵查後，原告即停止做改良土質之工作，而繼續種植柳橙、麻竹、香蕉等作物。於該竊盜罪及違反水利法刑事案件，被告亦曾以八十一年七月二十八日府建水字第八二五六號函文台灣雲林地方法院檢察署說明原告之行為並未違反水利法，因此原告僅被檢察官以竊盜罪起訴，後經台灣雲林地方法院刑事庭認定原告甲○○挖掘上開土地上雜石甚多之土壤，再由別處運來有利種植之良好土壤填補於土地上，應屬改良土質以利土地使用之權利，亦不致妨礙土地之農作生產及水土保持或致地質變瘠田，而判決甲○○無罪，嗣該刑事二審法院對事實重新調查後，並認定原告是在原告私人之土地上挖掘土石，於承租之同前鄉段二八八之四、之五地號公有土地上並無挖取土石之情形。此由原告訴願書內容及附件，足證原告甲○○自八十一年間，因竊盜案受追訴時起，即無挖採砂石行為，至被告所提鄰地所有人之陳述，其並非事實，亦予以否認。依照前揭行政程序法之規定，被告以八十九年五月二十二日府地用字第八九○七一○○九一四號函之處分書經內政部九十年一月五日台內訴字第八九○六四四四號函決定書撤銷原處分。嗣後被告以九十年一月三十一日府地用字第九○○○○○二八○一號及九十年八月一日府地用字第九○○七一○三七七三號函處分。實際上本案在內政部九十年一月五日台內訴字第八九○六四四四號函撤銷雲林縣政府原處分後，因總統令公布之行政程序法自九十年一月一日起施行，公法上五年之請求權時效即已消滅，是故被告在九十年一月一日起因公法上請求權消滅後之處分當然無效，內政部未詳加審查實有未合。又原告乙○○並無參與挖取土石行為，被告將其列為違反對象，自屬誤會，此可由台灣雲林地方法院九十年度易字第四六九號判決理由二中證之。
㈣綜上所述，原告之「行為時」，既在區域計畫法修正前，自應適用修正前之區域計畫法，被告及訴願決定機關之決定，均屬違法，應予撤銷，以維權利。
二、被告主張之理由：㈠系爭土地自七十八年間起，遭原告二人在未經核准之情形下擅自開挖、濫採土石
，致系爭土地至今仍遺留大型窪地乙處，古坑鄉公所依據土地鄰地所有人陳述原告父子在系爭土地濫採土石，認渠等之行為業已違反區域計畫法第十五條第一項對於非都市土地使用管制之規定，始以非都市土地使用管制規則第五條規定檢查，並以八十八年十月十八日古鄉民字第一四○○○五號函查報被告，被告為此前後依區域計畫法規定予原告二人為數次之處分；惟原告二人屢以被告引用法規不當及行為違法為由，提起訴願，對被告限期恢復原狀之命令置之不理，並期藉行政救濟之手段以規避渠等應負之作為義務；嗣經內政部駁回其訴願，惟原告二人始終不認為渠等之行為確已違反區域計畫法第十五條第一項對於非都市土地使用管制之規定，而再以不服前揭內政部之訴願決定，提起行政訴訟，顯欲藉此規避渠等應負之作為義務。
㈡被告對於本案之處理，係為達國土資源保安及保育之行政目的所必要之行政行為
，而被告所為之處分，經內政部訴願審議決定並無不合之處；況系爭土地至今仍未見恢復原狀，原告二人之違規情事仍繼續存在，被告依現行區域計畫法第二十一條第一項規定對原告二人所為之處分，係依法行政，並無不當、違法之處，原告二人之訴，顯無理由，敬請駁回原告之訴。
理 由
一、按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。‧‧‧」「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。‧‧‧」非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項、非都市土地容許使用執行要點第四點、區域計畫法第十五條第一項、第二十一條定有明文。
二、經查原告甲○○所有之雲林縣○○鄉○○○段二八八、二八八之一、之三、之六、之八、之一一、之一四地號及其承租之同前鄉段二八八之四、之五地號土地暨原告乙○○所有之同前鄉段二八八之九、之一二、之一三、之二一地號等十四筆土地，早經編定為一般農業區農牧用地，原告未經申請核准，即擅自於上開土地上採取土石；嗣經古坑鄉公所於八十八年間查察發現後，以八十八年十月十八日古鄉民字第一四○○五號函通報被告機關，被告乃依行為時（即修正前）之區域計畫法第二十一條規定，以八十八年十月二十五日府地用字第八八○○○九五六三六號函請原告於文到十五日內自行將土地恢復供作農耕使用，否則依同法第二十二條規定移送法辦；該期限屆滿後，被告於八十八年十一月十六日派員會同相關單位赴實地勘查結果，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，高低處落差約十五公尺深，認原告並未依限恢復供農耕使用，乃依行為時區域計畫法第二十二條規定，函送台灣雲林地方法院檢察署偵辦，案經該署檢察官偵查後，認被告所為限期回復土地原狀之公文並未合法送達原告之戶籍地，與行為時區域計畫法第二十二條構成要件不符，遂為原告不起訴處分，並於處分書理由內促請被告再依原告二人之戶籍地重新踐行前開「限期恢復原狀」之程序；嗣區域計畫法於八十九年一月二十六日修正，被告未依上開不起訴處分之意旨重新通知原告限期回復土地原狀，勘查是否依限改善，即依修正後之區域計畫法第二十一條第一項規定，以八十九年五月二十二日府地用字第八九○七一○○九一四號函各處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並命立即停止使用及自行恢復原狀。原告不服，提起訴願，經內政部以九十年一月五日台內訴字第八九○六四四四號決定書撤銷原處分，責由被告於二個月內另為適法之處分。被告乃以九十年一月三十一日府地用字第九○○○○○二八○一號函請原告二人於文到十五日內自行回填良質土方恢復土地原狀，否則依新修正區域計畫法第二十一條第一項規定處罰，嗣並於九十年七月十六日派員會同相關單位人員赴實地勘查，發現現場遭挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處，未見回復原狀，遂依修正後區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十年八月一日府地用字第九○○七一○三七七三號函對原告二人各處十萬元罰鍰，並限期三個月內自行填回良質土，恢復土地原狀等事實，有原告所有權狀、承租契約書、被告上揭各函、各次會勘紀錄、現場彩色照片、台灣雲林地方法院八十一年度易字第一六○六號、九十年度易字第四六九號判決影本、台灣雲林地方法院檢察署八十九年度偵字第二十九號不起訴處分書附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為實。
三、原告雖主張古坑鄉公所查報時，其於雲林縣○○鄉○○○段○○○○號等十四筆土地僅作農作使用，並未有濫採砂石，何來違反規定云云。惟查，系爭十四筆土地經被告現場勘查後，確有因採取砂石致遺留大型窪地乙處，且地形、地貌業已變更情形，有上開現場照片可證，縱古坑鄉公所查察當日，未獲有原告當場實施採取土石之事證，仍無解於系爭編定為一般農業用地管制使用之土地，未經申請核准，而有採擷土石，致地形地貌改變情事，是原告此項主張並不足採。
四、原告復主張被告適用之區域計畫法第二十一條係於八十九年一月二十六日修正公布，修正前該條文並無得處以罰鍰之規定，本案查報時間既在新法修正之前，按處罰行為應以行為時之法令為依據，依從新從輕、實體從舊程序從新原則，故被告不得依修正後之法律予以處罰云云。按行為之處罰以行為時之法律為依據，此為法理上所當然，是本件違法行為之「行為時」究應如何認定，為系爭行政處分適用法律之爭點。查本件原告開始濫採砂石之行為固發生於新法修正公布之前，然其所造成之破壞當地地形地貌之事實關係，於新法修正公布之後仍繼續進行，並未終結，此由原處分書中所附九十年七月十六日之會勘紀錄中可證，故被告依會勘結果而以新法之規定科處原告罰鍰並課以回復原狀之義務，此一情形乃涉及法律適用上「不真正溯及」之問題，蓋「法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果。至於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續的事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效的新法，在繼續的事實或法律關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實（不真正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。」（最高行政法院九十年度判字第六七一號判決參照）。再「按行政法規不適用於該法生效前業已終結之事實或法律關係，此為行政法中『法規不溯及既往原則』；但如該事實或法律關係，係於行政法規生效前發生，於法規生效後仍繼續存在且尚未終結者，仍得適用生效後之法規，不生溯及既往與否之問題。」內政部八十九年七月十九日台內營字第八九八四○六一號函引最高行政法院（前行政法院）六十二年度判字第二六九號、六十三年度判字第一○七號判例可資參照。經查，本件原告之違法行為固於區域計畫法第二十一條修正公布前即已存在，然該行為所造成之違法事實關係於該項條文公布生效前，被告對原告處罰之行政處分，既經訴願機關撤銷而失其效力，即尚未經過舊有條文之法律評價亦未發生法律效果，則依適用新修正規定之結果，可能使該條文本應向將來發生之法律效果，連結部分修正前已發生之構成要件事實，而發生前述法律不真正溯及適用之情形，進而可達成行政管制之目的。是本件原告於系爭土地上大量挖掘砂石之變更系爭農牧用地地形地貌之行為，如前所述，被告所為行政處分適用八十九年一月二十六日修正公布施行後之區域計畫法第二十一條之規定，即無不合，原告此部分主張，仍非可採。
五、原告另主張依行政程序法第一百三十一條第一項、第二項及第一百三十二條規定，公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅，故本案已因超過追訴權時效期間而時效消滅云云。然按本件原告違規採取土石，違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地行為，經被告以上開函通知限期改善回復原狀後，原告仍未遵期予以回復原狀，持續至被告九十年七月十六日派員會同相關單位人員赴實地勘查，仍發現現場有挖掘大量土石，遺留大型窪地乙處之違章情形，業如前述；則原告違反區域計畫法第十五條第一項之行為至被告為本件處分時，顯然繼續存在，並未排除，自無行政程序法第一百三十一條之五年時效適用可言。是以原告之主張，顯屬對行政機關處罰權性質有所誤解，核不足採。
六、至原告乙○○主張並未參與挖掘砂土之行為，不應予以處罰部分，按國家對於人民土地所有權，基於環境保育、經濟使用與公共安全等目的，訂定諸多管制措施以確保土地所有權之行使有助於公益達成，又為執行土地分區管制事項，對違反行政義務者，科以一定制裁，方足以貫徹土地保育之立法目的。而國家為達到保護公益之目的，理論上即不應有漏洞存在，行政機關為達成此一任務，必須能有效預防及排除可能之危害，是以行政機關除可動用公權力本身力量外，有時亦得要求人民負擔義務。是以人民如因其本身行為導致危害發生，其有責任當不待言，然干預行政法上責任之產生，除因積極行為外，人民有時尚須對生活周遭所發生之行政法上違法狀態負責，即所謂「狀態責任」。茲所謂狀態責任者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，揆諸前揭說明，該規定至少應有課予土地及地上物所有人、使用人或管理人一定之維護義務，以符合土地資源永續使用之立法目標。是以，受使用管制之土地若有前揭遭受破壞之情況，而可肇因於所有人違反維護義務者，不論該違反行為係積極作為或消極不作為，依法即應受裁處行政罰並排除危害之法律效果。而依區域計畫法第二十一條之規定，即課予非都市土地使用經管制之土地所有人、使用人及管理人一定之保管義務，當其土地有採取土石、變更地形等情形，若係可歸責於所有人、使用人或保管人違反維護義務所致者，即使非積極行為而係消極不作為，亦應受罰。是原告乙○○縱使並無參與挖掘砂石之行為，但已違反善盡管理人之維護義務，故被告對之處罰，依法並無違誤。又原告引用台灣雲林地方法院九十年度易字第四六九號判處原告二人無罪之判決為其未違反區域計畫法規定之證據部分，經查，依該號刑事判決之意旨，於乙○○無罪部分，係以其未參與開挖大型窪洞之行為，不符合刑事犯罪處罰之構成要件，但依前揭說明，並不影響其行政違章事實之成立；而甲○○無罪部分，係因公訴人以已經訴願機關撤銷而不生效力之處分為起訴依據，又無其他證據足證甲○○有違法之罪嫌而下無罪判決，惟並未對甲○○僱工開採土石之行為是否合法予以認定，且刑事案件之認定對行政訴訟本無拘束力可言，本院仍得依調查之結果自行認定。查，本案原告於起訴狀中既承認系爭土地上之大型窪洞為其僱工所為，既有挖取土石之行為在先，其後又未見有依被告命令恢復原狀，即有違章情事存在，是原告引該無罪判決書執為本件行政處分違法之依據，亦不足採。
七、綜上所述，原告未經准許於系爭土地挖取土石及未善盡維護義務之行為，違章事實明確，被告依區域計畫法第二十一條第一項規定，各科處原告十萬元罰鍰並限期恢復原狀，洵無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 林 石 猛法 官 戴 見 草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十九 日
法院書記官 李 建 霆