高雄高等行政法院裁定 九十一年度訴字第五二０號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 林敏澤 律師
黃麗潔 律師丙○○被 告 行政院環境保護署代 表 人 乙○○ 署長訴訟代理人 黃淑琳 律師右當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院中華民國九十一年六月十日院台訴字第０九一００八五一六０號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告行政院環境保護署代表人原為署長郝龍斌，嗣民國（下同）九十二年十月二十日變更為乙○○，被告以新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第四條及第五條第一項、第一百零七條第一項第十款定有明文，故不論是提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟或第五條之課予義務之訴，皆須以行政處分存在為前提（最高行政法院九十一年度裁字第一五一五號裁定參照），若行政機關對於原告所為處置，並非行政處分時，則原告提起之撤銷訴訟或課予義務訴訟，顯屬有無法補正之不備起訴要件之情形，行政法院應依前開規定予以裁定駁回之。又所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力之措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，此類行為首推行政內部行為，例如機關內各單位間之會簽意見、或機關與機關間交換意見之行文，均屬之，故官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示、上級機關對下級機關所為之監督指示均非行政處分；又行政體系之內部行政行為通常不屬於行政處分，此一原則，於多階段行政處分之情形亦同，所謂多階段行政處分指行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與而言，此時具有行政處分性質者乃屬「最後階段之行為」，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為除在例外情形，如法規明定其他機關之參與行為為獨立之處分，或其參與行為（許可或同意），依法應單獨向相對人為之者，亦視為行政處分外，則仍為內部意見之交換，非屬行政處分（吳庚著「行政法之理論與實用」增訂八版，頁三二七至三二八參照），是於多階段行政處分之情形，原則上，仍認為應以最後對外為法效性意思表示之行政機關為製作該行政處分之機關，而其餘機關在先前階段所為之行為僅被視為內部行為，對外不發生法律效果。職此，人民如果不服，應以最後作成行政處分之機關為被告，提起行政爭訟，合先敘明。
三、次按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。．．．飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」分別為飲用水管理條例第五條及行為時自來水法第十一條、第十二條所明定。參諸上述法條之立法目的均係為保護水源，避免有污染水源水質之行為，被告為執行上述法律之規定，以確保水源不受污染，依據前述飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條規定，辦理高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）拆除工作，並針對養豬戶（場）之拆除補償事宜，於八十九年八月二十九日以（八九）環署水字第００九九六三七號函公告飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱拆除補償基準）及飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區依法拆除辦理補償注意事項（下稱拆除補償注意事項），以統一前開水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作之實施。再者，為慮及合法設置完成且係屬零排放低污染之養豬戶（場），其對於環境污染之危害程度相較於他養豬戶（場）顯然較低，而應有較優於一般養豬戶（場）之補償，故由被告另行研定飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分（簡稱綱要計畫）水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定原則（下稱專案查估認定原則），並於九十年六月二十八日以（九十）環署水字第００三九一二八號函公告實施，以補充前開拆除補償基準之規定。上述規則，尚與前述飲用水管理條例第五條及行為時自來水法第十一條、第十二條規定之立法目的無違，本院自得予以援用，先予敘明。
四、經查，本件原告經營順天牧場，於八十九年十二月二十一日向屏東縣政府申辦水源保護區養豬戶（場）依法拆遷補償費。嗣屏東縣環境保護局（下稱屏東縣環保局）依被告九十年七月十二日（九十）環署水字第００四三七一八號函，於九十年七月二十三日以（九０）屏環水字第九九七九號函送被告列原告為屏東縣飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，嗣經被告以九十年十月十八日（九０）環署水字第００六六０五五號函知屏東縣政府，略謂：經查原告之申辦書資料，並比對七十七年台灣地區像片基本圖、八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後）及原告提出之建築物使用執照資料，四十棟畜舍中三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明，依專案查估認定原則第三點適用對象之規定，原告不符合專案查估補償之適用，請屏東縣政府依拆除補償基準核定補償費等語。旋屏東縣政府於九十年十月十九日以（九十）屏府環水字第一七０二四三號函，將前開決議通知原告，並否准原告依前開專案查估認定原則計算補償費之申請，而依據前開拆除補償基準計算拆遷補償費，分別於九十年十一月九日及九十一年三月八日由公庫電匯原告帳戶補償金新台幣（下同）三二六、六一八、五八九元及一三、六三三、二一０元，共計給付原告補償費三四０、二五一、七九九元。惟原告就被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函不服，認被告僅以其牧場部分加蓋屋頂之違建為由，即全盤否定其應適用專案查估認定原則予以補償，係違反行政程序法第七條、第八條比例原則、誠信原則之規定云云，提起訴願，嗣行政院以被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函，僅係上級機關於監督權，對於下級機關所為之指示，並非對人民之行政處分，不得作為訴願之標的為由，予以訴願不受理，然原告猶未甘服，遂提起本件訴訟等情，有原告八十九年十二月二十一日飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償申辦書、屏東縣政府九十年七月二十三日（九０）屏環水字第九九七九號函、被告九十年十月十八日（九０）環署水字第００六六０五五號函、屏東縣政府九十年十月十九日（九十）屏府環水字第一七０二四三號函、屏東縣環保局九十年十一月九日（九十）屏環水字第一五九九０號函、九十一年三月八日屏環水字第０九一００００九００號函、行政院九十一年六月十日院台訴字第０九一００八五一六０號決定書等附卷及訴願卷足憑，堪予認定。
五、原告起訴意旨略以：（一）按行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者稱之為多階段處分，於理論上如先前階段之行為符合：一為作成處分之機關，依法應予尊重且不可能變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；三為已直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人對先前之行為，提起救濟。是上開飲用水水源水質保護綱要計畫之主管機關為被告，其雖有分配任務，但屏東縣政府就此計劃之執行仍完全依照被告之指示為之，此得由土木技師公會係由被告而非屏東縣政府委託為查估工作，益足以見，且上開被告所為之指示，屏東縣政府應予尊重且不得變更，蓋本件補償費係經由被告編列預算再交由屏東縣政府執行，因此屏東縣政府雖為名義上處分之機關，但在其作成處分之過程中，均須被告之協力始能完備，是以，被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函既已具體指示屏東縣政府否准原告應為專案查估補償原則適用對象，而該綱要計畫既係由被告所擬定，補償金額之預算亦為被告所編列，則屏東縣政府就上級機關環保署之命令無從違抗，又被告之指示，已對外直接送達原告，使原告知悉，由上開說明，被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函，實質上確已對外發生法律效果，非單純上級機關本於監督權，對於下級機關所為之指示，均足使原告權益受損害，而應肯認原告得對其提出行政爭訟，訴願決定逕為訴願不受理程序上駁回原告之訴願，於法不合。（二）原告牧場既係合法零污染之優質養豬戶（場），自應依前開專案查估認定原則規定，關於畜舍、建築物、養豬之定著物部分之補償應依專案查估方式核定補償費，然被告卻僅因被告牧場些微建築係屬違建，不符全場須合法之要件為由，而以前開函文否准對被告牧場按專案查估認定原則補償原告牧場之申請，於法不合，爰訴請撤銷訴願決定及被告前揭九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函之處分；並另作成認定原告符合專案查估認定原則適用對象，並請屏東縣政府對原告專案查估補償及依專案查估認定原則核定補償三八九、九一一、八一三元之處分云云。
六、惟按「三、適用對象、畜舍面積及豬隻頭數認定（一）適用對象認定：１、行政院農業委員會八十五年十一月或八十七年十一月『台灣地區養豬頭數調查』紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者。２、非屬前述三、（一）１、調查紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者，由縣（市）政府邀集所屬相關單位及鄉（鎮、市、區）公所現場實際現勘認定。３、已接受農政主管機關八十一年度推動之『輔導高屏溪水源水質水量保護區一千頭以下養豬戶停養補償計畫』，及『輔導淡水河流域一千頭以下養豬戶停養補償計畫』停養取得補償費者，不予受理。．．．（四）前述適用對象、．．．認定有爭議者，由縣（市）政府水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組個案認定。」為前開拆除補償基準第三點所規定；另按「符合前述第三點適用對象規定並經縣（市）政府資格審查通過者，就『原補償基準』或『專案查估補償』擇一方式辦理。」為前揭專案查估認定原則第五點所規定；復按「各級地方政府執行『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』．．．水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，應依本注意事項辦理。」「權責分工：中央負責訂定『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準』、本注意事項及籌措財源；縣（市）政府負責執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，並應依期限完成。」「縣（市）政府應依綱要計畫成立水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組．．．，由環保、農業、建設、工務、地政、法規、政風、會計及自來水公司相關區管理處等有關單位各若干人組成；執行小組並由縣（市）政府主任秘書擔任召集人，並由其指定執行秘書一人，辦理相關幕僚作業。執行小組之任務如下：．．．（三）認定並解決適用對象有爭議之養豬戶（場）者。（四）審核鄉（鎮、市、區）公所初審後之申辦案件，核定及發放補償費或救濟金。．．．。」分別為拆除補償注意事項第一點、第五點、第六點所規定。綜上規定可知，為執行前開綱要計畫而負有認定養豬戶（場）究應否補償及應以何種補償標準予以補償之職權者，均係縣（市）政府之權責，於本案言，即為屏東縣政府之職權，被告並無核定補償標準及方式之權責。至於，原告訴稱：本件既係由被告委託土木技師公會為查估工作，被告自應為核定機關云云，惟查，此係因通過初審適用「專案查估補償原則」之畜牧場，並非僅原告牧場一處，尚包含其他二處共計三處，範圍含蓋屏東縣、台南縣及台中縣，此有屏東縣環保局九十十年七月二十三日（九十）屏環水字第九九七九號函、台南縣政府九十年七月二十五日九０府環水字第一０一八二五號函、台中縣政府九十年七月三十日九十府環水字第０一四五九三號函等影本附卷可憑，是為統一查估標準與經費，遂由被告統一委託土木技師公會負責查估，則原告徒以土木技師公會為被告委託，而認補償金之核定機關應係被告，顯有誤會。
七、再者，為協助協調縣（市）政府處理推動綱要計畫拆遷補償所遭遇之問題，被告環保署乃訂立「『飲用水水源水質保護綱要保護計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組」設置要點（下稱推動小組設置要點），邀集內政部、經濟部、行政院農委會及現（市）政府之相關局處成立推動小組，以協助處理相關問題。據此，本件原告牧場因遭五大流域離牧自救總會檢舉不符專案查估認定原則之要件，屏東縣政府乃依據前開推動小組設置要點，向被告請求將原告牧場是否符合專案查估補償要件之疑義，提交「推動小組」討論，經被告於九十年十月十八日安排「推動小組」第九次會議中討論並作成決議，此有「飲用水水源水質保護綱要保護計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組第九次會議紀錄影本附卷可查，被告乃於九十年十月十八日以（九０）環署水字第００六六０五五號函，將前開推動小組決議內容告知屏東縣政府略謂：「．．．二、經查順天牧場申辦書之資料，並比對七十七年台灣地區像片基本圖、八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後）及順天牧場提出之建築物使用執照資料，四十棟畜舍中三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明。三、中央綱要計畫『水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組』第九次會議，關於該場合法零排放滴污染專案查估補償之決議為：（一）依照綱要計畫『水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定原則』第三點適用對象之規定，認定不符合專案查估補償適用對象。（二）請屏東縣政府依綱要計畫『水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準』，核定補償費。」而關於前開推動小組決議之性質，依據前開推動小組設置辦法要點三規定：「本推動小組任務如左：．．．（二）協助協調縣（市）政府處理本案推動遭遇之問題與瓶頸。．．．。」是該推動小組決議之功能僅在於協助縣（市）政府處理拆遷補償案件時，解決其所遇到之問題與瓶頸，並非代替縣（市）政府處理拆遷補償事務，易言之，其決議效力僅有對於縣（市）政府予以建議之效力，而拆遷補償事務究應如何處理，仍應由縣（市）政府於參考建議後，按自己判斷依法決定，故該推動小組之決議，其性質上僅屬單純之內部意思，並未對外發生任何法律效果，是被告雖將該決議之內容於九十年十月十八日以（九０）環署水字第００六六０五五號函知屏東縣政府，該函文之性質亦應僅屬行政機關內部行為，並非行政處分；況查，前開推動小組之成員除被告環保署副署長、執行秘書及其各相關會、室、處、隊之代表外，尚包含內政部代表、經濟部代表、行政院農業委員會代表、高雄縣政府農業局、屏東縣政府農業局、高雄縣政府環保局、屏東縣環保局等人員，是其決議顯非純屬被告所為，且查前開被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函內容，已指明係依據推動小組第九次會議決議辦理，亦明示該決議係推動小組所為，並未為逾越推動小組決議內容外為任何指示，益顯見該函文於性質上僅係被告單純將決議內容轉知屏東縣政府之內部行政行為，要難認其具有行政處分之性質。
八、再者，原告另爭執：本件係被告與屏東縣政府協力參與之多階段行政處分之情形，而被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函係屏東縣政府核定如何補償原告牧場之前階段行為，且其對屏東縣政府之核定具有決定性之影響力，依照學者之見解，自應許原告對前開被告之函文，提起行政救濟云云。惟查，於多階段行政處分之情形，原則上，仍應以最後對外為法效性意思表示之行政機關為制作該行政處分之機關，而其餘機關在先前階段所為之行為僅被視為內部行為，對外不發生法律效果；僅於例外情形，如先前階段之行為符合：一為作成處分之機關（即最後階段行為之機關），「依法」應予尊重，且不可能變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；三為已直接送達或以他法使當事人知悉者，始應許當事人對先前之行為，提起救濟（吳庚著「行政法之理論與實用」第七版，頁三三０參照），易言之，於該先前階段特定參與機關具有決定性之影響力者，始得例外地承認該參與機關之參與行為屬於獨立之行政處分，人民得單獨就該前階段參與機關之決定提起行政爭訟（最高行政法院即改制前行政法院八十三年三月份庭長、評事聯席會議決議參照），惟須注意者，就前開第一項要件而言，既謂「．．．『依法』應予尊重．．．」，則前階段行政行為必須係因「依法規」而具有拘束後階段行政行為機關者，始得例外地就前階段參與機關之決定提起行政救濟，易言之，即須先前特定參與機關有決定性之影響力，係基於實證法規明文規定者為限，倘僅係事實上之拘束力，是依據前開前開推動小組設置辦法要點三之規定，該推動小組決議之功能僅在於協助縣（市）政府於處理拆遷補償案件時，解決其所遇到之問題與瓶頸，縣（市）政府依法並不受該決議之拘束，已如前述，則揆諸前開說明，自難認得就前開推動小組之決議提起行政救濟。再者，前開推動小組之成員並不以被告所屬成員為限，而前開被告九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函內容，亦僅指明係依據推動小組第九次會議決議辦理，並未為逾越推動小組決議內容外為任何指示，則該函釋即非被告所為之行政處分，應無疑異。是原告將之視為被告之行政處分，提起行政救濟，於法尚難謂適當。
九、綜上，被告九十年十月十八日以（九十）環署水字第００六六０五五號函既非行政處分，揆諸前揭規定及說明，原告即無對之提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之餘地，原告對之提起本件撤銷之訴及課予義務訴訟，難認適法，應予駁回。又依程序不合，實體不究之原則，原告其餘實體之主張，自無庸再予斟酌，併此說明。據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十五 日
法院書記官 陳嬿如