高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第六十二號
原 告 台達化學工業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 子○○
乙○○癸○○被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 壬○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年十一月二十日（九０）環署訴字第００七０四二六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告林園廠於民國（下同）九十年五月二十一日上午五時三十六分，因台電公司瞬間停電，致該廠煙囪大量排放粒狀污染物（黑煙），同日十四時左右經民眾電話陳情停電相關事宜後，隨即由被告所屬機關環境保護局（以下簡稱環保局）人員電話查詢經濟部工業局林園工業區監測中心有關工廠污染及監測錄影情形，確定工廠污染情況，已監測錄影存證，環保局人員乃於同年月二十二日十一時二十五分前往查看原告固定污染源排放管道排放情形，並填製事業廢氣稽查紀錄單，核認原告因突發事故（台電公司停電），致不正常排放空氣污染物，未依規定於一小時內通知當地主管機關（即環保局），被告遂以原告有違反空氣污染防制法（以下簡稱空污法）第三十條第一項規定之情事，依同法第五十五條規定裁處原告新台幣（下同）五十萬元罰鍰。原告不服，循序提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告林園廠於九十年五月二十一日上午六時九分開始至七時三十二分止，所排放之黑煙，乃因台電供電無預警突然中斷造成本廠生產線跳電，且台電公司人員曾於九十年六月二十二日派員至本廠致歉，並承認係該公司高壓輸配線路不明原因，電壓降而跳電，非本廠固定污染源故障所產生，台電無預警突然中斷供電為不可抗力因素，並非本廠設備故障所造成，原告為被害人；被告因如此不可抗力事由而加處罰於被害人，實有欠公允及違反立法之精神。
二、被告原處分書內所稱本廠『未採取有效應變措施』之認定與事實不符，其原因說明如下：依空氣污染防制法施行細則第三十一條規定如下：『本法第三十條第一項所稱緊急應變措施，指下列各款情形之一：一、足以即時控制大量排放，使固定污染源回復常態之各項污染控制措施。二、停止生產作業之一部或全部。三、主管機關規定之其他應變事項。』
（一）查本件九十年五月二十一日上午五時三十五分發生台電無預警斷電事故後，被告當日並未有任何措施。迄次日始派員至林園工業區監測中心觀看錄影帶，並作稽查紀錄，依高雄縣環保局隔日所做稽核紀錄及林園工業區監測中心錄影帶所示，廢棄燃燒塔係斷斷續續排放黑煙，顯示原告之操作人員仍在作安全範圍內之緊急應變排壓作業，並未放任污染持續發生或擴大之情況。
（二）次查台電於跳電時本廠自備二部１１００ＫＶＡ發電機，發電機之供電系統設計為全自動，當台電跳電，發電機自動啟動供電，台電來電時、發電機供電系統自動跳脫由台電供應。本發電機為安全設備，視同不斷電系統，但問題即在於復電後二分鐘內連續又跳電三次，致發電機與台電的自動啟動供電連鎖系統經不起大電流高電壓在短時間內激烈變動之衝擊，造成連鎖系統卡死而燒損，導致台電及發電機之電源無法送至製程區使用，致所屬之Ｍ０２製程區之２１區５座ＢＤ反應槽（Ｅ０４６、Ｅ０４７、Ｅ０４９、Ｅ０５０、Ｅ０５１）攪拌停止，無冷卻水降溫而槽內丁二烯乳化放熱反應無法終止之情形下，造成高溫高壓且持續升溫升壓，故而必需進行安全性洩放，以免造成安全危害，事屬危急，電氣值班人員認為單獨一人無能力可更換該設備，乃於五點四十三分執行緊急應變指引之『人員召回』電氣課長、工程師、領班、技工等四人緊急進廠搶修，於七時十五分修復後供電、七時三十分停止洩壓，事件即受到控制。因此、原告實已依法採取緊急有效應變措施。
（三）再查、為避免反應槽因超壓爆炸燃燒造成林園廠內人員及鄰近居民傷亡及更大之環境污染，原告所屬員工需執行必要之安全洩壓，於排放期間因排放量超過廢氣燃燒塔處理設計量，故產生燃燒不完全而冒黑煙，原告之人員立即再採取污染防制緊急應變措施，將廢氣燃燒塔補助燃燒用之蒸氣開至最大使其輔助燃燒之效果最佳，並嚴格控制在安全範圍內洩放最小量，使燃燒不完全之狀況減至最低程度，則被告認原告林園廠『未採取有效緊急應變措施』，即非事實。
蓋若未採取有效之緊急應變措施，五個反應槽內約三十噸液態丁二烯是無法在此短時間內受到控制，並且未釀成更大之環保及工安事件，由此可知本廠確已盡力採取各項有效之緊急應變措施，使污染之排放得以即時受到控制，應符合空氣污染防制法施行細則第三十一條第一款所述之『足以即時控制大量排放，使固定污染源回復常態之各項污染控制措施』之規定。被告應審視原告是否已採取所有可執行之緊急應變措施來據以判定，而非片面以結果認定，全盤否決原告所作之努力，再者所謂『即時』採取所有有效之緊急應變措施使固定污染源回復常態之最短時間，原告林園廠於綜合考量工安及環保等相關因素後所採取之各項有效之緊急應變措施，以使固定污染源回復常態所耗費之時間（九十年五月二十一日上午六時九分開始至上午七時三十二分止）應屬合理範圍；被告僅審視排放黑煙之結果而遽以認定『未採取有效緊急應變措施』實有違法理及情理。
（四）復查原告林園廠受跳電衝擊後全廠製程應變停車情形如後：
１、Ｍ０２製程：丁二烯乳化反應第三反應槽停車自五月二十一日五時三十五分至十三時十五分。二十六區ＡＢＳ押出機兩條生產線分別停車，Ａ線自五月二十一日五時三十五分至十一時十五分，Ｂ線：自同日五時三十五分至十七時二十分。
２、Ｍ０１製程：二十四區Ｂ線停車自五月二十一日五時三十五分停進料、復電後將反應槽出空後停車自五月二十二日八時至六月一日十二時。二十五區Ａ線停車自五月二十一日五時三十五分至五月二十二日十五時十五分、Ｂ線停車自五月二十一日五時三十五分至五月二十八日十二時。
由上列可知本廠因應此事件已採取將廠內主要生產線停止生產之緊急應變措施，以避免事件進一步擴大，此措施已可符合空氣污染防制法施行細則第三十一條第二款所述之『停止生產作業之一部或全部』，被告未審視此部分而遽以認定『未採取有效緊急應變措施』實有違法理。
三、被告原處分書內所稱本廠『大量排放空氣污染物，未於一小時內通知當地主管機關』之認定，原告認為尚有疑義，其原因說明如下：
（一）依環保署八十二年三月二十四日環署空字第０九九五五號函解釋「大量排放空氣污染物」係指因故障、人為疏失、天災或不可抗力因素致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞者，得認定為大量排放空氣污染物，故需有造成上述事實之相關證據方可憑以認定。
（二）按環保署空保處九十年六月八日回覆解釋「依空氣污染防制法施行細則第三十三條規定，公私場所排放空氣污染物之檢查，其實施方式包括儀器檢查、官能檢查（含目視及目測、惡臭測定），故稽查人員檢查公私場所空氣污染物之排放狀況時，應依前述規定辦理；另關於排放大量空氣污染物之判定乙節，公私場所固定污染源因故障、人為疏失、天災或不可抗力等因素，致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞者，得認定為大量排放空氣污染物。稽查人員於判定排放大量空氣污染物與否應依前述原則辦理，不宜僅以事業單位煙囪排放黑煙之影帶而認定為大量排放空氣污染物」。
（三）依原告向經濟部工業局林園工業區服務中心，申請調閱九十年五月二十一日之林園工業區鄰近三個相關空氣品質監測站之空氣品質監測小時平均值資料顯示，九十年五月二十一日當日之空氣品質監測資料並無明顯之變化且均在空氣品質良好之範圍內，主管機關設於中芸村之監測站未發布空氣品質惡化之警訊，當日亦無民眾及民意代表來廠或電話關切，表示當日事由未破壞生存環境，亦無人因此事件受傷或就醫而向本公司反應或求償，應未達危害國民健康之情形，且停電當日原告所排放之黑煙，原則上屬於無毒粒子之碳煙，如被告認因此造成民眾不適，應提出多少碳煙導致身體不適之科學數據或醫學上之證明以為證；且當日排放之工廠有多家，每家排放數量多寡不一，被告應就身體不適居民分布狀況、那些居民有如何之不適，而其不適係因可歸責於原告排放污染物所造成者負舉證責任，徒以事後補作之居民健康不適調查表做為認定原告排放污染物有危害國民健康之虞之證據，實令原告難以接受，亦與證據法則不合。
（四）依高雄縣環保局九十年十月二十二日（九０）府環二字第九０００一七八三一九號函所提出之補充答辯函說明二所述，原告林園廠上午六時零四分開始排放，離廠最近之ＬＡ２監測站於六時十分懸浮微粒測值偏高至七時十五分平均值為一０三．六五ＰＰＭ。經原告林園廠向林園工業區監測中心索取每五分鐘之ＬＡ２測點資料，由資料顯示，本廠排放該段時間內僅七時十五分測值偏高為一０三．六五，五分鐘前後之測值分別為五九．七四及四二．一九，而本廠停止排放時間為七時三十二分，但於七時四十五分測值為一０三．四三，九時正測值為一０八．三一，九時二十五分測值為一００．一一，其他時間數據明顯偏低，依常理判斷，若屬原告林園廠污染者，則應是在本廠排放時間內該測值應持續升高至停止排放為止，非僅七時十五分時段測值偏高。未排放的時間至十時截止仍有三次測值超過一００，故可判斷七時十五分測值偏高僅能視為個案或有因子干擾（如大貨車經過之揚塵），否則後面三個偏高之測值如何做合理之解釋？且據林園工業區監測中心表示：『空氣品質之監測數據係以小時平均值為判定基準，該中心所提供之五分鐘之測值在空氣品質值判定不具代表性（因為瞬間干擾之因子太多）』，因此原告認為以短時間單點測值偏高作為大量排放污染物之證據，顯失之偏頗。
（五）另檢附空氣污染指標定義（ＰＳＩ），依該定義述及ＰＳＩ值與ＰＭ１０（懸浮微粒）對照表，顯示一０三．六五ｕｇ／ＮＭ３其ＰＳＩ值是在空氣品質普通範圍內，並非被告所稱之空氣品質嚴重惡化情形。又檢附林園工業區監測中心測得五月份ＰＭ１０小時平均值變化趨勢圖，五月二十一日當日之空氣品質屬全月份較佳者提供ＬＡ２監測站五月二十一日至五月二十六日一週之ＰＳＩ值監測紀錄，顯示五月二十一日之空氣品質為較佳且尚在『良好』範圍內。依前述陳述可知，本次事故並未達到法所認定大量排放空氣污染物之標準，故不受「於一小時內向當地主管機關報備」之限制，原告未於一小時內報備，不應受罰。被告判定排放大量空氣污染物與否，應依空氣污染物防制法施行細則第三十三條規定及檢附有效監測數據以為佐證來辦理，如僅以事業單位煙囪排放黑煙之影帶及單點瞬間（五分鐘）之無效測值，而遽以認定為大量排放空氣污染物，即非適法。
四、對於被告九十年十月二十二日（九０）府環二字第九０００一七八三一九號函文說明二及其附件二提出污染物排放時也使附近居民身體不適之指控，原告提出下列疑點：自七十七年林園污水事件發生迄今，在林園地區若發生環保工安事件，居民之求償均會團體行動，並由民意代表帶領向事業單位求償，尚未見因身體不適單獨向環保局陳情而不求償之個案，此與常情不符。且本件如有大量污染物排放之情形，於案發當日無任何居民、團體向原告反應或求償，反因身體不適單獨向環保局陳情（而不求償）？實與常理不符。又空氣污染發生，居民身體不適，當不致少數幾個人，常理來說應是上百人就醫事件，林園地區附近醫院五月二十一日應有此個案之反應，被告應據實提出。若有人就醫，是否有醫院證明其身體不適係由原告林園廠當日異常排放所造成，亦應據實查證，不得任意推測認定。以上請鈞院查證，否則該函文及其附件二即不具證據力，自不可採認定原告排放污染物之證明。
五、被告九十年八月十六日（九０）府環二字第ＷＢ００四六九二號致環保署答辯書函文中之照片，是否真為九十年五月二十一日原告林園廠實際排放當時之狀況，被告應提出證明或公開以供確認。蓋五月二十一日跳電時間為早上五點三十六分，林園廠排放時間大約在六點零七分至七點三十二分，應可由監測中心錄影帶顯示，該段時間非屬上班時間，被告並未有人員到林園拍照，若有照片應是由林園工業區監測中心所攝。惟原告向監測中心索取照片，監測中心答覆：『該中心有電時使用錄影存證即可，針對五月二十一日事故未拍照故無法提供照片。』而同年七月三日十七時十八分林園工業區曾發生台電跳電事故，此為全林園鄉停電，監測中心亦無電，所以使用相機拍照存證；而因七月三日林園大停電，全工業區大部分廠商均被迫排放，且因停電時間較長，排放時間亦較長，情況比五月二十一日之排放量大上好幾倍，被告所屬環保局承辦人員曾向監測中心索取多張七月三日所拍照片，則如被告前函所附之照片非屬五月二十一日事故當時所攝，被告或訴願決定機關即不得據以論罰原告之證據之一，亦不得提供影響鈞院之判斷。為此，懇請鈞院向林園工業區監測中心查證及確認，以保障企業合法經營之權益。
六、查被告九十年十月二十二日（九０）府環二字第九０００一七八三一九號函，函文第三項述及後續處理情形，謂環保局『接到民眾陳情後，立即電話查詢經濟部工業局林園工業區監測中心有關工廠污染情形，並去電查詢原告林園廠污染控制狀況，飭請原告林園廠立即採取緊急防制措施且將污染控制住及詢問現場人員安全問題，隨即前往現場查看污染情形並請原告林園廠於十五日內向環保局提出書面報告．．．。』原告對被告前開所述，提出質疑如後：原告向林園工業區監測中心查證五月二十一日五時三十六分發生狀況開始並無環保局人員來電查詢或到中心洽辦本次跳電處理情形，僅於五月二十二日十時二十分環保局『李坤守』來中心觀看錄影帶。監測中心謂若有人打電話來或去電向外聯絡均會記錄於異常狀況處理紀錄表上面，經查閱並無環保局來電紀錄，足證明被告所述不實。又原告林園廠於發生狀況後亦未接到環保局人員之查詢電話及人員到達之訊息及紀錄，則被告所述『飭請本廠立即採取緊急防制措施及關心本廠人員安全』亦非事實；事實上，環保局承辦人員僅於五月二十二日下午至原告林園廠，並由林園廠癸○○（環保工程師）接待做事後之稽核筆錄。而原告林園廠於五月二十一日早上七時十五分復電後即已獲得控制，七時三十二分即恢復正常。被告事後之稽核筆錄，內容既與事實不符，且原告當時亦多所質疑，在未經查證前，自不得供作裁罰之依據。
七、另檢附林園工業區監測中心之環境保護監測網路佈置圖、五月二十一日氣象站風進資料、五月二十一日氣象風向資料，由上述資料顯示，事件當日六點至七點三十分之風向大致均為北北東風，故ＬＡ２監測站之測值結果應具當時污染狀況之真實性及代表性，尤其當日測值顯示，當時之空氣品質監測資料並無明顯之變化且均在空氣品質良好之範圍內，由此可證明被告對原告林園廠當日排放造成空氣品質嚴重惡化之認定顯然有誤，進而為大量排放空氣污染物之認定及據以論罰之處分，亦非適法。
八、本件因案情甚具複雜性及專業性，為使鈞院易於了解案情，請准予當庭陳述說明之機會；另原告於事故發生當時，緊急停車作業迅速得宜，並依法採取適當之緊急應變措施，使事件未進一步擴大，且為便於地方或有關機關查詢時可即獲得真正實情，因此事發當時，原告林園廠一小時內即以電話向林園工業區監測中心報備。跳電當時，原告林園廠所有人員均全力執行生產線停車作業，且亦因此蒙受生產停頓之損失約八百萬元，實非原告所願，加以目前國內經濟惡化，企業持續虧損中，懇請鈞院體恤企業經營之不易，詳查真正事實，賜判決如原告起訴之聲明。
乙、被告主張之理由：
一、按空氣污染防制法第三十條第一項規定：「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內通知當地主管機關。」同法第五十五條規定：「違反第三十條規定者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勤令歇業。」
二、按原告所述：「依前述所稱黑煙，乃因台電供電中斷造成本廠生產線跳電．．．。及處分書內所稱本廠『未採取有效應變措施』之認定與事實不符，其原因說明如下：依空氣污染防制法施行細則第三十一條規定：．．．。」等云云，經查原告固定污染源因突發事故（台電停電），致大量排放空氣污染物時，原告未於一小時內通知當地主管機關（高雄縣政府環保局），且依經濟部工業局林園監測中心所錄製錄影帶、照片顯示，該公司廢氣燃燒塔（Ｐ００７）從九十年五月二十一日上午六時四分左右開始至七時三十二分止，斷斷續續排放黑煙歷時總計約八十八分鐘左右，明顯已造成極大量空氣污染物排放，原告因突然事故未立即採取緊急應變措施及通知當地主管機關，所以被告爰依空氣污染防制法第三十條及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定依法告發處分，並無不當。原告於訴訟狀所聲稱之各項緊急處理程序，是為該公司操作製程上所要求，但畢竟於處理過程中，已然將大量污染物排放至大氣中（有錄影帶及原告自行提出之書面報告為證），且被告審視原告此次處理過程中並未見有足以即時控制大量排放之有效措施，所以原告應該思索於發生突發事故時，應採取更適當的緊急應變及污染防制措施，而不是一味將原物料於不當處置下，隨即排放至大氣中（黑煙排放超過一小時）。
三、經查原告因不可抗力因素（台電停電）致不正常排放空氣污染物（黑煙排放達八十八分鐘），事證明確，應不容扭曲，原告所提環保署空保處關於大量排放空氣污染物判定之釋疑文，檢附資料中之請釋內容並不詳實（只是片斷文章），是為曲解被告所作之處分，所提出悖離法令規定之主張，實不足採，且本案依經濟部工業局林園區監測中心所錄製，該公司廢氣燃燒塔（Ｐ００７）從九十年五月二十一日上午六時四分左右開始至七時三十二分止，斷斷續續排放黑煙歷時總計約八十八分鐘左右，明顯已造成極大量空氣污染物排放，現場有錄影帶為證。原告提出環保署空保處關於大量排放空氣污染物判定之釋疑文，經查被告認定該廠為「大量排放空氣污染物」係依林園監測中心樓上監測站（ＬＡ２，離台達化公司最近監測站）空氣品質監測資料（懸浮微粒）上顯示，污染物排放當時空氣品質有顯著惡化（偏高），（六時四分開始排放污染物，造成六時十分懸浮微粒測值偏高，然因空氣中污染物飄散移動的關係，使得測值上、下跳動，至七時十五分平均測值已為１０３．６５），且本次林園工業區停電造成大量排放空氣污染物，當日即有民眾電話陳情停電相關事宜，及經調查工業區附近已有多位居民產生身體不適、頭痛、頭暈之情形，足見該廠排放污染物確實有影響附近居民健康之狀況，綜合上述，被告稽查人員依法判定該廠大量排放空氣污染物已造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之情形，並無違誤。又本案被告是以原告違反空氣污染防制法第三十條之規定，公私場所因突發事故未於一小時內向當地主管機關報備，爰依法告發處分，並非如原告所提，引用空氣污染防制法施行細則第三十三條之規定來認定，顯示原告誤解法令規定及對法令規章認識不足，此點於環保署訴願決定書已有詳述之說明，被告極為不解為何原告迄今不知被告依法處分所引用之法令為何？
四、原告向經濟部工業局林園工業區服務中心，調閱九十年五月二十一日之林園工業區鄰近三個相關空氣品質監測資料，均在空氣品質良好之範圍，．．．故本案原告自認在符合空氣污染排放標準，未達認定大量排放空氣污染物之標準，應無需一小時內通知當地主管機關．．．等云云。經查原告因不可抗力因素（台電停電）致不正常排放空氣污染物（黑煙排放達八十八分鐘），於當日監測中心樓上之監測站監測資料，污染物有偏高現象（上午六時十分左右），因空氣污染物有擴散之特性，故該廠所排放之空氣污染物確實有部分可能吹向鄰近屏東縣等附近鄉鎮，該廠廢氣燃燒塔因不完全燃燒所排放未燃燒完全之揮發性有機物，其對人體之為害性遠大其它空氣污染物，而目前空氣品質標準並尚無該項指標，又空氣品質受到污染物排放量和大氣擴散條件（大氣穩定度、氣候、風向、風速、地形）等因素影響，絕非僅由該廠所排放污染物之多寡所能影響，故原告所提出在高雄縣境內空氣品質監測站之測量值符合空氣品質標準乙事，根本無法完全代表此事件並未對附近居民之健康無任何危害及是否對附近環境及空氣品質造成影響，由監測錄影帶（相片）及原告自行提出之書面報告中，可得知原告的確於突發事故中瞬間排放污染物，經被告調查確實有大量排放空氣污染物之事實，惟原告並未於一小時內向當地主管機關報備，被告爰依法告發處分，並無不當。本案原告提出各項論述，顯然都為誤導事實及不肯負責之態度，所以被告為匡正不當做法和徹底遏止突發事故所引發出工安及環保污染事件，爰依法開立處分書，並無不當。
五、原告質疑「本府所提林園工業區九十年五月二十一日停電事件造成附近居民健康不適調查表，且認為自七十七年林園污水事件發生迄今，在林園地區若發生環保工安事件居民之求償均會團體行動，並由民意代表帶領向事業單位求償，．．．空氣污染發生，居民身體不適，當不致少數幾個人，常理來說應是上百人就醫事件．．．若有人就醫是否有醫院證明其身體不適係由原告當日異常排放所造成，．．．。」等云云，經查原告因不可抗力因素（台電停電）致不正常排放空氣污染物，事實俱在，應不容扭曲，其次，當日環保局即有接獲民眾電話陳情台電停電相關事宜，及經調查工業區附近已有多位居民產生身體不適，故原告稱無民眾反應乙事可為無稽之談，發生工安或環保污染事件，應針對問題立即改善或尋找解決方法，而不是單看此事件是否有民眾就醫及團體求償來認定，原告自認為需有上百人就醫事件及民眾求償發生才認定為大量污染排放之情形，倘若本案如原告所稱發生上百人就醫之情形，被告必然依空氣污染防制法第五十五條情節重大命原告停工或停業，及撤銷其操作許可證，且依空氣污染防制法第四十二條：「違反第三十條第一項未立即採取緊急應變措施或不遵行主管機關依第三十條第二項所為之命令，因而致人於死者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰金。致重傷者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰金。」依法辦理，絕非僅處原告五十萬元之罰鍰，原告此誤導、偏頗及不負責之態度，被告懇請鈞院當庭糾正原告此一不正確之觀念，否則恐會釀成大災害。
理 由
一、按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。行政訴訟法第二百零一條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第六條規定，「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」此即為「平等原則」，故行政機關之裁量性行政行為有違平等原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
二、次按「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內通知當地主管機關。」、「違反第三十條規定者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勒令歇業。」行為時空氣污染防制法第三十條第一項、第五十五條定有明文。又「公司場所固定污染源因故障、人為疏失、天災或不可抗力因素致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞者，得認定為大量排放空氣污染物，其負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內向主管機關報備。」經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）八十二年三月二十四日環署空字第０九九五五號函釋甚明，上開函釋為主管機關環保署就行為時空氣污染防制法第三十條所謂大量排放空氣污染物所為解釋，以供有關機關取締空氣污染時，作為認定之標準，並未增加人民之義務或負擔，乃屬解釋性行政命令，爰予援用。
三、本件原告林園廠於九十年五月二十一日上午五時三十六分，因台電公司瞬間停電，致該廠煙囪大量排放粒狀污染物（黑煙），同日十四時左右經民眾電話陳情停電相關事宜後，隨即由環保局人員電話查詢經濟部工業局林園工業區監測中心有關工廠污染及監測錄影情形，確定工廠污染情況，已監測錄影存證，環保局人員乃於同年月二十二日前往查看原告固定污染源排放管道排放情形，並填製事業廢氣稽查紀錄單，核認原告因突發事故，致不正常排放空氣污染物，未依規定於一小時內通知當地主管機關環保局等情，已經兩造分別陳明在卷，並有處分書附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟，係以系爭黑煙之排放係因台電無預警斷電所致，為不可抗力，非原告設備故障所造成，又原告已採取緊急有效應變措施，停止生產作業，未放任污染持續發生或擴大，及釀成更大之環保工安事件，符合空氣污染防制法施行細則第三十一條第一款之規定，被告僅審視排放黑煙之結果，而遽以認定「未採取有效緊急應變措施」，實有違法理及情理，又被告須依相關證據始可認定，原告於停電當日「大量排放空氣污染物」，不宜僅憑錄影帶中煙囪之黑煙即加以認定，且原告調閱當日空氣品質之相關數據，均反應事故當日空氣品質良好，且無人因此事件受傷或就醫，縱使有人身體不適，被告亦須舉證係原告所排放之黑煙所導致，因系爭黑煙屬無毒粒子之碳煙，故系爭事故並未達到法定大量排放空氣污染物之標準，不受「於一小時內向當地主管機關報備」之限制，且原告於事發一小時內即以電話向林園工業區監測中心報備，被告事後所作之稽核筆錄內容與事實不符，在未查證前不得供作裁罰之依據等語，資為爭執。
四、經查，本件原告林園廠於九十年五月二十一日上午五時三十六分，因台電公司無預警斷電之突發事故，致其廠內廢氣燃燒塔從該日上午六時四分起至七時三十二分止，陸續排放出大量黑煙之事實，業經本院勘驗經濟部工業局林園監測中心案發當時所攝錄之錄影帶，確認無誤（詳見本院九十一年五月十七日勘驗筆錄），且為原告所不爭執。則由其排放之不透光黑煙之時間長達一個多小時，足證當日原告林園廠確實有排放空氣污染物之事實，堪予採信。次按固定污染源空氣污染物排放標準，粒狀污染物（不透光率）之排放，其測定方法係以目測判斷方式檢測，不得超過不透光率百分之二十，停止、開始運轉時可到不透光率百分之四十，但一小時內超過不透光率百分之二十之累積時間不得超過三分鐘，本件原告之林園廠廢氣燃燒塔從該日上午六時四分開始至七時三十二分為止，接續排放出大量不透光之黑煙，一小時內超過不透光率百分之二十之累計時間顯已逾越三分鐘。原告主張須以相關證據方可認定有大量排放空氣污染物，不宜僅以事業單位煙囪排放黑煙之影帶加以認定，本案尚未構成大量排放云云，尚非可採。再者，依據卷附之高雄縣林園監測中心樓上監測站（ＬＡ２）空氣品質監測資料（懸浮微粒）上顯示，污染物排放當時空氣品質有顯著惡化（偏高），至七時十五分平均測值已為一０三．六，堪認原告所屬林園廠當時排放之空氣污染物確在短時間內已造成空氣品質嚴重惡化，並造成當地居民丁○○、洪綉月身體不適；辛○○○頭暈；戊○○呼吸困難；己○○○、庚○○○頭痛，顯已危害其身體健康，亦有該監測資料及前開居民健康不適調查表附於訴願卷足憑。且證人丁○○、洪綉月亦證稱九十年五月二十一日原告林園廠確因斷電而冒黑煙，當日並因空氣不好，有異味致渠等頭暈、想嘔吐、喉嚨不舒服等情（詳見本院九十一年八月十三日準備程序筆錄）。另證人即中油前工安組長陳坤就本件原告林園廠所排放黑煙之成份及對人體所造成之影響亦證稱：「（沒有完全燃燒的東西）可能是丁二烯等物，可能是碳氫化合物。」、「．．．普通來說，丁二烯會造成喉嚨癢。」、「．．．丁二烯也是一種碳氫化合物．．．我也有吸過很多，喉嚨會癢癢的，文獻裡面也有這麼說。」等語。綜上證物及證人所述，足見原告林園廠所排放之黑煙，已於短時間內造成空氣品質嚴重惡化，危害居民健康，自屬大量排放空氣污染物之情形。
五、又原告另提出林園工業區鄰近三個相關空氣品質監測站九十年五月二十一日之空氣品質監測資料、林園工業區ＬＡ２環境保護監測網路每五分鐘監測數據報告表、空氣污染指標定義（ＰＳＩ）、林園工業區監測中心五月份ＰＭ１０小時平均值變化趨勢圖、ＬＡ２監測站五月二十日至五月二十六日一週之ＰＳＩ值監測紀錄報告、氣象站風向、風進等資料，主張當日原告林園廠排放黑煙之情形並未達到「大量排放空氣污染物」之程度，且其已適時採取緊急應變措施等為由，故無須依空氣污染防制法第三十條第一項規定通知環保局，再為爭執。惟查，本件被告裁處罰鍰之依據，實係因原告於突發事故發生後，未依前揭法條規定於一小時內通報當地主管機關，而有違反法定義務之具體情事，此一法定通報義務之履行，以公私場所之固定污染源因突發事故，是否有大量排放空氣污染物為前提，尚非必以公私場所所排放之空氣污染物逾越排放標準為要件，蓋該規定立法意旨在於及時通報主管機關之義務，以「防制」因突發事故而不正常排放污染物所可能導致之空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康等問題，資以達到「防患於未然」之公益目的。換言之，原告此一應受行政罰之行為，僅須違反法律之禁止規定或作為義務，即已成立，並不以實際上發生損害或具體危險為處罰之構成要件，學理上稱此為「不服從犯」或「純正之違警犯」（詳見吳庚著「行政法之理論與實用」增訂七版，頁四四三至四四六），故而，被告得以原告違反行為時空氣污染防制法第三十條第一項規定，依同法第五十五條規定處罰。
六、原告固有違反上開空氣污染防制法之規定，然按空氣污染防制法施行細則第三十一條規定：「本法第三十條第一項所稱緊急應變措施，指下列各款情形之一：一、足以即時控制大量排放，使固定污染源回復常態之各項污染控制措施。二、停止生產作業之一部或全部。三、主管機關規定之其他應變事項。」原告主張案發當時其已採取緊急有效應變措施，停止生產作業，未放任污染持續發生或擴大，及釀成更大之環保工安事件，符合空氣污染防制法施行細則第三十一條之規定等語。據證人即原告公司值班主管王俊偉就案發當時廠內處理情形到庭證稱：「我們那時燈都滅了，發覺是跳電，我們每區都有人員，就開始負責去做緊急停車。首先二十四、二十五、二十六區都開始做緊急停車，而二十一區的壓力比較高，平時操作的壓力就達五、六公斤以上，我們不能馬上停下來，因為沒有冷卻水、沒有電可以攪拌，而我們三個人員，總共五個槽在反應，只好把蒸汽開大，往燃燒塔準備作緊急排放，因為緊急應變措施有規定（壓力）達八點五（公斤）的時候才能作間歇性的排放，我們就儘量撐，希望台電能趕快把電送進來。結果台電來電話說他們已經送電過來了，我和電器人員聯絡說電力已經送進來，可以趕快送，而送的過程電有起來，又馬上跳掉，連續送了三次以後，電都沒有送進來，造成機器的損害，我趕快通知課長，再通知工程師來搶救。因為我們反應爐是連鎖反應，溫度上升，撐到沒辦法，後來壓力太大了，我們只好慢慢排放，因為電一直都沒有來，一直沒有辦法搶修好，所以最後就只好排放大一點，就冒黑煙了。後來到了七點左右，課長和工程師進來了，就開始搶修，到了七點二十分，電就進來了，慢慢的水就開始有了，就把每個槽都冷卻下來，慢慢的反應就終止，就比較不會冒黑煙了．．．」、「（案發當時）二十四區，就整個緊急停車下來，關緊急排放閥，因為其係液體反應，沒有氣體，所以就不會有黑煙產生。二十五區是加氮氣將其催到緊急排放桶裡面，就沒有造成危害。二十六區是壓注區，停住就沒事了。我們有四個區，有出問題的是二十一區，因為壓力太高沒有辦法。」等語（詳見本院九十一年六月十四日準備程序筆錄）。另證人陳坤亦證稱：「原告的反應槽是有丁二烯，丁二烯是中油的產品，是一種放熱反應，在斷電後如果沒有控制溫度的話，溫度和壓力會急速上升，溫度和壓力越增大，越危險，所以就要冷卻降低溫度，所以在構造上會有一個安全閥，旁邊有一個旁路，而在安全閥之前又有一個ＲＦ即破裂盤，然後再到燃燒塔後冒黑煙。而在此情形下，是先從旁路開啟，慢慢放讓它在一定的壓力之下，才不會發生事情，所以其在有限的人力之下，有六個反應槽要來放，三個人要放六個反應槽，時間會拖的比較久一點，所以在停電的情況下，為了不讓其爆炸，要慢慢的排放才可以。」等語。參以本件台電停電時間為九十年五月二十一日上午五時三十六分，而原告林園廠廢氣燃燒塔從當日上午六時四分起才開始排放黑煙，而台電於當日七時二十分恢復供電後，原告至七時三十二分即停止排放黑煙，核與證人王俊偉所述情節相吻合，故證人所述應堪採信，則由台電停電後原告未立即排放黑煙，及台電恢復供電後即立即停止排放黑煙等情觀之，足見原告之員工案發當時確有採取緊急應變措施，合乎空氣污染防制法施行細則第三十一條之規定。
七、綜上所述，原告林園廠於九十年五月二十一日，因台電公司無預警停電，確有大量排放空氣污染物，惟其於停電時已採取緊急應變措施，卻未於一小時內將大量排放污染物事故依法通知環保局，被告固得以原告違反行為時空氣污染防制法第三十條第一項規定，依同法第五十五條規定加以處罰。然被告以原告大量排放空氣污染物時，未採取有效應變措施，且未於一小時內通知當地主管機關，科處原告罰鍰五十萬元。而依環保署所發布之「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」，有無採取緊急應變措施，其處罰之標準並不相同。按行政裁量旨在個案上實現法律之目的與價值，但行政機關有裁量權並非意味其有完全的自由，毋寧其須受到「法的限制」，仍不得恣意而為，亦即相同的事情應為相同的對待，故所謂行政裁量應屬「合義務性之裁量」，而非行政機關任意的自由，對具體的個案，上級行政機關為簡化行政裁量，對大量而易於發生之違反行政義務之行為，往往會頒布所謂「裁量性準則」之行政規則，當下級行政機關經常依此些「裁量性準則」的行政規則以作成合義務性裁量時，在沒有特殊的情況下，乃形成一種行政慣例，此一行政慣例使行政規則亦具有對外效力，亦即具有行政自我拘束力。本件原告既有採取緊急應變措施，依上開裁罰準則，其處罰之標準與未採取緊急應變措施之處罰標準並不相同，而被告未以有採取緊急應變措施之處罰標準對原告為處罰，即有相同的事情未為相同的對待之情形，已違反行政自我拘束原則，且亦與平等原則有違。是被告本件裁罰處分之裁量即屬違法。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告執以指摘，自屬有據。應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果無涉，爰不一一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十九 日
法院書記官 蔡玫芳