高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二０號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 林敏澤 律師
黃麗潔 律師戊○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 馬景銘
己○○被 告 行政院環境保護署代 表 人 丙○○ 署長共 同訴訟代理人 黃淑琳 律師右當事人間因拆遷補償事件，原告提起本件行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告經營順天牧場，於民國（下同）八十九年十二月二十一日向被告屏東縣政府申辦水源保護區養豬戶依法拆遷補償。嗣被告屏東縣政府所屬環境保護局（下稱屏東縣環保局）依被告行政院環境保護署（下稱環保署）九十年七月十二日（九十）環署水字第００四三七一八號函，於九十年七月二十三日以（九十）屏環水字第九九七九號函送被告環保署列原告為屏東縣飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分（下稱綱要計畫）水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，被告環保署提經九十年十月十八日「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組」（下稱推動小組）第九次會議討論決議後，以九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函通知被告屏東縣政府，略謂：經查原告之申辦書資料，並比對七十七年台灣地區像片基本圖、八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後）及原告提出之建築物使用執照資料，四十棟畜舍中三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明，經推動小組開會決議：依綱要計畫「水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定原則」（下稱專案查估補償認定原則）第三點適用對象之規定，原告不符合專案查估補償之適用，請被告屏東縣政府依綱要計畫「水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」核定補償費等語。旋被告屏東縣政府於九十年十月十九日以（九十）屏府環水字第一七０二四三號函，將前開推動小組之決議通知原告，並否准原告依前開專案查估補償認定原則計算補償費之申請，且依據飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱拆除補償基準）計算拆遷補償費，並分別於九十年十一月九日及九十一年三月八日由公庫電匯原告帳戶補償金新台幣（下同）三二六、六一八、五八九元及一三、六三三、二一０元，共計給付原告補償費三四０、二五一、七九九元。惟原告就被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函不服，認被告環保署僅以其牧場部分加蓋屋頂之違建即全盤否定其應適用專案補償，違反行政程序法第七條、第八條比例原則、誠信原則之規定云云，提起訴願，嗣行政院以被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函，僅係上級機關於監督權，對於下級機關所為之指示，並非對人民之行政處分，不得作為訴願之標的為由，而為不受理之決定，原告猶未甘服，遂對被告分別提起課予義務訴訟（均另裁定駁回）並提起本件給付訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應連帶給付原告二億七千四百十一萬七千六百九十五元及自九十年十一月九日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告確為專案查估之補償對象：
１、原告牧場位於水源保護區之合法牧場：原告牧場係合法申請設立許可之合法養豬場，雖位於被告環保署所擬定綱要計畫內，經公告雖屬應拆除之範圍，然原告牧場非僅合法且早已作到零排放低污染之程度屬優質之養豬場。
２、原告係水源保護區內合法零排放低污染之養豬戶：被告環保署另依行政院秘書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函結論（二）所揭示：「自來水水源水質保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）．．．僅得依其原為合法行為，於拆除補償時，得考量優於一般違法養豬戶（場）之補償。並得參酌比較其對水源危害程度，考量不同補償額度。至於合法零排放低污染養豬戶（場）之補償，另由環保署研訂認定原則及補償費。」依上述行政院命令指導之原則，被告環保署乃制定公告專案查估認定原則。而依前開被告環保署所定之拆除補償基準及專案查估認定原則，其補償之對象區分為三種，並依其對水源危害程度作不同之補償，即：（１）違法養豬戶（場）。（２）一般合法養豬戶（場）：其補償額度優於前項違法養豬戶（場）之補償額度。以上二者均依綱要計劃原則補償。（３）合法零排放低污染之養豬戶（場）則以專案查估補償認定原則補償，並非依據前揭拆除補償基準補償。而原告之養豬場屬合法零排放低污染之養豬戶（場），如前所述自應依專案查估補償認定原則，以專案查估之方式予以補償。
（二）被告嗣後否准認定原告為專案查估補償原則適用之對象，而改按拆除補償基準補償原告之作法係不合法：
１、被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函以原告牧場並非「全場」合法為由，指示被告屏東縣政府應依拆除補償基準核發補償費予原告，即將原告排除適用專案查估補償認定原則之補償對象。然查：
（１）被告環保署起初即將原告列入專案查估補償名單：按原告牧場在公告前既已合法設置完成，且屬零排放低污染之養豬場。起初原告養豬場所在地之屏東縣高樹鄉公所曾於九十年三月十六日派員前來原告牧場丈量地上物，當時即已知悉原告牧場有部分加蓋屋頂，且丈量時已將該加蓋屋頂扣除並未列入受補償之計算範圍，因原告之牧場確係符合專案查估補償原則，乃仍將原告列入「專案查估補償原則」初審名單中並提報環保署。被告環保署長亦親口允諾原告，將依專案查估鑑價辦理並俟鑑價報告完成即依鑑價報告核發補償費，蓋原告為明瞭專案查估補償認定標準及補償費發放等細節，並試圖尋求是否有續養之可能，因原告之牧場早已作到零排放低污染，且發明「豬廁所」並獲得專利，與一般豬戶（場）不同，乃於九十年九月七日拜訪被告環保署長，惟環保署長表示政策已決定不允許任何養豬場留在水源保護區內，原告既已列在「專案查估補償原則」鑑價查估方式辦理，只要鑑價報告一完成，被告環保署即依照鑑價報告所載核定發給原告補償費，當時並未否定原告不符專案查估認定原則之處，反倒再加強允諾同意原告依專案查估認定原則補償，並進而具體實際委託專業鑑定機構作查估鑑定，足證兩造針對補償依據確有「依台灣省土木技師公會鑑定結果為補償依據」之契約關係。另按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條定有明文，是依被告行政院環保署九十年九月十日（九十）環署水字第００五七三七七號函主旨載：「為辦理『高屏溪等五流域水源區合法零排放低污染養豬場專案查估補償與認定計畫』，謹訂．．．辦理現勘與鑑價工作．．．」；又台灣省土木技師公會九十年九月九日（九十）省土技字第三一六０號函說明二載：「本會．．．與行政院環境保護署完成鑑定鑑估『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪，淡水河，頭前溪，大甲溪及曾文溪部分水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定案』委託手續，本會謹訂．．．前往貴場執行鑑定作業．．．」；台灣省土木技師公會又於九十年九月十二日分別以（九十）省土技字第三二０一號函通知原告執行鑑價及（九十）省土技字第三二一一號函舉辦說明會；再依台灣省土木技師公會九十年九月十八日鑑定說明會紀錄，被告環保署代表亦表示「本案補償金額多寡．．．現既己委託公正之第三者，台灣省土木技師公會，將以提送之鑑定報告書作為賠償依據．．．。」再由謝啟大所書之證明書謂：「．．．順天牧場之設施已達環保標準，但恐怕如同意順天牧場留存，此例一開，其他養豬場之拆遷將不易執行，惟對順天牧場．．．將專案處理。即．．．只要順天牧場配合政策自行拆除．．．依鑑定價補償。．．．順天牧場．．．特別准予專案鑑價處理，按實際損失額補償。．．．邱先生．
．．．基於尊重並相信環保署之承諾，乃在．．．土木技師公會人員前往作全場鑑定後，在未告知及詢問本人意見之情形下，即主動配合政策等自行全場拆除事後本人得知，尚向邱先生表示：應保留現場，不宜在賠償額確定前全場拆除，否則日後環保署官員藉詞推託絕補償時順天牧場將會處於極不利之情況。．．．鑑定結果出來，環保署承辦人員．．．不願依鑑價補償。
並利用權勢逼迫鑑定人員更改鑑定結果。．．．郝署長乃建議．．．可依訴願行政訴訟程序確定補償金額。‧‧‧印象中，本人曾陪同邱先生前往環保署陳情約三、四次。郝署長均表示：．．．已將順天牧場列為專案補償案件，將依指定之鑑定機關鑑定實際損失額後，即可依法定程序作補償。．．．
」由上述函示及證明書內容觀之，被告自始即已將原告列入專案查估認定原則之適用對象，而土木技師公會之鑑價結果，應是補償費數額多寡問題。被告事後見鑑價金額過高，反悔以原告牧場少部分建物無使用執照，全盤否定原告應適用專案查估認定原則核定補償費，顯有違反行政程序法第八條之規定，況原告自使並未將僅占全牧場一小部分建物列入補償標的，原告並無使用任何不正當方法，使被告將原告列入專案查估認定原則之適用對象。
（２）被告環保署至原告牧場勘驗並委託台灣省土木技師公會作專案查估之鑑價：被告環保署於九十年九月十日以環署水字第０五七三七七號函通知原告辦理現場勘驗及鑑價。九十年九月十七日被告環保署委託之台灣省土木技師公會即派員至原告牧場辦理說明會，對於原告牧場內所有畜舍及相關設備已明確知悉。其所製作完勘驗報告及繪製之現場圖，均已明白標示牧場現狀，對於該小部分不符合認定標準之畜舍或設備，已剔除並亦未列入專案查估認定原則之補償範圍內。嗣於九十年九月二十五日被告環保署及被告屏東縣政府環保局人員前來原告牧場訪察，亦均未提及原告牧場不符合專案查估認定原則之補償對象，被告環保署反而要求被告屏東縣政府人員須指示高樹鄉公所儘速核發拆除執照予原告牧場，因此原告遵行其指示乃火速於三天內即取得拆除執照，為免延誤時效，原告牧場亦配合著手趕工拆除畜舍等設備、賣掉豬隻、資遣員工等等。
（３）原告自申請之初即未隱瞞牧場有不合法建物：依台灣省土木技師公會期末報告書第二冊所附九十年九月十二日台灣省土木技師公會鑑定案件會勘記錄表記載：「．．．五、會勘概況．．．４．環保單位強調：合法部份予以鑑估，不合法部分不予鑑估。」又原告於八十九年十二月二十一日提出申辦文件初審表時，已分別在所檢附之「現勘＼拆除複勘記錄表」中，自行列出有使用執照及無使用執照之建物，原告並無任何隱瞞。再者，行政院祕書長於九十年二月二日八十九環字第三七一三二號函示針對合法零排放低污染養豬戶（場）之補償，另由環保署研訂認定原則及補償費後，九十年五月二十五日被告環保署人員曾就有關原告是否適用專案查估對象與原告聯絡時，原告當時已據實告知被告環保署人員，原告場內有一．二倍無使用執照部分，但被告環保署人員告訴原告，比例這麼小，放棄就好，別因小失大，原告才打電話給鄉公所李正雄，原告願放棄一．二倍補償，李正雄才塗掉一．二倍部分並蓋章，此由被告所提出之申請書塗改處上只有鄉公所人員蓋章，並無原告之蓋章，可見原告主張係被告環保署人員先要求原告放棄，原告才放棄，並告知李正雄，李正雄才塗掉，並非原告自申請之初即隱瞞牧場有不合法建物，確實可採，原告並未有任何詐欺被告之行為。又九十年九月十二日土木技師公會至原告牧場會勘時，土木技師公會鑑定人丁○○、余烈、環保署人員魏敏裕、環保局等人亦在場，並表達環保單位之立場「合法部分予以鑑估，不合法部份不予鑑估」足見在知悉原告牧場有一小部分違建後，仍將原告列入專案查估認定原則之對象，因此是否「全場合法」應非適用對象認定之事唯一標準，何況土木技師公會是被告委託鑑定人也是使用人，且被告環保署公務人員亦在場、知悉，其等知悉也屬被告知悉，被告何能諉為不知情？足見被告早已知悉原告牧場有一小部分違建，仍與原告成立依鑑定查估結果為補償之契約關係。綜上，足見一開始原告即無任何隱瞞，且被告亦知原告牧場有一小部分不合法建物，被告仍將原告牧場予列入專案查估補償對象，足見兩造自始即認為全場皆有合法建物證明，與是否適用專案查估認定原則間，並無因果關係，而被告事後卻將此援引為拒絕賠償之依據，實有不合。
（４）綜上，被告雖主張原告牧場有部分違建，並無「專案查估補償與認定原則」之適用，因此就鑑定結果金額多寡，即與本案無關云云，惟查若果真如被告所辯，則：①九十年九月十二日台灣省土木技師公會與被告環保署縣政府等相關人員，第一次至原告牧場會勘時，為何還要特別強調「合法部份予以鑑估，不合法部份不予鑑估」？足見於會勘當日或之前，被告相關人員確已知悉原告牧場有一小部分違建。②九十年九月十二日會勘後，被告確實已知悉原告牧場有一小部分違建，既已與「專案查估補償與認定原則」規定：須「全場」均屬合法建物之規定有違，即可由程序上駁回原告之申請，於九十年九月二十四日，被告環保署在召開推動小組第八次會議討論台灣省土木技師公會之鑑定報告時，作成不適用專案查估認定原則之決定，逕依拆除補償基準畫發放補償費即可，何以還要求台灣省土木技師公會於九十年九月二十五日再至原告牧場實際丈量？又於丈量後三日內迅速核發拆除執照，要求原告牧場拆除③九十年十月十五日被告環保署「專案查估第一次審查會議」中，既已決定原告牧場不適用「專案查估補償與認定原則」並於九十年十月十八日即發函告知原告牧場，何以九十年十月二十六日還要再召開第二次審查會議？事後還要求原告提出畜舍建物基本設計圖或相關稅籍資料？④原告牧場既已因有部分違建而不適用「專案查估補償與認定原則」，則台灣省土木技師公會之鑑定價額即與補償數額無關，根本無須任何鑑定 報告，逕依拆除補償基準核定補償費即可，何以被告還多次要求台灣省土木技師公會修改鑑定內容？⑤原告既已不適用「專案查估補償與認定原則」，何以在原告牧場九十一年六月二十一日提起本件訴訟後，被告還要求台灣省土木技師公會非實際鑑定人余烈、吳亦閎出具所謂「『專案查估補償與認定』專案工作計畫期末報告書」定稿本，且內容又剛好符合被告環保署預算，被告此舉顯係為配合本件訴訟而製作，類推適用刑事訴訟法第一百五十九之四條規定，應不得作為證據該期末報告書定稿本自不足採。是據上述說明，被告之作為顯違反誠信原則。
２、對於原告是否列入專案查估認定原則之適用對象，由上開被告環保署、被告屏東縣政府、高樹鄉公所、土木技師公會等單位，於勘驗測量時即均已知悉原告牧場現狀，並要求原告牧場應放棄一小部分之地上物之補償，原告亦照辦，並與環保署達成依土木技師公會鑑價金額作為補償金額，即以之為補償費發放之標準。詎料被告環保署嗣後竟完全推翻前述之認定，反倒指示被告屏東縣政府依拆除補償基準核發補償費予原告。
３、惟被告環保署指示被告屏東縣政府依拆除補償基準核發補償費予原告，顯有下述各項違法，造成原告權益受害：
（１）被告未考量原告牧場確實與其它合法、非法牧場有本質上之不同，而仍適用相同補償原則，顯有違反行政程序法第六條規定。
（２）綱要計畫之目的係在保護水源水質，並非取締非法養豬場（戶），而之所以要拆除地上物乃係因坐落地面恐豬隻排泄物掉落後，隨清洗地面時，污水流入河川中。惟該處分所謂原告牧場之違建，係指畜舍所加蓋之屋頂，不僅只占全部建物之一小部分且更無污染水源之虞，然而被告環保署卻因此一小部分與水源保護無任何關連之屋頂違建即全盤否定原告應適用專案查估補償原則，顯有違反行政程序法第七條比例性原則。
（３）被告環保署原已將原告列入專案查估補償原則之適用對象，並與原告達成協議，依台灣省土木技師公會之鑑定報告作為補償依據，惟事後卻翻異先前協議，顯有違反行政程序法第八條誠信原則。
４、嗣原告為明瞭專估鑑價結果經向土木技師公會要求閱覽該鑑定報告，土木技師公會回覆稱須得被告環保署同意，而被告環保署卻一再拒絕原告閱覽，此舉實令人質疑被告環保署之公正性，。
５、如上所述，被告環保署一再攔阻土木技師公會將鑑定報告提供予原告，並故意屢次干預鑑定，藉故刁難退回土木技師公會已完成之鑑定報告，顯有以不正當行為阻卻停止條件之成就，依民法第一百零一條第一項規定，視為條件已成就，或其違反誠信原則，不欲完成該鑑定報告，因此，原告自得請求被告環保署作成被告應依專案查估認定原則命屏東縣政府核發補償費予原告，因其已失公正立場而原告確實投資十幾億損失非貲，故乃另請其他專業單位鑑定。
６、依首揭行政院秘書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函結論（二）所揭示，原告既為合法養豬戶（場），且為零排放低污染，更發明豬廁所取得專利，更榮獲頒發多項獎勵等，自應依專案查估鑑價標準補償之。從而以建築之合法與否，僅為計算方式非專案補償之認定資格。
７、關於被告認定原告牧場非專案查估認定原之適用對象，係認原告牧場四十棟畜舍中，三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明與專案查估認定原則第三點適用對象須「全場」符合該規定之要件不符，認定不符合專案查估補償適用對象，亦係不合理：
（１）原告牧場本即取得合法證照，又係零排放、低污染之養豬場，僅因法律、事實之變更，須將該合法授益處分廢止，對原告長期以來所投注研發之心力、財力合計十幾億，依信賴保護原則應給予原告補償。雖主管機關已依不同牧場之情形分別不同之補償標準，然審酌母法綱要計畫之立法精神乃在保護自來水源不受污染，因此是否有污染水源及其污染程度之事實為何，乃作為決定是否專案查估補償原則適用對象之依據，並非依據有無加蓋及是否違建作為認定是否屬專案查估補償原則之適用對象。
（２）至於增建部份之起建，是為了場內豬隻調配系統化，以阻絕傳染病之發生並控管豬隻畜養期間，且其增建部份之時間早污水處理設備改建的時間點，所以污水處理設備改建時已將增建部份之污水處理納入考量，所以增建部份並不造成污水處理負擔，所以並不影響專案查估制定之原意。
（３）又查，專案查估認定原則授權依據之一，為行政院祕書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函，主要係就自來水水源水質保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）且又屬於合法零排放低污染之養豬戶（場），因其信賴基礎及信賴表現更值得保護，乃授權被告環保署另行訂定認定原則及核定補償費基準。然依拆除補償基準四、５、（１）（２）只規定「合法建物補償一．五倍」「未取得合法建物補償一．二倍」，但與上開行政院祕書長函，均未規定牧場畜舍所謂合法建物證明，必須是「全場合法」，是專案查估認定原則第三條適用對象，卻規定「全場」皆須有合法建物證明始得為該專案查估認定原則之適用對象，顯然增加母法所無之限制，逾越母法及上級秘書長之命令授權之範圍，原告自得請求鈞院拒絕適用該不合法專案查估認定原則第三條之規定。因此原告牧場既屬自來水水源水質保護區公告前合法設置完成並屬合法零排放低污染之養豬戶（場），自得適用「專案查估補償與認定原則」予以計算補償費。且秘書長函重點在合法設置零排放低污染，而不在全場合法建物，被告卻將重點擺在原告牧場有低比例不合法建物，即完全列入拆除補償基準低補償，顯不合法。再者，按本件原告牧場之所以須拆除，係因政府為保護自來水水源水質，乃公告只要屬於保護區內之養豬戶（場），不論合法與否均屬依法拆除範圍，亦即專案查估認定原則之主要目的係在保護自來水水源水質，並非在取締非法養豬戶（場），因此實不能以少數畜舍合法與否，作為認定適用補償依據之唯一基準。又按被告環保署所謂原告牧場之「擴建」，係指畜舍所加蓋之屋頂，此不僅僅只占畜舍之一小部分，且又不是固定在土地上之定著物，根本無所謂污染水源之虞「增建」部分則是為了場內豬隻調配系統化以阻絕豬隻在豢養期間傳染病之發生，且早在原告牧場改建污水處理設備時即已將該增建部分納入牧場整體污水處理設備之內，且原告牧場污水處理亦屬補償範圍內，足見原告牧場增建部分與污染水源間，並無關聯性。況在原告牧場所在地高樹鄉公所前來測量時，已將該屋頂部分扣除，並未列入受補償之計算範圍，事後更在被告環保署、被告屏東縣政府、高樹鄉公所、台灣省土木技師公會等單位勘驗測量時，上開各單位均建議原告牧場，放棄該一小部分所謂「擴建」、「增建」之地上物補償，俾使原告牧場將列入專案查估認定原則之適用對象，被告如今卻以該一小部分與污染無關之「擴建」、「增建」、「建物」，全盤否定原告應適用專案查估認定原則予以核算補償費，顯有違行政程序法第七條比例原則、第八條誠信原則。
（４）另況，依屏東縣執行水源保護區養豬戶依法拆除辦理補償申辦文件初審表所示：原告畜舍面積37,735.47 ㎡，已取得牧場登記且具合法建物證明；原告畜舍面積5,682.3 ㎡，已取得土地作畜舍設施容許使用（無合法建物證明）；依雜項使用執照所示原告合法之水處理池及廢物處理所面積共為 17,432.9㎡；是以上建物設施總面積60,850.67㎡（ 37,735.47+5,682.3+17,432.9=60850.67）。但實際上其中所謂不合法建物中781.84㎡，係雜項使用執照使用範圍內應為合法建物，故所謂「不合法建物」占全場建物比例為百分之八．０五（〔5682.3-781.84〕÷60850.67=8.05%）。但占全場土地180,022㎡，比例為百分之二．七（〔5682.3-781.84〕÷180,022=2.7% ）。且原告八十四年間買進牧場後，原先所有人有違建，原告並不知情，且該違建也有維持之必要，原告興建之違建只有：為配合豬隻統進統出（即使同一批出生豬隻，可以一起成長，成長速度飼養程序相同），而將原先豬舍改善為統一規格，而加長增建1616.56 ㎡；因為統進統出，豬舍才能騰空，充分消毒才能控制豬隻血統、品質，淘汰不良豬隻，使豬隻不易生病拉肚子（豬隻在生病時常會以腹瀉及咳嗽表現），減少排洩物及污染，才可減少用藥、用水，廢水處理場才能有效處理廢水，以達到零排放低污染。因此原告才將五棟豬舍加長至與其他豬舍同長度，達到統進統出，此乃為達到零排放低污染之必要措施。又增建病豬隔離舍406.8 ㎡：因原先所有人所建之豬舍均相鄰甚近原告只好另外再增建病豬隔離舍，以避免種豬病傳染，減少豬隻生病機率乃減少用藥、用水、污染水質之原因。故原告增建之違建佔全部牧場建物設施之比例為百分之三．三〔1616.56＋406.8〕÷60850.67=3.3 %。而原告牧場土地面積達180,022 ㎡，原告興建不合法建物，只占全牧場土地百分之一．一（〔1616.56＋406.8〕÷180022=1.1 %）。本件被告所認定之不合法建物，實均為有利於零排放低污染之必要措施且佔全部建物設施百分之三．三，全部牧場面積百分之一．一，比例極小。被告以此極小比例之不合法建物即拒絕專案查估，顯違比例原則。且被告以此種與防治污染無關之事項，拒絕原告適用「專案查估」顯違「專案查估」之制定目的。且原告為了零排放低污染不得不增建，縱有違反法律規定，此亦屬無奈。由此更足認「專案查估」三適用對象明文限制「全場」合法之牧場，始能適用，顯然期待不可能。
８、從而原告牧場既已經分別經所在地高樹鄉公所及被告認定無污染水源之記錄，雖因法律事實變更而須廢止原告牧場之證照，然依前述自應依專案查估認定原則來填補原告之損失，而其損失之計算被告既已失立場，原告自得委託第三者鑑定，始符合專案查估補償原則之精神。至於，牧場有違建與否，充其量僅係做為補償方法計算標準，況原告牧場自始至終均已排除，即將該一小部分之違建排除列入專案查估補償原則之範圍，故應不影響原告牧場列入專案查估補償原則適用之對象。
９、又本件原訂九十年九月二十八日就要發補償費，但九十年九月二十五日被告環保署馬課長到原告之牧場，說：「還要二十天鑑定報告才能出來，再給我二十天，算清楚再給你」，並於九十年九月二十八日即發拆除執照，原告基於信賴即自行拆除，詎料馬課長卻於九十年十月十八日將本件處分書送來，並告知原告不符專案原則，如不滿可以去訴願。原告誤信被告環保署之承諾，才將合法牧場自行拆除，而環保署故於原告拆除後，才告知無法照價補償，實與訴欺無異，根本罔顧行政程序法第八條誠實信用之要求。
（三）證人丁○○技師於鈞院九十二年三月十八日行準備程序時已結證下列各點：
１、從開始到最後都是證人鑑定的，因環保署認為價格太高，要證人改，證人基於專業技師的職責，認為要有憑有據才能改。
２、第一次鑑定時，因有時間性很趕，故係依概估，僅就合法面積估算一億三千多萬左右，環保署認為估價太高，又再重估。
３、第二次實地到現場去量，．．．估價約一億五千萬左右，被告環保署認為太高，重估幾次，歷次的估算都大約一億左右。（註：丁○○所稱一億是僅指建物，不含設備、機器）
４、余烈第一次有去，以後都是證人去，概算、實算、到現場去看都是證人余烈並未實際鑑定，歷次鑑定報告修改也是證人修改，但被告環保署認為證人不按照被告環保署的意思改。
５、現場都是證人去的，吳亦閎沒有去現場。
６、被告環保署委託土木技師公會時，要求土木技師公會要實在做，該估多少就估多少。
７、被告環保署一位劉姓女技正說「預算只有四千多萬，你們估這麼多，我們只有這個預算」，當場還有許多的人也提到。
８、原告所蓋豬舍有挖基礎。屋頂是鋼鐵構造，板是特殊屋頂板，裡面有隔熱、防水。特殊屋頂板的造價不會比一般ＲＣ結構差。
９、由上述證人證言，可見：
（１）被告所提之鑑定報告與實際鑑定人土木技師公會丁○○鑑定結果不符，且完全係在被告環保署主導下為配合被告環保署預算所扭曲之製作，與原告牧場實際價值相差甚遠。
（２）且鑑定標的自始至終均僅就原告牧場合法建物部分鑑定，並無任何虛增而被告於委託鑑定之初，既已表明按實估價，就此部分兩造應已達成補償之協議，被告事後見鑑定價格超出其預算，即反悔要求修改鑑定報告，鑑定人不願修改，被告環保署反而要求更換鑑定人不能因送鑑單位要求改就改，否則送鑑單位自己鑑定就可以了，何必委託專業鑑定顯然有違誠信原則。
（３）縱認被告環保署對鑑定價格有最後核可權，惟仍須有正當理由足認為原鑑定人之鑑定結果與事實不符，始得要求鑑定人修改，而非係依預算多寡來決定鑑定價格，因此被告所提鑑定報告，顯屬不實。
（四）被告應再連帶給付如主文所示之金額：
１、依被告所提出台灣地區土木技師公會期末報告，其鑑定人並非實際前來原告牧場會勘之土木技師，作成日期為九十一年七月十二日，也是在原告起訴（九十一年六月二十一日）之後，且為何九十年九月十二日鑑定，九個月後才作成鑑定報告，台灣省土木技師公會為何遲至九十一年七月十二日始提出鑑定報告，係因中間經過多次查估及審核，被告一再命土木技師公會重新查估，易言之，可見在該期末報告書完稿前，土木技師公會曾檢送多次查估及鑑定報告予被告環保署，而經被告環保署多次查估及審核後，因認鑑定價額超出預算，再命土木技師公會重新查估，因此土木技師公會或被告環保署顯有留存多次查估及鑑定報告，惟土木技師公會不願提出，僅提出最後一次非實際鑑定人丁○○技師所出具之鑑定報告，而被告環保署亦表示無土木技師公會多次所製作並陳報之查估及鑑定報告書顯因被告環保署妨礙原告使用，故意致原告礙難使用，因此依行政訴訟法第一百三十五條第一項規定，鈞院得認原告主張之事實，是被告環保署無正當理由一再干預鑑定過程，並要求鑑定人按其預算金額製作鑑定報告，顯已失公正立場，是土木技師公會之鑑價竟需被告環保署同意，且由非專業之環保署一再要求修改，則環保署不啻球員兼裁判，經此程序所決定之補償金額，如何能令人信服，被告所提未到場吳亦閎所為期末報告定稿本，應不足採。而被告於九十二年十月十四日當庭自承土木技師公會總共提了七次鑑定報告，分別為．．．九十一年一月三十一日，有裡面都有金額，有分養豬設備及建物部分，且都有做細項，請庭上調閱此七次鑑定報告等語，足見丁○○上次開庭所提出之九十一年一月三十一日鑑定報告書應可採信，亦見丁○○九十一年一月三十一日所提出報告書確係期末鑑定報告書，此亦有土木技師公會九十一年元月三十一日函明載「隨函檢送．．．期末鑑定報告書」，故原告謹依台灣省土木技師公會九十一年一月三十一日（九十一）省土技字第三三七號（第七次）期末報告之鑑定價格為專案查估之補償費，共計三八九、九一一、八一三元（上開鑑定內容及價格應係未在受被告環保署刻意影響之前提下，所作成較為客觀之結果，原告引用，作為本案請金額之依據），至於原告實際已領建物（含設備）部分補償，金額共計一一五，七九四，一一八元，故本案被告應再連帶給付原告差額（389,911,813-11 5,794,118=274,117,695），即如訴之聲明第四項所示之金額。
２、是本件雙方間既有按專案查估認定原則補償之行政契約，且本件補償費發放依據之對象核定機關為被告環保署，補償費發放機關為則為被告屏東縣政府，又被告環保署一再指示被告屏東縣政府按不合法之標準為補償，則揆其二者既就本件核發補償費之事件，被告二機關須協力為之，即該二機關均為適格之被告，且被告環保署以不正當行為阻卻停止條件之成就，依民法第一百零一條第一項規定，視為條件已成就，二者應連帶給付原告系爭補償費。乃訴請判決如訴之聲明等語。
二、被告答辯意旨略謂：
甲、程序部分：
（一）就對被告環保署提起本件訴訟言：依據飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區依法拆除辦理補償注意事項所定之中央、地方權責分工，明定被告環保署（中央）僅負責訂定「拆除補償基準」、「辦理補償注意事項」及籌措財源；至實際執行拆除補償工作、審核養豬戶（場）應適用如何之補償標準等，則為被告屏東縣政府（地方）之工作權限，原告依行政訴訟法第八條提起一般給付之訴，其請求於法不合，其理甚明。
（二）就被告屏東縣政府提起本件訴訟言：
１、查一般給付訴訟旨在補充其他訴訟類型之不足（補充功能），故有所謂「補餘訴訟」之稱。於此制度設計之下，一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟與課予義務訴訟，具有「備位」之性質，從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。矧行政機關因作成行政處分而造成人民權利之損害時，人民應先提起撤銷訴願（訴訟），除去該行政處分，而不得直接提起一般給付訴訟，請求除去違法之結果。亦即人民所主張之權利侵害，係因行政處分之存在所造成者，人民應先提起撤銷訴訟，謀求救濟，而不得直接提起一般給付訴訟。此自行政訴訟法第一百九十六條規定：「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」即是就「撤銷訴訟」與「執行結果除去請求訴訟」（一般給付訴訟）之間所設計之「階次訴訟」制度；又就一般給付訴訟與課予義務訴訟之關係而言，此二種訴訟之共通點，在於其皆是為實現公法上給付請求權而設，惟其適用範圍則有所界分，亦即，一般給付訴訟，相對於課予義務訴訟，僅適用於「行政處分以外之行政行為」。因此，人民對於系爭案件如能透過課予義務訴訟而獲得救濟者，即不得提起一般給付訴訟。申言之，提起一般給付訴訟，須以該訴訟直接行使給付請求權者為限，如依其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成該核定之行政處分。
２、本件，原告主張其權利受有損害，係因被告屏東縣政府未依專案查估認定原則，對其作出補償，卻僅依拆除補償基準給予補償所致。惟今遑論其牧場實際並不符合專案查估認定原則之要件，本無權亦無法依該原則予以補償；縱退萬步言，認其確實符合專案查估認定原則之要件，然其損害如係因行政機關（即被告屏東縣政府）援引拆除補償基準之結果所致，依法原告須先提起訴願（訴訟），除去該行政處分，而不得逕以一般給付訴訟，請求除去該違法之結果，是原告未嘗依法對被告屏東縣政府之行政處分先予撤銷，即貿然提起本件給付之訴，於法乖違，已明若觀火。承前，原告在撤銷被告屏東縣政府之行政處分後，依法得申請屏東縣政府改依專案查估認定原則給與補償，如遭駁回，依法亦應先對屏東縣政府提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，方屬適法，詎原告未此之圖，逕對被告屏東縣政府提起一般給付訴訟，核與給付訴訟之功能及目的相違，而不應允許，已昭然若揭。
乙、實體部分：
（一）本件事件始末，略述如後：
１、緣行政院有鑑於近年來民眾日益關心飲用水品質之問題，為確保飲用水水源免受污染，並逐步達成水源水質之適當保護與改善之目的，乃優先擇定飲用水主要水源：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪等五條河川流域，為優先執行對象，而其近程目標即係將前開五大流域之養豬戶（場）削減污染，以利水質之改善，故責成被告環保署提出養豬戶（場）之拆除補償基準，並於八十九年八月二十九日公告，預計於九十年九月三十日完成五大流域養豬戶（場）之拆遷與補償；前開拆除補償基準公布後，原告即向被告環保署提出陳情，希望能繼續飼養，環保署水質保護處接受陳情後，於八十九年十月十七日與原告召開協調會，並作成如行政院最終同意五大流域內可繼續飼養豬隻者，各該養豬戶（場）亦必須「全場」符合各種相關法令（含建築法，亦即全場畜舍均應有合法建物証明），惟行政院末因自來水法已函送立法院修正，草案中規定於自來水水源水質水量保護區之營利性養豬行為均屬禁止行為，故由祕書長以九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函指示五大流域區內之養豬戶（場）均不得再繼續飼養，但對合法零排放低污染養豬戶（場），則另訂認定原則及補償費，被告環保署依指示乃於九十年六月二十八日以（九十）環署水字第０００三九一二八號函公告專案查估認定原則，其適用對象即明文訂定「全場」須符合六項規定，其中之一即係「合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物証明」，從而凡非全場具合法建物證明者，即非屬該專案查估認定原則之適用對象甚明。
２、原告於八十九年十二月廿一日依拆除補償基準向高樹鄉公所提出申辦書時，自行填列其全場共三十七棟建物，作業用地總面積為三七、七三五．四七平方公尺，高樹鄉公所於九十年二月六日派員至現場勘查紀錄完竣，發現全場有四十五棟建物，但原告執意捨棄其他無合法建物證明部分，故實際丈量面積仍僅記載為三七、七三五．四七平方公尺，然因斯時專案查估認定原則尚未訂定（且並未擬對零排放低污染之養豬戶（場）作不同之補償），故下至鄉公所，上至環保署，均未特別注意原告填載之申辦書與事實不符；嗣九十年六月二十八日專案查估認定原則公告，被告環保署乃要求各縣市提送轄內符合專案查估補償之初審名單，其中台南縣政府、台中縣政府及屏東縣政府各提報一場，被告環保署於九十年八月間乃統一委託台灣省土木技師公會對上開經縣（市）政府提報符合專案補償之養豬戶（場）進行畜舍及設備等殘值之查估；詎原告部分之查估結果尚未出爐，被告環保署及屏東縣政府於九十年九月二十六日接獲五大流域離牧自救會成員檢舉原告牧場並不符專案查估認定原則，要求被告詳細比對台灣地區像片基本圖，以查明原告之建築是否全場均屬合法建物，並揚言若未妥為處理，將發動抗爭，被告屏東縣政府恐其自行認定不善將衍生大規模抗爭，故陳請被告環保署提案於推動小組討論，經調閱七十七年台灣地區像片基本圖及八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後），及原告提出之建築物使用執照資料相對照，發現其擁有合法建物證明之三十六棟畜舍中，有三棟部分擴建，另有增建四棟，故九十年十月十八日推動小組第九次會議中，即以其不符專案查估認定原則第三點「全場」合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明之要件，而決議不適用專案查估認定原則，被告環保署於會後函知被告屏東縣政府會議結論，並同時函請台中、台南二縣府比對其轄內初審符合專案查估認定原則之養豬戶（場）之航照圖，以確認是否全場合法，其中台中縣政府自行認定其轄內豬戶不合要件，另原告對環保署前開轉知會議決議之公函提出訴願不為受理後，提起本件訴訟。
（二）原告確不符專案查估認定原則要件，不得依該原則補償：
１、查專案查估認定原則三、適用對象明文須「全場」符合下列各款規定，始得適用該專案查估原則其中第二款「合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明」，足見若非全場之全部建築均有合法建物證明，即非上開原則適用之對象，今原告場內固有三十六棟畜舍取得合法建物證明，但其中仍有三棟於取得使用執照後，未經申報而自行擴建，另再於該合法建築外，增建四棟畜舍，已然不符前開專案查估原則至為明確，被告環保署或被告屏東縣政府，如違法允其依專案查估認定原則補償，對其他養豬戶（場）亦應比照辦理，則訂定該專案查估認定原則即為具文，尤其台中縣政府經被告環保署指示審核其轄內順昱牧場案，亦經該縣府執行小組決議不符專案查估認定原則第三點而改依原拆除補償基準補償，被告如獨厚原告又焉符行政程序法第六條之規定？
２、按行政院祕書長指示被告環保署訂定專案查估認定原則，其目的在針對五大河流域內合法、低污染、零排放之養豬場，給予專案之查估補償，因前開「合法、低污染、零排放」之用語空泛，無法給予地方政府明確的審核標準，被告環保署因此於九十年六月二十八日訂定系爭專案查估認定原則，明定適用對象之要件，故原告能否適用系爭專案查估認定原則，須視其是否「全部」符合該原則之要件而定，如欠缺其中任一要件，即無例外、特別地允其適用專案查估認定原則給予補償之理，否則，其他亦僅不符該專案原則之任一要件之養豬場，均援例要求適用，其結果勢完全悖離行政院祕書長指示訂定專案查估認定原則的原意，而被告果允原告主張而拒絕其他養豬場適用該專案查估認定原則之請求，反有違行政程序法第六條，行政行為之平等原則，故斷不能僅因原告不符少部分規定，認定應例外地允其適用該原則，實無待贅述。
３、系爭專案查估認定原則係對合法、低污染、零排放之養豬場所作之特別補償方案，所謂「合法」係指全場合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明者而言，蓋行政機關依自來水法於各大水源流域劃定保護區後，即禁止人民在各該保護區為非法之建築（擴建亦然），是在該保護區劃定後，人民即無法取得建造執造及寮舍証明，此所以原告在七十七年間其豬寮、農舍得能取得使用執照，而嗣後再擴建及增建之部分，則未能再領得合法使用執照之故；原告於政府公告水源保護區之政策後，再違法於保護區內大興土木，今姑不論其對大眾飲用水不良之影響，詎若再允其不當之補償要求，焉符事理？
４、原告末以政府拆除五大流域內之養豬戶（場），係為保護自來水水源水質，故各該養豬戶（場）不論合法與否，凡屬依法拆除之範圍，均給予補償，則其目的既非在取締非法養豬戶（場），自不能僅因其有少數不合法之豬舍，即與其他養豬戶（場）相同，均一體適用一般的拆除補償基準，作為補償之依據，誠似是而非之詞，蓋拆除補償基準固對合法及非法養豬戶（場）均給予補償，但針對合法及非法豬舍及設備之補償基準及倍數卻有不同規定，故原告所得能獲得之補償金，較諸其他非法或設備較差之養豬戶（場），差異甚大，此參原告之養豬場共計獲得三億四千餘萬元之補償，即可明白，原告故意隱匿此一對其有利之事實，顯乏誠信。
（三）被告已依最優方式補償原告：
１、被告委託台灣省土木技師公會查估原告系爭養豬場內各種畜舍、建築物及養豬之定著物設備之殘餘價值，經台灣省土木技師公會九十一年七月二十二日提出期末報告，其中有關本件爭議之畜舍部分，經該公會查估其原始造價為一億零二百六十九萬元，依使用年限計算後，其殘值為四千五百八十五萬元正，核被告屏東縣政府兩度發放補償金就畜舍部分共計支付九千六百四十九萬五千零九十八元正，較專案查估結果所得能補償之金額，已高出一倍有餘，詎原告猶仍獅心不滿，要求額外四億餘元之補償，實有未當。
２、原告提出其委託華成不動產鑑定有限公司之鑑估總表，主張其畜舍造價高達四億五千一百零八萬三千五百二十元，惟該鑑估總表未據說明其鑑估依據，原已不足為據，況原告畜舍之實際造價僅一億餘元，除有台灣省土木技師公會之查估報告可資為證外，原告前於訴願程序中提出之書面意見檢附ＴＶＢＳ對其所作之專訪中亦自承：為了防疫和環保，花了上億元蓋豬舍，核其接受專訪時自述之畜舍造價「上億元」，與台灣省土木技師公會查估之結果若合符節，系爭土木技師公會之報告，實無庸置疑。
３、鈞院或將質疑專案查估認定原則針對全場合法、低污染、零排放之養豬場給予較特別之補償，焉何查估結果竟較適用一般拆除補償基準之結果為差？實則，適用專案查估認定原則之養豬場，須能提出各項原始建築之單據，供查估鑑定機關作為查估依據，本案，原告於台灣省土木技師公會派員到場查估時，對其場內各項設備、建築何時興建，詎無法提出確切佐證資料（諸如工程圖說、承攬合約、付款證明書等），故由查估鑑定單位於現場量測後，依規模相類之畜舍推估，此其一；再者，依專案查估認定原則查估者，為養豬場內現有畜舍、建物及設備之現況，依行政院主計處及國稅局等公布之財產分類，固定資產均須依其耐用年限攤列折舊，故經計算折舊後之殘值與建造時價格，必有相當大之差距，而適用一般拆除補償基準之養豬場，依規定僅針對其畜舍面積為倍數之補償，故對年限久遠之畜舍，反較有利。被告環保署於擬定前開專案查估認定原則時，即預料有前開情形產生，故於該原則第五點中明定：符合專案查估認定原則適用對象規定，並經縣（市）政府資格審查通過者，得就原拆除補償基準或專案查估認定原則二者擇一方式辦理，可謂已給予受補償之養豬場最惠待遇。
（四）被告於查估確定前，非但從未表示原告必可依專案查估認定原則受償，且將其提報初審名單，亦顯有經原告矇騙之嫌：
１、按被告屏東縣政府於專案查估認定原則公告後，固於九十年七月二十三日提送初審名單於被告環保署，但既係「初審」名單，即表示尚未確定，且在未經詳細查察其符合標準，並對之作出有益之行政處分前，原告本不得以內部審查過程曾將之列入初審名單，即推認被告屏東縣政府已對之作出有益之行政處分；至其主張被告環保署代表人親口允諾等語，被告否認之，退步言，縱被告代表人於接受民眾陳情時，應允積極辦理，亦不得作為已對之為受益行政處分之依據；此外，台灣省土木技師公會之查估，亦係被告審核判定原告是否符合專案查估認定原則之程序之一，尤其本件於台灣省土木技師公會召開鑑價會議，請原告提出相關查估資料後，原告非但並未提出任何資料，且直至台灣省土木技師會查估完竣，亦未曾提出，嗣被告二人旋因接獲檢舉而查悉原告不符標準，由被告屏東縣政府函知適用原拆除補償基準，且於九十年十一月九日及九十一年三月八日共給付原告三億四千餘萬元，被告所為非但並未逾比例原則，且無違反誠信原則之可言。
２、第查「受益人以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護」，乃行政程序法第一百十九條第一、二款所明文。本件，原告於八十九年十二月二十一日依原拆除補償基準提出補償申辦書時，即未據實填載其場內建物棟數及作業用地總面積，雖高樹鄉公所承辦人員於九十年二月六日現場查勘時，發現畜舍棟數及面積不符，但於原告堅持不報之情形下，仍依其申報面積填載，致使被告屏東縣政府及環保署依上開不正確之資料，誤認原告符合專案查估認定原則，今遑論被告尚未對其作出有益之行政處分，縱或有之，亦係原告有意詐騙或提供不正確資料所致，參酌首開行政程序法規定，被告縱反其決定而為處分，原告亦無受信賴保護之要，則被告又焉違誠信之有？
３、原告起訴主張其牧場屬零排放低污染之養豬場，而高樹鄉公所九十年三月十六日（應係九十年二月六日之誤）派員現場丈量，當時已知悉有加蓋屋頂，並將之扣除未列入受償範圍內．．．．．，故將之列入專案查估認定原則初審名單內云云，係冀圖誤導鈞院之詞；蓋系爭專案查估認定原則直至九十年六月二十八日始經被告環保署公告，高樹鄉公所承辦人員於九十年二月六日現場丈量時，絕不能知悉日後將有專案查估補償之案例，而預先要求原告扣除屋頂加蓋部分（況其非僅屋頂加蓋）；尤其依現場丈量時有效之補償標準（即拆除補償基準），養豬戶（場）之畜舍有否合法建物証明，均得受領補償，只是倍數不同耳，高樹鄉公所承辦人員實無要求或建議原告扣除增、擴建部分之要，況縱有要求其扣除，原告亦有權不接受，並堅持計入擴、增建畜舍面積，詎原告非但不此之圖，且更早於現勘前即自行申報全場僅三十七棟建物，勾稽本案前後發展經過，絕非鄉公所人員建議其扣除增、擴建部分，實彰彰甚明，是原告係自動且有意以不確實之資料矇騙被告，已無待贅言。
４、有疑義者為原告申辦補償事宜時，專案查估認定原則既未訂定公告，渠何須放棄不合法建物之補償，而領取較少之補償費呢？此節或令人費解，惟參諸原告於拆除補償基準公告後，即試圖陳情繼續飼養，並於八十九年十月十七日於環保署水保處處長室，協談續養可能之相關事宜，會中即獲知如能續養，亦須「全場完全符合」各種相關法規（含建築法規）；故其嗣後於八十九年十二月二十一日申辦補償事宜時，即為日後續養預作準備，只填載合法建物之棟數，即可獲得理解。然上開協談事宜僅環保署水保處少數人員及屏東縣政府農業局長知悉，基層鄉公所之承辦人員於現勘丈量時，又何能明暸原告心思之縝密及所圖？故以鄉公所人員現勘時已知為由，責令被告環保署及被告屏東縣政府負擔該一責任，寧無過苛？
（五）原告辯稱專案查估認定原則，違反行政院祕書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函，故應拒絕適用云云，惟：
１、前開行政院祕書長九十年二月二日函，原來即授權被告環保署研究認定符合合法零排放低污染養豬戶（場）之補償原則，被告環保署依此授權訂定標準，不知何違法之有？至「全場合法」之認定標準，最早於八十九年八月二十四日被告環保署之水質保護處召開養豬戶（場）依法拆除補償對象之永續經營處理研商時，即已提及，此外，於同年（八十九年）十月十七日與原告協談續養事宜時，亦已再度重申，原告焉能諉稱不知，或再主張信賴保護。
２、尤其，果前開專案查估認定原則確有違反行政院祕書長授權之違法，而不應適用，原告又據何標準或權利，要求對被告課予應依上開專案查估認定原則，准其適用該原則補償之義務？則原告主張前後矛盾，實無庸置疑。
３、行政院祕書長雖於九十年二月二日以台八十九環字第三七一三二號函，指示被告環保署對低污染零排放之養豬戶（場）訂定專案查估認定原則，而行政院環保署遲至九十年六月二十八日始公布上開認定專案查估補償原則；然原告卻早於八十九年十二月二十一日即已隱匿其場內有違法建築之事實，填具補償申請書，而屏東縣高樹鄉公所更依據其申請書於九十年二月六日完成現場查估，斯時並無專案查估認定原則，原告如何因信賴政府機關，而蒙受損害？且被告屏東縣政府或環保署，又據何原因建議原告放棄其擴建及增建之補償？故其主張信賴保護，於法無據，亦昭然若揭。
４、原告雖僅適用拆除補償基準辦理本件補償事宜，然合計畜舍、廢水處理設施、豬隻補貼、轉業津貼、廢棄物清除費及自動拆除獎勵金等，已領取三億四千零二十五萬一千七百九十九元之補償費，詎現竟獅子大開口，要求就畜舍部分再加四億四千萬元之補償，核其所為非僅欠乏誠信於先，更有為圖私利而害及公益於後之不當。
（六）原告聲稱證人丁○○於九十二年三月八日所為證言可證明系爭牧場建物歷次估算均為一億元左右，故台灣省土木技師公會末依其要求，將期末報告書之結論修改，致侵害其權利云云，經查：
１、原告牧場之畜舍建物果如丁○○所稱有一億元左右之價值，係原告以不當方式要求或逼迫其修改，則站在專業技師之立場，其理當據理力爭，並提出相關數據計算依據及來源，以捍衛其報告之正確性，焉能迫於權威即擅改其結論？丁○○或台灣省土木技師公會果確如原告所言，則其如何擔任公正之鑑定機關？其報告又如何於各個案中取信委託鑑定之人？
２、尤其，本件丁○○先以國宅營建成本計算原告之畜舍時，即因其所使用之依據與常情及國人經驗法則乖違，而迭遭被告環保署委託之審查委員質疑，丁○○因無法合理說明，方同意攜回修改報告；詎其修改之結果，竟將原有合理造價之畜舍，逐項拆開（如門、窗等）計算單價，致其結果更較以國宅興建之標準為高，由於亦無法說明何以須將之拆開計價及其依據為何，故再自行同意修改，末因無法自圓其說，經該公會理事長撤換查估鑑定人，殊不知鑑定人之撤換，乃台灣省土木技師公會理事長所為，果非其情特殊，又曷克至此？原告明知其中原委，竟刻意隱瞞，並揚言遭被告不當干預，其欠乏誠信可見一斑。
３、按證人丁○○到庭時固曾表示其到現場，且歷次估算都約一億元左右，但經進一步詰之何以以國宅標準作為鑑定查估之依據時，亦一臉默然，無法回答，矧一般國宅以鋼筋混泥土建造，除門窗外，須整堵牆密實建之（即內部隔間亦同），惟原告所有之畜舍，泰半以欄杆間隔，有附於查估報告內之照片為證，其造價竟能與一般國宅相同，恁誰能信？況據台灣省土木技師公會提出之期末報告主文所載，原告於其前去查估時並未能提供任何系爭建物之工程圖說、工程承攬合約書及完整之付款憑證等資料，以供該會審查，若然，丁○○究依何為據，而能細算其造價？
４、益有甚者，證人既聲稱歷次修改或估算，系爭建物均約為一億元左右，則其報告底稿及計算之過程與依據，為保護其個人並證明其所為查估無誤，理當均仍在其保管中，何以其至今不願提出並向鈞院說明其查估計價原委？果非其中疑點重重，又焉能至此？從而，原告引述證人丁○○不負責任之說辭，冀援為其有利之證據，應尚有未足。
（七）證人丁○○之證詞偏頗不實，分述如后：證人二度到庭表示：其先前曾聽相關權責人員表示鑑定（應是查估之誤，以下同）多少就是多少，但因其鑑定出來的金額與環保署的預算金額差距太大，才一改再改，伊一共送過七份報告，但最後則由未到現場之吳亦閎完成報告，自其所送之第七次報告可知，原告之設備折舊後仍有一億五千一百八十四萬四千二百二十九元之殘值，另建物亦有一億七千三百零八萬二千二百八十二元之殘值，而其估價係以其自身前往現場繪製施工圖，再逐一依每根柱子須用多少鋼筋、混凝土等材料，乘上各該材料之單價，計殘值，算出總造價，至於勘驗查估所須之相關憑證，除附錄於該公會之期末報告書者外，僅聽聞原告口頭陳述等語，經查：
１、證人究自何人聽聞鑑定多少就是多少，該一話語又係何指，俱未見證人明確說明，該一部分已屬傳聞，本不足為據，況證人為受託單位指派參與查估之成員之一，是基何身分代表兩造決定究否鑑定多少而應給付多少？證人有否越俎代庖，立場偏頗，實已不釋自明。況被告為改善五大河流域水質，對養豬戶之拆遷補償並無預算金額之限制，否則又焉須除「補償基準」外，再另就全場合法、低污染、零排放之畜牧場訂定專案之查估補償標準，又果確有預算額度之限制，被告於委託土木技師公會查估時，逕向其表明應於多少預算金額內查估即可，何須先令其自行查估較高之金額後，再告以與預算不符，應予更改？益有甚者，本件被告屏東縣政府依補償基準補償原告建物部分即達九千餘萬元，亦與證人所稱預算僅四千餘萬元不符，則證人所言不實，灼然可證。
２、證人自承其第一次查估因時間較短，故僅以概估之方式估價，而其依據之標準則為高雄市政府國宅處八十至八十五年間五樓以下國宅之發包單價，然則，系爭畜舍建築物共計三十六棟，按土木技師公會提出之期末報告可分為鐵皮屋、磚牆屋及無牆屋三種，其中無牆面及牆面為烤漆鈑、屋頂為烤漆鈑，非ＲＣ造者占多數，證人竟能按一般住宅工程種別計算其造價，其悖離經驗論理法則已可見一斑，而證人於遭受各專門領域之審查委員質疑後，見無法自圓其說，方同意攜回報告修改，此節參見期末報告第八之六之二頁以下即可明白，況系爭建物據聞係七十七年間建造，證人何以捨棄當年度之發包標準不問，逕依較高之八十至八十五年間單價計算，有無故意圖利之嫌，雖容屬可疑，惟證人進行本件查估作業時明顯違背其專業認知，無待贅言。
３、證人再表示因依前述國宅標準計價過高，渠要求應給與其較長之時間至現場丈量測繪才能真確，故其花費一段時間至現場拍照、測量，計算數量，再配合公會之標準單價計價云云，惟證人自承其未曾見過原告提出建築系爭建物相關單據，原告亦未曾提出建築執照、使用執照或建物之施工圖，則殊不知證人係如何進行實際查估，雖證人聲稱曾抽樣鑽掘部分樑柱，敲打牆面，並由其自行測繪施工圖，據以算出每根樑柱須用多少鋼筋、混凝土及模板等材料，再依各材料之單價，乘算出建物之總造價；然證人雖聲稱曾作抽樣鑽鑿之動作，但未據其提出相關佐證資料，是否真實已容有疑議，況證人未能檢視相關建造資料即貿然依其抽查樣本，充作全場計算標準，由於系爭建物為一般豬舍，而非住宅，且場內三十六棟畜舍中又有前述鐵皮屋等三種態樣，渠有否每一態樣均經抽驗，亦有未明，況自其自行提出之九十一年一月三十一日之第七次查估報告第一０七頁及相關計算說明式中，卻俱未見有將前開三種態樣之畜舍分開計算之跡象，則證人之查估顯與實際情形不符，不釋可明。
４、證人又陳稱渠就系爭建物之耐用及折舊年限之計算亦與審查委員有異，然姑不論畜舍之耐用年限若干，證人既自承並未實際查察系爭畜舍之建造時間，渠如何計算折舊已屬可疑，再者，一般物品因使用人之愛惜保養程度及使用習慣不同，其壽命大相逕庭者所在多有，財政國稅部門為求統一即訂有一物品之折舊年限表，供各行業及稅捐單位參考，證人若不依該一標準，自應提出相關足以服人之數據文獻，憑以說服審查委員，詎其不此之圖，非但未曾提出任何文獻資料為據，反一意孤行，堅持以四十年為使用年限及折舊標準，此參其第七次報告之第一０七頁表下方之折舊率亦可明白，是證人之查估專業不足，應堪可認定。
５、綜上所述，證人歷次修改之報告內容均有不實及無法自圓其說之處，故末亦為土木技師公會所棄置，渠縱曾查估金額數億至十數億不等之金額，亦非可信，併此敘明。
（八）原告提出並引述前立法委員謝啟大之證明書，主張其為專案查估認定之適用對象，且業經與被告環保署達成依查估結果補償之協議云云，誠似是而非之辭，不足採信，蓋：
１、依謝啟大九十二年十一月二十六日之證明書可知：其為本件原告提出質詢係為瞭解續養之可能性，嗣經時任行政院長之張俊雄等相關官員明確表達水源保護區內不得有畜牧業後，轉而要求合理補償，核與被告抗辯原告初始一直在尋求續養之可能性相符。
２、謝啟大表示渠曾陪同原告至被告環保署向署長郝龍斌陳情，經郝署長表示符合專案查估補償標準者全台僅兩戶，包括原告順天牧場在內，均准予專案鑑價處理，嗣果如其所料，環保署承辦人員以各式理由推拖不院依鑑價結果補償等語，顯係出自其自身之誤解；殊不知全省各地初步審核符合專案查估補償標準之畜牧場一共有三場（除原告外，台中、台南亦各有一場），而非如其所稱僅有二場，是縱其陪同原告前往陳情時郝署長確曾有如上表示，亦顯係出錯誤所為，焉能因之即認定原告必須依專案查估補償原則補償？況本案若依專案查估結果補償，反將對原告更為不利，已如前述，被告已選擇對原告最有利之方式補償，應無故意侵害其權利之情；益有甚者，政府機關之部會首長，向僅對各項政策及方針作出決策，至於個案之執行，則仍應由承辦人員依法處理，從而，首長於接見人民之陳情或請願事件時所為政策性之宣示，或安撫民心之話語，尚不得作為可資變更法令規定之依據，故郝龍斌前署長縱於與謝啟大前委員見面時曾允諾原告依專案查估補償原則補償，核其真意亦僅係宣示：果原告符合該專案標準，自當依該查估補償辦法如實補償耳，否則，依謝啟大所言，當初郝署長所稱包含原告在內，應有兩場應適用專案查估補償原則，惟今卻無任何一場得能適用，是否被告尚得查出署長初時所稱之另一場為何，並再予補償？
（九）原告另引期末報告中之鑑定說明會記錄聲稱兩造已有依鑑定查估結果為補償之契約關係云云，誠屬謬誤，蓋原告所引述者俱為被告知悉其不合法之前之紀錄，已如前述，其尚不得作為有利於原告之依據，況鑑定說明會之目的在讓受估者知悉案件進行程度，又焉能據為成立契約關係之依據？原告所辯，顯不可採，彰彰可證。綜上所述，原告起訴非但不合法，且無理由，乃訴請駁回原告之訴，以昭公信，並符法紀等語。
理 由
壹、本件被告行政院環保署代表人原為署長郝龍斌，嗣九十二年十月二十日變更為丙○○，另被告屏東縣政府代表人原係蘇嘉全，亦業已變更為吳應文，被告等以新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰．．．五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。．．．飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用，其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」分別為飲用水管理條例第五條及行為時自來水法第十一條、第十二條所明定。參諸上述法條之立法目的均係為保護水源，避免有污染水源水質之行為，從而被告環保署為執行上述法律之規定，以確保水源不受污染，依據前述飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條、第十二條規定，辦理高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）拆除工作，並針對養豬戶（場）之拆除補償事宜，於八十九年八月二十九日以（八九）環署水字第００九九六三七號函公告拆除補償基準及飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區依法拆除辦理補償注意事項（下稱拆除補償注意事項），以統一前開水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作之實施。再者，為慮及合法設置完成且係屬零排放低污染之養豬戶（場），其對於環境污染之危害程度相較於他養豬戶（場）顯然較低，而應有較優於一般養豬戶（場）之補償，故由被告環保署另行研定飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分（簡稱綱要計畫）水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定原則（下稱專案查估認定原則），並於九十年六月二十八日以（九十）環署水字第００三九一二八號函公告實施，以補充前開拆除補償基準之規定。上述規則，尚與前述飲用水管理條例第五條及行為時自來水法第十一條、第十二條規定之立法目的無違，本院自得予以援用，先予敘明。
參、經查，本件原告經營順天牧場，於八十九年十二月二十一日向被告屏東縣政府申辦水源保護區養豬戶（場）依法拆遷補償費。嗣被告屏東縣環保局依被告環保署九十年七月十二日（九十）環署水字第００四三七一八號函，於九十年七月二十三日以（九０）屏環水字第九九七九號函送被告環保署列原告為合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，被告環保署提經九十年十月十八日推動小組第九次會議討論決議後，以九十年十月十八日（九０）環署水字第００六六０五五號函知被告屏東縣政府略以：經查原告之申辦書資料，並比對七十七年台灣地區像片基本圖、八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後）及原告提出之建築物使用執照資料，四十棟畜舍中三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明，經推動小組開會決議，依專案查估認定原則第三點適用對象之規定，原告不符合專案查估補償之適用，請被告屏東縣政府依拆除補償基準核定補償費等語。旋被告屏東縣政府於九十年十月十九日以（九十）屏府環水字第一七０二四三號函，將前開推動小組之決議通知原告，並否准原告依前開專案查估認定原則計算補償費之申請，且依據前開拆除補償基準計算拆遷補償費，分別於九十年十一月九日及九十一年三月八日由公庫電匯原告帳戶補償金三二六、六一八、五八九元及一三、六三三、二一０元，共計給付原告補償費三四０、二五一、七九九元。惟原告就被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函不服，認被告環保署僅以其牧場部分加蓋屋頂之違建為由，即全盤否定其就蓄舍、建築物及養豬之定著物設備部分，適用專案查估認定原則予以補償，係違反行政程序法第七條、第八條比例原則、誠信原則之規定云云而提起訴願，經行政院以被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函，僅係上級機關於監督權，對於下級機關所為之指示，並非對人民之行政處分，不得作為訴願之標的為由，為不受理之決定等情，有原告八十九年十二月二十一日飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償申辦書、被告屏東縣政府九十年七月二十三日（九０）屏環水字第九九七九號函、被告環保署九十年十月十八日（九０）環署水字第００六六０五五號函、被告屏東縣政府九十年十月十九日（九十）屏府環水字第一七０二四三號函、被告屏東縣環保局九十年十一月九日（九十）屏環水字第一五九九０號函、九十一年三月八日屏環水字第０九一００００九００號函、行政院九十一年六月十日院台訴字第０九一００八五一六０號決定書等影本附卷足憑，堪予認定。惟原告不服，除對被告分別提起課予義務訴訟（另裁定駁回）外，並提起本件一般給付訴訟，其起訴意旨略謂：（一）原告係水源保護區內合法零排放低污染之養豬戶，依行政院秘書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函，自應依專案查估認定原則，就畜舍、建築物及養豬之定著物設備部分，應以專案查估之方式予以補償。然被告等以原告牧場並非「全場」合法為由，排除原告係適用專案查估認定原則之補償對象，顯不合法，蓋原告申辦補償當時已自行列出有使用執照及無使用執照之建物，是被告起初當時即已知悉原告牧場有非法部分加蓋屋頂，並丈量時亦將非法部分扣除未列入受補償之範圍後，仍將原告列入專案查估補償名單，並經被告環保署署長親口允諾，俟鑑價報告完成即依鑑價報告核發補償費，足證兩造針對補償依據確有「依台灣省土木技師公會鑑定結果為補償依據」之行政契約關係，否則，被告等何必於知悉原告牧場有部分無使用執照，並未程序上予以駁回，仍命臺灣省土木技師公會查估，惟被告事後卻見鑑價金額過高，反悔以原告牧場少部分建物無使用執照，全盤否定原告應適用專案查估認定原則核定補償費，顯有違誠信原則。（二）綱要計畫之目的係在保護水源水質，並非取締非法養豬場（戶），惟所謂原告牧場之違建僅係一小部分且更無污染水源之虞，被告環保署卻基此與水源保護無任何關連之屋頂違建即全盤否定原告應適用專案，顯有違比例原則。（三）又專案查估認定原則授權依據係為行政院祕書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函，主要係就自來水水源水質保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）且又屬於合法零排放低污染之養豬戶（場），因其信賴基礎及信賴表現更值得保護，乃授權被告環保署專案查估認定原則，拆除補償基準並未規定必須「全場合法」，然專案查估認定原則第三條適用對象，卻規定「全場」皆須有合法建物證明始得為該專案查估認定原則之適用對象，顯然增加母法所無之限制，是有逾越母法及行政院秘書長函示對於合法設立零排放低污染養豬戶（場）應較優補償授權意旨之情形。（四）再者，被告環保署一再攔阻土木技師公會將鑑定報告提供予原告，並屢次退回實際現場參與之土木技師公會丁○○技師已完成之鑑定報告，認定僅至現場一次之余烈及未至現場之吳亦閎技師所作之鑑定期末報告，顯已失公正立場，故被告所提未到場吳亦閎所為期末報告定稿本，自不足採，而以前開丁○○所提出之鑑定報告書可採，依據該丁○○鑑定書專案查估之鑑定補償費，共計三八九、九一一、八一三元，其扣除原告實際已領建物（含設備）部分補償金額計一一五、七九四、一一八元後，原告自尚可請求被告等再連帶給付原告補償不足金額二七四、一一七、六九五元及該遲延利息云云。本院爰分述如下：
一、就原告請求被告環保署給付補償金部分：按「三、適用對象、畜舍面積及豬隻頭數認定（一）適用對象認定：１、行政院農業委員會八十五年十一月或八十七年十一月『台灣地區養豬頭數調查』紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者。２、非屬前述三、（一）１、調查紀錄有案，且目前仍有畜舍存在者，由縣（市）政府邀集所屬相關單位及鄉（鎮、市、區）公所現場實際現勘認定。３、已接受農政主管機關八十一年度推動之『輔導高屏溪水源水質水量保護區一千頭以下養豬戶停養補償計畫』，及『輔導淡水河流域一千頭以下養豬戶停養補償計畫』停養取得補償費者，不予受理。．．．（四）前述適用對象、．．．認定有爭議者，由縣（市）政府水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組個案認定。」為前開拆除補償基準第三點所規定；另按「符合前述第三點適用對象規定並經縣（市）政府資格審查通過者，就『原補償基準』或『專案查估補償』擇一方式辦理。」為專案查估認定原則第五點所規定；復按「各級地方政府執行『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分』．．．水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，應依本注意事項辦理。」「權責分工：中央負責訂定『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準』、本注意事項及籌措財源；縣（市）政府負責執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，並應依期限完成。」「縣（市）政府應依綱要計畫成立水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組．．．，由環保、農業、建設、工務、地政、法規、政風、會計及自來水公司相關區管理處等有關單位各若干人組成；執行小組並由縣（市）政府主任秘書擔任召集人，並由其指定執行秘書一人，辦理相關幕僚作業。執行小組之任務如下：．．．（三）認定並解決適用對象有爭議之養豬戶（場）者。（四）審核鄉（鎮、市、區）公所初審後之申辦案件，核定及發放補償費或救濟金。．．．。」分別為拆除補償注意事項第一、五、六點所規定。綜上規定可知，為執行前開綱要計畫而負有認定養豬戶（場）究應否補償、應以何種標準補償及如何給付補償費之職權者，均係縣（市）政府之權責，是於本案言，即為被告屏東縣政府之職權，被告環保署並無核定補償對象、標準、方式及發放補償金之權責，是原告關於系爭補償金給付之爭執事件，應以屏東縣政府為被告，當事人始為適格，原告以環保署為被告提起一般給付訴訟請求給付應按專案查估補償認定原則計算後所尚未給付之補償費，顯係當事人不適格，揆諸前開規定及說明，應以判決駁回之。
二、就原告請求被告屏東縣政府給付補償金部分：
（一）按行政訴訟之類型，可大別為撤銷訴訟、給付訴訟及確認訴訟三類，其中給付訴訟依其起訴之前應否先經前置訴願程序，及所請求者係行政處分或係行政處分以外之其他給付，又可分為行政訴訟法第五條所定之課予義務訴訟類型及同法第八條規定之一般給付訴訟類型。各該訴訟類型於行政訴訟法均有明定其應備之特別實體判決要件，原告起訴是否具備各種訴訟之特別判決要件，即應就其所行之訴訟類型依行政訴訟法之規定判斷之。又按行政訴訟法第八條所規定之一般公法上給付訴訟，係因人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，請求行政法院判令行政機關履行之訴訟；此與同法第五條第二項規定，請求行政機關作成行政處分或特定內容行政處分之課予義務訴訟類型有別，是此原告之給付請求權，須依行政法院之判決，直接可以實現者，始得提起一般公法上給付訴訟。按一般給付訴訟與課予義務訴訟之共通點，固皆為實現公法上給付請求權而設，惟就一般給付訴訟之制度功能，係於課予義務訴訟之外復行提供一項有效之訴訟種類，以資解決所有公法上之爭議，而具有「補餘訴訟」之性質，故自邏輯上言，一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上應互為非可兩立之訴訟類型，此即謂公法上之給付請求權事件，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，況「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還」最高行政法院九十年度判字第二三六九號判決參照，是行政機關之給付須經一定行政程序，或請求之金額尚須經行政機關依其職權審查核定者，即係請求行政機關作成特定內容之行政處分，基於行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，原告應先向行政機關請求作成授益行政處分，若行政機關拒絕決定，原告亦應就該拒絕之行政處分提起訴願，再依行政訴訟法第五條規定，提起課予義務訴訟，請求作成該授益之行政處分。如原告捨此合法救濟途徑不為，逕行提起一般給付之訴者，則原告之訴誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的者，應認為欠缺權利保護要件，先予敘明。
（二）按「符合前述第三點適用對象規定並經縣（市）政府資格審查通過者，就『原補償基準』或『專案查估補償』擇一方式辦理。」為前揭專案查估認定原則第五點所規定。是關於按專案查估認定原則計算補償費，須由縣（市）政府經一定程序為資格審查通過後始得為之。易言之，即須由縣（市）以行政處分之方式為之，故人民請求縣（市）政府按專案查估認定原則為補償，應係提起前述行政訴訟法第五條所規範之課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為一定作為，而非逕行提起同法第八條之一般給付訴訟。本件原告逕以行政訴訟法第八條提起一般給付之訴，請求被告屏東縣政府給付不足之補償費，顯係誤用訴訟類型，且因其對被告屏東縣政府未准按專案查估補償認定原則計算補償費之處分，亦未經訴願程序，本院自亦無從令其轉換訴訟類型，觀諸前開規定及說明，原告提起本件給付之訴，已有未合。
（三）又行政院為維持飲用水品質之問題，基於確保飲用水水源免受污染並逐步達成水源水質之適當保護與改善之目的，乃優先擇定飲用水主要水源：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪等五條河川流域，為優先執行對象，計畫消減前開五大流域之養豬戶（場）之污染，乃由被告環保署提出前開拆除補償基準；嗣拆遷戶向被告環保署提出陳情，希望能繼續飼養，被告環保署請求行政院協助解決，經行政院政務委員主持研商會議結論後，行政院秘書長乃於九十年二月二日以台八九環字第三七一三二號函示謂：「．．．二、．．．（二）自來水水源水質保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）得否繼續飼養一節：依自來水法或已函送立法院之修正案草案規定，於自來水水質水量之營利性養豬禁止行為，僅得依自來水法第十二條請求損失補償，故自來水水源水質水量保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）依法不得飼養，並無疑義。僅得因其原為合法行為，於拆遷補償時，得考量優於一般違法養豬戶（場）之補償。並參酌比較其對水質危害程度，考量不同補償額度。至於合法零排放低污染養豬戶（場）之補償，另由環保署研定認定原則及補償費。」是依據該函示，五大流域區內之養豬戶（場）均不得再繼續飼養，但對合法零排放低污染養豬戶（場），則另訂認定原則及補償費，被告環保署遂依該指示乃於九十年六月二十八日以（九十）環署水字第０００三九一二八號函公告前開專案查估補償認定原則。而按「三、適用對象：全場皆符合下列各款規定之養豬戶（場）：（一）已依規定期限申辦依法拆除補償。（二）合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明，並經縣（市）政府審查符合綱要計畫水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準（簡稱原補償基準）一．五倍補償者。（三）廢水零排放，或自八十八年八月二十八日至八十九年八月二十八日期間，以依法申報放流水之水質水量計算，平均每頭豬每日排放養豬戶（場）外地面水體之生化需氧量小於０．一公克．．．。（四）牧場登記證書登載養豬規模二百頭以上。（五）自八十七年十二月一日行政院核定綱要計畫至八十九年八月二十八日期間，均無違反水污染防治法規定之紀錄。（六）由鄉（鎮、市、區）公所出具養豬戶（場）於八十八年八月起至八十九年八月二十八日期間確有畜養豬隻之證明。」「四、專案查估補償方式：養豬戶（場）內各種畜舍、建築物及養豬之定著物設備，依剩餘價值查估補償之。」「符合前述第三點適用對象規定並經縣（市）政府資格審查通過者，就『原補償基準』或『專案查估補償』擇一方式辦理。」分別為專案查估認定原則第三點、第四點及第五點所規定。是關於畜舍、建築物及養豬之定著物設備，依據前開專案查估補償認定原則拆除養豬戶（場）補償，得以「原補償基準（就拆除面積乘以基準金額後乘以差別倍數；拆除補償基準第四點參照）」方式或「專案查估補償（剩餘價值查估補償）」方式，二者擇一為之，後者之補償方式雖顯較優惠，惟得按專案查估補償認定原則請求補償之養豬戶（場）範圍，除須「全場」已依限期提出補償申請、廢水零排放或低污染、養豬規模二百頭以上、於一定期間無違反水污染防治法、且於一定期間確有畜養豬隻證明外，尚須「全場」合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明，並經縣（市）政府審查符合拆除補償基準所訂一．五倍補償者，始得按該專案查估認定原則請求補償；與拆除補償基準相較，依據拆除補償基準規定，無論是否取得牧場登記、合法建物證明、土地使用權證明、土地作畜牧設施容許使用，均得予以補償，僅各該不同情形有不同差別倍數之規定，是專案查估補償認定原則其要件規定上顯較為嚴格，而有所不同。經查，原告場內原有三十六棟畜舍取得合法建物證明，惟經調閱七十七年台灣地區像片及八十八年航照圖，其中有三棟於取得使用執照後，未經申報而自行擴建，另未經申請違法增建四棟畜舍，此有原告牧場七十七年航照圖及被告屏東縣政府建設局八十五年八月十三日字第Ｂ０五七號實施區域計畫地區自用農舍使用執照等附卷足稽，是原告牧場顯已然不符前開專案查估原則第三點第二款規定須「全場」合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明之要件，無論該違建之面積究竟係屬多寡，原告均難有請求依據該專案查估補償認定原則補償之餘地。
（四）又查，依據前開行政院秘書長函示，專案查估補償認定原則係作為對於合法零排放低污染養豬戶（場）較一般養豬戶（場）優惠補償之依據，其補償方式既較優於拆除補償基準，其規定得適用之對象自應限於合法零排放低污染之養豬戶（場），其得適用之範圍當較拆除補償基準為嚴，是專案查估補償認定原則於規範性質上，係屬拆除補償基準之特別規定，並無牴觸前開拆除補償基準之可言，是原告訴稱：專案查估認定原則第三點第三款規定以「全場」合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明為要件，其規定較拆除補償基準為嚴，有牴觸拆除補償基準之違法云云，容有誤會。至於，原告雖另訴稱：專案查估補償認定原則以養豬戶須「全場」合法設立且「已取得牧場登記證書與合法建物證明」為要件，有違前開行政院秘書長認應優惠補償合法設立零排放低污染養豬戶（場）之意旨云云，惟查前開行政院秘書長函示係謂「．．．至於『合法』『零排放低污染』養豬戶（場）之補償，另由環保署研訂認定原則及補償費。」考其意旨乃係認對於「合法」「零污染排放低污染」之養豬戶（場）之拆除，乃慮因其係屬合法養豬場、且較無貽害水質之危險之雙重考量，其應補償之信賴利益之程度較高，故給予較優惠之補償方式，是則自應以拆除養豬戶（場）係屬「合法」及「零排放低污染」二者皆具備時，始符合優惠補償之要件。再者，對於合法零排放低污染之養豬戶（場）予以較優惠之補償，既不無政策上考量，何種養豬戶（場）始屬「合法」而於政策上應予較優惠之補償，被告環保署於訂立專案查估補償認定原則時，本即得基於職權按政策之目的，擬定條款規定須符合何種條件始得謂「合法」之情形，故前開專案補償認定原則第三點第二款雖規定拆除養豬戶（場）除須「全場」「合法設立取得牧場登記證書」外，尚須「全場」有「合法建物證明」，雖與拆除補償基準無論是否「全場」「合法設立取得登記證書」並有「合法建物執照」均予以補償，僅其補償差別倍數不同之情形（拆除補償基準第四點第一款第五目參照）而有異，亦難謂已逾前開行政院秘書長函示之意旨，況且，前開行政院秘書長之函示並未指示被告環保署符合何種條件始係「合法」養豬戶（場），更未認合法零排放低污染養豬戶（場）不限於有合法建物執照之情形而僅以合法設立為已足，是原告認專案查估認定原則第三點第二款規定須「全場」「合法設立且已取得牧場登記證書」與「合法建物證明」為要件，有違前開行政院秘書長函示意旨云云，並不足採。
三、就原告主張與被告間有訂立行政契約部分言：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。．．．。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。．．．。」「行政契約之締結，應以書面為之。．．．。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效。．．．。」「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效︰一、與其內容相同之行政處分為無效者。．．．。」「法律行為，不依法定方式者，無效。．．．。」分別為行政程序法第一百十一條第一項第七款、第一百三十五條、第一百三十九條、第一百四十一條第一項、第一百四十二條第一項第一款、第一百四十九條、民法第七十三條所明定。是訂立行政契約須以書面之方式為之，始得成立生效，易言之，若行政契約並未以書面之方式為之，亦尚難謂該行政契約業已成立生效。再者，行政契約之訂立，須以訂約之機關有權限，無權限之機關不得越權訂立行政契約，至於各級機關之權限或管轄範圍悉依法規之規定，契約相對人不得諉為不知，故民法上之善意第三人或表現代理等理論，於行政契約無適用餘地（吳庚著「行政法之理論與實用」增訂八版，頁四二九），是機關就其無事務權限之事務與人民所訂立之行政契約，似亦難謂合法生效，先予敘明。
（二）本件原告雖另訴稱：雙方間有按專案查估補償認定原則補償原告牧場之行政契約存在云云。惟查，原告並未提出任何書面契約證明雙方間確有行政契約之存在，自難認雙方間有以按專案查估認定原則補償原告牧場之行政契約存在，況就原告與被告環保署間而言，關於養豬戶（場）究應否補償、應以何種補償標準及給付方式予以補償，均屬縣（市）政府之權責，就本案言，即為被告屏東縣政府之職權，被告環保署並無核定補償標準、方式及發放補償金之事務管轄權，已於前述，即原告與被告環保署即無可能成立行政契約之餘地，原告空言主張其與被告等有行政契約存在，請求被告等按契約內容給付不足之補償費云云，亦不足採。
肆、綜上所述，原告所述各節俱無可採，是原告請求本件扣除原告依據前開拆除補償基準而已受領之部分，被告環保署與屏東縣政府尚應連帶給付原告二億七千四百十一萬七千六百九十五元及自九十年十一月九日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官法 官法 官右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十五 日
法院書記官 陳嬿如