高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五六一號
原 告 丙○○
丁○○戊○○楊志民兼右四人共同
訴訟代理人 甲○○複代 理 人 乙○○
被 告 高雄市政府代 表 人 己○○○○訴訟代理人 庚○○右當事人間因工程受益費事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告繼承自余魯之高雄市○○區○○段右沖小段二四四、二四四─之二、二七─一；莒光段一小段二四七─一地號等四筆土地，分別因民國（下同）七十三年楠梓裕昌街、七十七年楠梓一─二號道路等開闢工程徵收應負擔工程受益費，楠梓裕昌街工程於七十五年五月一日完工，楠梓一─二號工程於七十九年七月二十三日完工，高雄市稅捐稽徵處分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵該等道路工程受益費，因原告之被繼承人所有上述土地應負擔該工程受益費尚有新台幣（下同）八十八萬三千七百八十三元未繳納，該處嗣於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止；原告以該工程受益費已逾徵收時效為由，於九十年一月六日申請復查。嗣原告為辦理繼承登記，遂於九十年十月十五日繳納上開工程受益費及滯納金共計八十九萬二千六百十九元。被告則於九十年十月二十二日以高市府財稅字第四一七八八號函復略以：「一、依據台端九十年一月五日以掛號郵寄方式提出「復查申請」辦理。二、‧‧‧本案實際開單徵收之繳納期限開始之日分別為七十八年十月三十日、八十年七月三十日，係屬行政程序法施行前已發生之工程受益費，其工程受益費請求權時效尚未消滅。三、台端對工程受益費徵收時效提出陳情，非對應納之工程受益費有異議，屬於行政程序法第一百六十八條‧‧‧規定之陳情案件，台端於九十年一月五日（交郵當日之郵戳）以掛號郵寄方式提出『復查申請』向本處陳情，依行政程序法第四十九條‧‧‧及工程受益費徵收條例第十五條規定‧‧‧，本案經改訂繳納期限之次日為八十九年十二月三十一日，至九十年一月五日以掛號郵寄方式提出陳情之日，計六天，應按納費額加徵百分之一滯納金。」原告不服，遂依行政訴訟法第八條前段提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應給付原告八十九萬二千六百十九元及自九十年十月十五日起至清償日止依九十年十月十五日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率按日加計之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）所謂工程受益費，係國家為謀公共利益，而設置、建造或維護公共設施時，對因此而享有特別利益之人民，所強制徵收用以補償有關費用支出之金錢給付義務。此觀諸司法院大法官釋字第二一二號解釋：「各級政府興辦公共工程，由直接受益者分擔費用，使符合公平之原則，‧‧‧。」亦明。又國家基於法律之授權，對人民所強制徵收之金錢給付義務，統稱公課。公課分租稅、規費、受益費、公共團體之負擔、特別給付公課等五種，其中又以租稅為主，而規範租稅之權利義務者則為稅捐稽徵法。工程受益費雖不屬租稅範圍，但卻是公課之一，依「舉重明輕」之法理，工程受益費既屬公課之一種，係基於公法所生之請求權，而與民法係基於私權關係所生之請求權不同，依司法院大法官釋字第四七四號「公務人員保險金請求權之時效，在法律為明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定；時效中斷及不完成於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定。」解釋之意旨，工程受益費自應優先類推稅捐稽徵法第二十三條規定之五年追徵時效，無類推適用民法第一百二十五條規定之十五年一般消滅時效之餘地。至於時效之中斷與不完成，於稅捐稽徵法或其他公法未規定時，始類推適用民法之規定。
（二）查工程受益費徵收條例第六條第二項：「就土地及其改良物徵收之工程受益費於各該工程開工之日至完工後一年開徵之」此「一年」期間之規定應屬公法上之消滅時效，工程完工一年後如再行開徵，其行為應屬違法且無效。而本件原告對被告所稱系爭兩筆工程受益費在七十六年及八十年完成開徵程序，並於八十九年十月發單催繳的程序都不爭執。但發單催繳距八十年已超過九年，工程受益費的徵收係屬執行時效，應類推適用稅捐稽徵法第二十三條第一項的五年時效，被告引用內政部相關函釋認為本件的時效應類推適用民法之十五年規定，並非合法，所以，本件時效應認已經完成。又工程受益費的公法債權已經罹於時效，則被告加徵的百分之一滯納金也是違法的，因而依不當得利的法理請求返還系爭已繳納之工程受益費及滯納金共計八十九萬二千六百十九元及如訴之聲明之遲延利息。末查，工程受益費徵收條例第六條規定完工後一年的期間，應認相當於稅捐稽徵法第二十一條規定之的五年期間，也就是核課時效。原告雖然對被告的開徵沒有爭執，但是被告在開徵後超過九年才催繳並因而要求給付滯納金是違法的。
二、被告主張之理由：
（一）按「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請中央主管機關備查。如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請中央主管機關核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。工程受益費以徵足原定數額為限。但就車輛、船舶徵收受益費之工程，而有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」、「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以『稅捐稽徵機關』為經徵機關；‧‧‧。」、「土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益費者，自期限屆滿之次日起，每逾三日應按納費額加徵滯納金百分之一；逾期超過一個月，經催繳而仍不繳納者，除加徵滯納金百分之十外，應由經徵機關移送法院強制執行。」、「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳款通知書後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對於復查之核定不服，得依法提起訴願‧‧‧。」分別為工程受益費徵收條例第五條、第六條及第十三條、第十五條、第十六條所明定。復按「查工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項審定，係依工程受益費徵收條例第五條規定辦理。次查工程徵收條例第六條第一項、第二項係工程受益費徵收相關作業規定。‧‧‧道路工程受益費如已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確定；至未依上開條例第六條規定作業時程，係屬行政作業違失，應不影響工程受益費徵收效力，‧‧‧。」、「查工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用相關稅捐法令規定。」、「‧‧‧有關工程受益費徵收之復查案件可否爰依司法院大法官釋字第二二四號取消先行繳納二分之一款項之疑義，大法官釋字第二二四號解釋，僅就稅捐稽徵法規定之復查案件具有拘束力，而工程受益費非稅捐稽徵法第二條所規定之稅捐，故工程受益費徵收之復查案件，仍應依現行工程受益費徵收條例暨其施行細則第六十三條規定辦理。」分別為內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號、八十九年十二月廿六日台八九內營字第八九一三七三一號函及九十年五月十七日台九十內營字第九００七二六一號函釋有案。又同部九十年六月廿一日台內營字第九０八四一四六號令：「工程受益費徵收條例第六條應非行政程序法第十三條第一項所稱之特別規定‧‧‧至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一二五條規定因十五年間不行使而消滅。」。
（二）卷查本案之被繼承人余魯如事實欄所載四筆土地，分別因本市七十三年楠梓裕昌街及七十七年楠梓一─二號等道路開闢工程應負擔工程受益費，其中楠梓裕昌街於七十五年五月一日完工、楠梓一─二號道路於七十九年七月二十三日完工，並經本市稅捐稽徵處分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵工程受益費在案；又因原告之被繼承人所有上述土地應負擔工程受益費尚有八八三、七八三元未完納；稅捐處乃於八十九年十月間發單催徵，繳納期間改訂為八十九年十二月一日至八十九年十二月卅日止，繳款書於八十九年十月十九日送達原告收受（由其孫媳婦簽收），且原告於九十年十月十五日繳納完畢，稅捐處依法加徵百分之一之滯納金計八、八三五元（係自繳納期限屆滿之次日《八十九年十二月卅日》起至原告向該處表示異議之日《九十年一月六日》計已逾六日，加徵百分之一之滯納金；並展延至九十年十月十五日）；揆諸首揭法律規定及內政部函釋、令等意旨等，於法並無不合。
（三）次按首揭工程受益費徵收條例及內政部函釋、令等規定觀之，工程受益費之經徵機關確為稅捐稽徵機關，而受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知書後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項申請復查；惟為因應行政程序法實施後有關工程受益費異議申請復查案件之權責機關認定，並求慎重及兼顧納費人權益等，本府於九十年二月廿三日通知相關單位召開會議並作成會議紀錄略以‧‧‧「有關工程受益費徵收條例第十六條及施行細則第六十三條有關復查規定，就復查內容屬徵收時效爭議性問題由經徵機關（稅捐稽徵處）核復，有關工程受益費課徵內容、數額部份等查定事項，由工程主辦機關核復，統一以府函名義處分，並簽陳市長授權。」並以本府九十年五月二日高市府工新字第一六五六二號函通報相關單位遵照辦理。核查本案原告於九十年一月六日申請復查案，係就「徵收時效已消滅等情事」之爭議，並非對應納之工程受益費金額、內容等提出質疑，是本市稅捐稽徵處依據上開本府函示意旨辦理，並無不合；又本案因原告之被繼承人所有上述土地應負擔工程受益費尚有八八三、七八三元未繳納；本市稅捐處復於八十九年十月間發單催徵，繳納期間改訂為八十九年十二月一日至八十九年十二月卅日止，繳款書於八十九年十月十九日送達原告收受（由其孫媳婦簽收），原告遲至九十年十月十五日繳納，該處依法加徵百分之一之滯納金計八、八三五元（係自繳納期限屆滿之次日《八十九年十二月卅日》起至原告向該處表示異議之日《九十年一月六日》計已逾六日，加徵百分之一之滯納金，並展延繳納期限至九十年十月十五日）；是原告爭執本案未按復查程序辦理及加徵滯納金等情，顯係對被告機關內部作業程序及有關規定容有誤解。
（四）又按「查工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項審定，係依工程受益費徵收條例第五條規定辦理。次查工程徵收條例第六條第一項、第二項係工程受益費徵收相關作業規定。‧‧‧道路工程受益費如已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確定；至未依上開條例第六條規定作業時程，係屬行政作業違失，應不影響工程受益費徵收效力，．．．。」經內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號函示有案；是工程受益費徵收條例第六條第二項規定工程受益費於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵，此「一年」期間僅係行政作業時間，非謂行政機關未於完工一年內開徵請求權時效即已消滅至明；查本案被繼承人所有前述土地因開闢道路工程應負擔工程受益費，其中楠梓裕昌街於七十五年五月一日完工、楠梓一─二號道路於七十九年七月二十三日完工，顯然該工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項之審定，業已依工程受益費徵收條例第五條規定辦理完成；則依上揭內政部函示意旨，其徵收效力即已確定。
（五）末按「查工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用相關稅捐法令規定。」經首揭內政部八十九年十二月廿六日台八九內營字第八九一三七三一號函核示有案；職是，稅捐稽徵機關雖為工程受益費之經徵機關，惟有關徵收程序、徵收時效等之認定，並不適用相關稅捐法令規定甚明；又按「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。」亦經首揭內政部九十年六月二十一日台內營字第九Ｏ八四一四六號令頒明；核查本案系爭工程受益費實際開單徵收開始之日，分別為七十六年五月一日及八十年八月一日，係屬行政程序法施行前已發生之工程受益費，依上開內政部函示意旨，其工程受益費請求權時效尚未消滅；從而，本市稅捐稽徵處就原告尚未繳清之工程受益費發單催繳，並無不合；是原告另辯稱「工程受益費之徵收、行政救濟等應有稅捐稽徵法規定之適用及本案被告機關就屬七十三、七十七年應課徵而未課徵之工程受益費再行開徵，屬違法及無效之行政處分．．等語。」亦無足採。
（六）綜上論述，本案原告被繼承人余魯所有座落本市○○區○○段右沖小段二四四、二四四─之二、二七─一，莒光段一小段二四七─一號等四筆土地，應負擔已開徵尚未繳納之工程受益費計八八三、七八三元；稅捐處發單催徵，並加徵百分之一之滯納金計八、八三五元，認事用法，並無違誤，是其復執同詞提起行政訴訟，顯無理由，請依法予以駁回。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第一百十一條第一項、第二項所明定。
本件原告起訴時之聲明為「對原告之被繼承人余魯生前未開徵之工程受益費計八
八三、七八三元應予撤銷，其中因辦理繼承而繳納本稅及滯納金部分二四六、０四八元應加計利息返還。」嗣經原告於九十一年十月三十日具狀更正為「被告應給付原告新台幣八十九萬二千六百十九元及自九十年十月十五日起至清償日止依九十年十月十五日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率按日加計之利息。訴訟費用由被告負擔。」被告於九十一年十一月十九日本院行言詞辯論時並無異議，且為言詞辯論，依前揭法律規定，應予准許，合先敘明。
二、按「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；以車輛或船舶為徵收標的者，以交通管理機關為經徵機關。」為工程受益費徵收條例第十三條所明定。次按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」亦為訴願法第三條第一項所規定。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院即現最高行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。又按「原告之訴，依其所述之事實，在法律上顯無理由者，以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。而當事人適格，亦稱正當當事人，係指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之，必須當事人對於為訴訟標的之法律關係有處分之權能，始足當之。否則，其當事人之適格，即難謂無欠缺，法院應認原告之訴為無理由，以判決駁回之（參看最高行政法院九十年度五月份庭長法官聯席會議決議）。
三、本件原告繼承自余魯之高雄市○○區○○段右沖小段二四四、二四四─之二、二七─一；莒光段一小段二四七─一地號等四筆土地，分別因七十三年楠梓裕昌街、七十七年楠梓一─二號道路等開闢工程徵收應負擔工程受益費，楠梓裕昌街工程於七十五年五月一日完工，楠梓一─二號工程於七十九年七月二十三日完工，高雄市稅捐稽徵處分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵該等道路工程受益費，因原告之被繼承人所有該上述土地應負擔該工程受益費尚有八八三、七八三元未繳納，該處遂於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止；原告以該工程受益費已逾徵收時效為由，於九十年一月六日申請復查。嗣原告為辦理繼承登記，遂於九十年十月十五日繳納上開系爭工程受益費。被告則於九十年十月二十二日以高市府財稅字第四一七八八號函復略以：「一、依據台端九十年一月五日以掛號郵寄方式提出「復查申請」辦理。二、‧‧‧本案實際開單徵收之繳納期限開始之日分別為七十八年十月三十日、八十年七月三十日，係屬行政程序法施行前已發生之工程受益費，其工程受益費請求權時效尚未消滅。三、台端對工程受益費徵收時效提出陳情，非對應納之工程受益費有異議，屬於行政程序法第一百六十八條‧‧‧規定之陳情案件，台端於九十年一月五日（交郵當日之郵戳）以掛號郵寄方式提出『復查申請』向本處陳情，依行政程序法第四十九條‧‧‧及工程受益費徵收條例第十五條規定‧‧‧，本案經改訂繳納期限之次日為八十九年十二月三十一日，至九十年一月五日以掛號郵寄方式提出陳情之日，計六天，應按納費額加徵百分之一滯納金。」此有復查申請書、高市府財稅字第四一七八八號函、原告向高雄銀行右昌分行繳款之工程受益費稅額繳款書附卷可稽，並為當事人所不爭執，堪信為實。本件原告所爭議者，係系爭工程受益費於完成開徵程序逾五年後，始對原告為催繳並收受原告繳付之工程受益費及滯納金是否形成公法上不當得利？業據原告之複代理人於準備程序時陳明在卷，併予敘明。
四、經查，本件原告之被繼承人應負擔工程受益費尚有八八三、七八三元未繳納，高雄市稅捐稽徵處遂於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止，已如前述，核其催繳通知書之性質，係類似行政執行法第二十七條所規定行為不行為義務之直接與間接強制之「告誡」，猶如民法第一百二十九條第一項第一款規定之「請求」，即屬意思通知，而非行政處分（參看本院九十一年度簡字第一五八號判決）。因而被告於九十年十月二十二日高市府財稅字第四一七八八號函不同意原告所請，亦僅係理由之說明，並無改變系爭工程受益費徵收之行政處分在七十八年及八十年間已確定之事實。是被告嗣後製發之工程受益費催繳繳納通知書，既不能謂其為行政處分，前揭通知函自非訴願及行政訴訟之程序標的。至原告為辦理繼承登記，於九十年十月十五日繳納上開系爭工程受益費，原告以被告於執行（徵收）時效完成後，猶收受原告上開工程受益費及滯納金之繳付，構成公法上不當得利，而依行政訴訟法第八條第一項前段起訴主張「被告應給付原告新台幣八十九萬二千六百十九元及自九十年十月十五日起至清償日止依九十年十月十五日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率按日加計之利息」，固已選定正確之訴訟類型；惟依前揭工程受益費徵收條例第十三條前段規定及附卷之工程受益費繳款書，本件工程受益費之開徵及應否退費之主管機關應為高雄市稅捐稽徵處，亦經被告訴訟代理人陳明在卷，並為原告所不爭執。是本件高雄市稅捐稽徵處方為適格之當事人，原告誤列高雄市政府為被告，依前揭說明，原告之訴顯無理由，應以判決駁回之。
五、綜上所述，原告提起本件一般給付訴訟，其被告當事人不適格，依前開所述，其訴顯無理由，故兩造關於本件原告請求被告應給付原告新台幣八十九萬二千六百十九元及其利息之其他實體上論述，本院即無再予審就之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 戴見草法 官 林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十九 日
法院書記官 洪美智