高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五三四號
原 告 乙○○
丙○○丁○○兼右三人訴訟代理人 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 戊○○ ○○訴訟代理人 己○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十一日台內訴字第○九一○○○三一二二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等所有坐落台南縣西港鄉○○段六三九之五地號土地，係屬台南縣縣道一七三號用地，並於日據時期即被列為地目「道」之既成道路土地，而依公用地役關係繼續供公眾通行使用；嗣原告於民國（下同）八十七年三月五日向被告陳情，請求編列預算辦理價購徵收，經被告否准其請求後，因原告逕行提起行政訴訟，業經本院及最高行法院裁定駁回確定。原告復於九十年十一月八日再次向被告申請徵收系爭土地，經被告以九十年十一月二十六日府工土字第一六八六九四號函復略謂：「‧‧‧‧‧‧本案係屬『既成道路』之通案，本府業已以八十九年六月十五日府工土字第九三四七三號函復台端在案，本案仍請依該函意旨，俟中央協助統籌經費專案研定補助方案或本府日後財源充裕時再行研議辦理」；原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：被告應作成徵收原告等人所有坐落台南縣西港鄉○○段六
三九之五地號面積二○九平方公尺土地之處分，並於徵收同時給付原告新台幣（下同）一百七十五萬五千六百元。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）坐落台南縣西港鄉○○段六三九之五地號土地（下稱系爭土地）係台南縣西港鄉與麻豆鎮○○○○路交通公共設施之一部分，原告已因公益而犧牲財產上之利益。依司法院釋字第四○○號解釋、平均地權條例第十條、及都市計畫法第四十九條之規定，被告均應補償。而系爭土地之徵收補償費占被告全年預算之比例極微，被告有能力徵收，卻不為之，令人不服。又被告針對新開闢之道路，予以核發徵收補償費，已開闢使用甚久之公用地役關係者，反不予徵收核發補償費，此種一國兩制之使用公用地役，豈合乎事理？
（二）另被告否准原告之請求，依據者均為行政命令，依法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，被告為不予徵收補償依據之行政命令，應屬無效。
乙、被告主張之理由：
（一）目前各級政府即依據司法院釋字第四○○號解釋所示處置作業簡述如下：
（１）行政院八十五年十二月十四日台八五內字第四五七四五號函、前台灣省政府八十六年一月十日八五府建四字第一一八五五五號函、前台灣省交通處八十六年一月二十四日八六交四字第○二○二七號函及前台灣省公路局八十六年一月三十一日八六路用路字第四一三二號函，就司法院釋字第四○○號解釋對私有既成道路取得問題之處理情形，以資料清查、地政手段、研（修）訂法令、編列預算、專案補助‧‧‧‧‧‧等十二項處理原則，請財政部、交通部、內政部及各地方政府，就所管部分積極推動處理；被告遂依上開等號函意旨函轉本縣各鄉鎮市公所調查既成道路（第一階段道地目土地）之筆數、面積及經費，並加以彙整統計後以八十六年二月二十七日府工土字第三三九二二號函送公路局層轉報中央研處在案。
（２）被告復依據前台灣省建設廳八十六年六月三十日八六府建四字第二六三九三號函及八十七年六月三日八七府建四字第四五九四九號函，分別以八十六年十一月八日府工土字第一九六○九五號函及八十七年七月十三日府工土字第一二三八四四號函送第二階段（道地目除外土地）彙整統計表及未徵收取得之既成道路分年分期取得計畫統計表、年度分配表（據西港鄉公所八九所建字第三八三六號函示，係爭土地已含計其中）函報前台灣省公路局，並闡明本縣財源有限無法依表列年度執行，請其代陳中央寬籌經費早日辦理在案。以上所述可資證明各級政府（含被告）已依司法院解釋文及行政院函示辦理之。
（二）查原告請求徵收補償之費用，雖佔被告全年預算極微，惟被告基於既成道路誠屬全國各級政府皆存在之通案，自無法以個案處理，據被告八十七年七月所統計縣轄內已開闢道路而尚未徵收補償取得之既成道路土地，公路系統部分及都市○○道路部分，以八十五年土地公告現值加四成統計，分別約為一六八、一
一八、六七七千元及一五三、八七○、五五一千元，總計已逾約三千二百多億元（尚不含都市計畫公共設施用地部分），如此龐大之經費，實非被告目前財政狀況所能負擔編列，故被告九十年十一月二十六日九十府工土字第一六八六九四號函始謂：「‧‧‧‧‧‧俟中央協助統籌經費專案研訂補助方案或本府日後財源充裕時再行研議辦理。」乃係基於事實上之不得已之措施，應無違誤。
（三）「既成道路」之形成因素各地有異，有因人民自行闢設為道路者，有為善而舖橋造路者，亦有自願無償提供土地予政府先行開闢供公眾通行者，（其自願提供原因或因為善而提供或因道路開闢後鄰近土地增值）‧‧‧‧‧‧凡此種種，皆於公眾通行之初，其土地所有權人並無阻止之情事，故非政府機關逕以公權力強制將私人財產作為公用事業和公共利益之用之情形，且依公路局八十一年十二月一日養八一—三九六—九—四七○號函示以「日據時期既成道路私有土地自即日起凡八十二年度預算有中央負擔款者列入徵收補償，八十三年度起則不論中央負擔或省款辦理之工程，一律列入徵收補償」，及在司法院釋字四○○號解釋後，交通部公路局目前辦理省道、縣道拓寬及新闢用地徵收時，已一併將用地內之既成道路予以徵收補償，而被告亦將道路辦理拓寬或新闢辦理用地徵收之既成道路列為第一優先徵收之對象。此乃政府衡酌財務狀況循序漸進解決「既成道路問題」方式之一，符合司法院四○○號解釋「籌措財源逐年辦理或以他法補償」之原則，原告所有系爭土地非此補償規定之適用範圍。
（四）按行政訴訟之標的以「行政處分」為前提要件，原告等就同一系爭土地曾向被告陳情補償，並經被告八十九年六月十五日府工土字第九三四七三號函函復原告等在案，而被告九十年十一月二十六日府工土字第一六八六九四號函，僅重複被告八十九年六月十五日府工土字第九三四七三號函意旨，並未對外直接發生法律效果，其性質非行政處分，不得為訴訟之標的。且被告原處分僅將辦理情形及事實情況答復原告，而非對其請求有所准駁，亦未發生公法上法律效果。
理 由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
三、本件原告係主張其所有系爭土地，自日據時期以來即為既成道路，故依司法院釋字第四○○號解釋、平均地權條例第十條及都市計畫法第四十九條之規定，請求被告作成徵收系爭土地之處分，並給付如訴之聲明之補償金（詳見本院九十一年九月十八日準備程序筆錄）云云。經查：（一）系爭土地自日據時期以來即為既成道路而未經徵收，固經兩造分別陳明在卷，惟按「關於人民權利義務之事項，應以法律定之。」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，予以剝奪之行政行為，則其土地徵收程序自應依土地徵收條例之規定辦理。本件土地徵收之核准機關，依首揭土地徵收條例之規定，應為內政部，被告並無土地准否徵收之決定權，自無從作成准否徵收之處分，則原告逕以非徵收主管機關之台南縣政府為被告，提起本件訴訟，請求被告作成徵收系爭土地之處分，其被告之當事人適格自有欠缺。（二）再者，司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。惟該號解釋既明言：「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，此另由該號解釋同時敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據；另平均地權條例第十條係規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」，而都市計畫法第四十九條則規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之四十為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」故平均地權條例第十條及都市計畫法第四十九條規定，均係就國家依法律徵收土地時，有關補償費計算標準之規定，而土地需經法定徵收程序後，始生補償費計算之問題，故上述規定自無從作為請求作成徵收處分之請求權依據；從而原告以系爭土地為既成道路，並以司法院釋字第四○○號解釋、平均地權條例第十條及都市計畫法第四十九條規定為依據，請求被告作成徵收原告所有系爭土地之處分，其請求即乏請求之依據，而難謂有據。
（三）又因公法上原因發生財產上之給付，得提起行政訴訟，行政訴訟法第八條固定有明文；惟系爭土地既尚未經主管機關為准予徵收及補償之處分，則原告即尚無請求被告給付徵收補償費之請求權存在，故原告逕行請求被告給付系爭土地之徵收補償費，於法無據，不應准許。
四、綜上所述，原告請求被告就系爭土地作成徵收處分部分，其被告之當事人適格有欠缺，且乏請求權之依據，另請求被告給付徵收補償費部分，其亦無請求給付之請求權存在；從而，原告提起本件訴訟，請求被告作成徵收原告等人所有坐落台南縣西港鄉○○段六三九之五地號面積二○九平方公尺土地之處分，並於徵收同時給付原告一百七十五萬五千六百元，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十 月 七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十 月 七 日
法院書記官 藍亮仁