高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第六六六號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月三日台內訴字第０九一０００三五六八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○段○○○○號土地（編定為一般農業區農牧用地），未經申請核准即僱工濫採砂石，案經被告所屬環境保護局環安小組於民國（下同）九十年五月二十七日前往現場勘查時，查獲現場留有坑洞深約二公尺、長約五公尺、寬約五公尺，破壞土地之地形地貌，經被告先以九十年八月二十一日九十屏府地用字第一三五二四七號函請原告陳述意見後，依區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十一年二月六日九十一屏府地用區字第０００三七六號違反區域計畫法案件處分書裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期於九十一年二月十八日前恢復土地原狀。原告不服，以系爭土地多年失耕，整地改種短期作物，僱用挖土機整地之後即回復農地使用，並無違反區域計畫法第十五條規定云云，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀陳稱：
（一）按非都市土地使用管制規則第五條第一項、第六條第一項及非都市土地容許使用執行要點第四點分別規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．
．」「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」又「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。．．．」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條定有明文。本件原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○段○○○○號土地，原告縱事前未經申請核准即在上開土地上整地，且現留有怪手二部，留有坑洞深約二公尺、長約五公尺、寬約五公尺之情事，然係因系爭土地因多年失耕，需僱用挖土機整地後始可改種短期作物，原告整地後即回復農地使用，並無破壞該土地之地形地貌情事，被告逕依區域計畫法第二十一條規定，以九十一年二月六日九十一屏府地用區字第０００三七六號違反區域計畫法案件處分書裁處原告六萬元罰鍰並限期九十一年二月十六日前恢復土地原狀，即有未合，而訴願決定亦予維持，容有違法。
（二）按中央法規標準法第五條第二款規定：「左列事項『應』以法律定之．．．二、關於人民之權利、義務者．．．。」，查非都市土地使用分區之管制涉及人民之權利義務，應如何具體管制，依上開中央法規標準法規定應以法律詳細定之，不宜以法律授權方式以法規命令定之，因違反此項管制內容之規定者，區域計畫法第二十一條規定訂有行政罰鍰之處分，自與人民權益關涉甚大，故應以法律規定其管制之具體內容，以昭慎重；再者，區域計畫法第十五條第一項後段規定僅謂：「其管制規則由中央主管機關定之」，其授權之內容、範圍為何，則有未臻明確、具體之處，按此對人民權益之保障恐有未周密之處，時時會有不穩定或有不可預期性之情事發生，職故，被告援引「非都市土地使用管制規則」第六條之規定，進而認定被告有違反區域計畫法第十五條第一項規定管制之情事而予處罰，是否妥適及合乎依法行政之原則，均有待斟酌。綜上所述，原處分及訴願決定，容有違法而損害原告權益之處，爰訴請判決如聲明所示，以維權益等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
（一）按區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」（本縣於六十四年十月六日辦理非都市土地使用編定公告並實施管制）。同法第二十一條第一項規定﹕「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次查非都市土地使用管制規則第一條、第六條第一項及第四項規定﹕「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」又非都市土地容許使用執行要點第一點及第四點規定﹕「本要點依非都市土地使用管制規則第六條第四項規定訂定之」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」，合先敘明。
（二）本案原告於所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○段○○○○號土地上（編定為一般農業區農牧用地，面積計０‧一０七０公頃），未依非都市土地容許使用執行要點規定辦理許可使用手續，便僱工挖掘、濫採砂石違規使用行為，已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條之規定，被告依行政程序法第一百零四條規定以九十年八月二十一日屏府地用字第一三五二四七號函請原告依法陳述在案。原告雖復陳稱因系爭土地多年失耕，為改種短期作物，故僱用怪手整地後即回復農地使用，並無違反區域計畫法等相關規定等云云。
然依被告所屬環境保護局環安小組於九十年五月二十七日現場稽查時，發現現場有怪手正進行挖掘動作，並留下深約二公尺、寬約五公尺、長約五公尺的坑洞，且經被告九十年十二月十一日現地會勘發現，該地已整平閒置長草但未見農用，原告未經申請、僱工挖掘行為已破壞原有地形地貌，故被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定、並斟酌原告恢復原狀情形，以九十一年二月六日九十一屏府地用區字第０００三七六號處分書，裁處原告罰鍰六萬元，揆諸前揭規定，並無不合。
（三）另區域計畫法第十五條規定，非都市土地使用管制規則由區域計畫中央主管機關（內政部）訂定發布之，作為實施管制非都市土地使用之『細部執行依據』，而上開規則自六十五年三月三十日訂定發布後，為因應社會經濟環境變遷、區域計畫通盤檢討陸續公告實施及行政程序法之施行，歷經十二次修正由全文八條增訂至六十條，對於人民權利義務及土地使用管制，不可不謂審慎；另依行政程序法第一百五十條規定﹕「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」本件係依非都市土地使用管制規則第六條之規定，並依行政程序法相關規定完成合法行政處分，已合乎依法行政之原則。綜上所述，本件原告訴訟顯無理由，請予以駁回。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決。
二、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項前段及第二十一條第一項規定甚明。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」亦分別為非都市土地使用管制規則第六條第一項前段及非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。是使用各種經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，未涉及建築行為及「變更地形地貌」者，除法令另有規定外，應符合上開執行要點附件一及規則附表一所定許可使用細目，始得免辦理許可使用手續。
三、本件原告起訴主張：原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○段○○○○號土地，經編定為一般農業區農牧用地，原告縱事前未經申請核准即在上開土地上整地，且經被告勘查現場留有怪手二部及坑洞深約二公尺、長約五公尺、寬約五公尺之情事，然係因系爭土地因多年失耕，需僱用挖土機整地後始可改種短期作物，原告整地後即回復農地使用，並無破壞該土地之地形地貌情事。且非都市土地使用分區之管制涉及人民之權利義務，應如何具體管制，依中央法規標準法規定應以法律詳細定之，不宜以法律授權方式以法規命令定之，因違反此項管制內容之規定者，區域計畫法第二十一條規定訂有行政罰鍰之處分，自與人民權益關涉甚大，故應以法律規定其管制之具體內容，以昭慎重；再者，區域計畫法第十五條第一項後段之授權內容、範圍為何？有未臻明確、具體之處，對人民權益之保障恐有未周密之處，職是，被告援引該「非都市土地使用管制規則」第六條之規定，進而認定被告有違反區域計畫法第十五條第一項管制之情事而予處罰，即有斟酌之餘地云云。被告則以：被告所屬環境保護局環安小組於九十年五月二十七日現場稽查時，發現現場有怪手正進行挖掘動作，並留下深約二公尺、寬約五公尺、長約五公尺的坑洞，經被告九十年十二月十一日現地會勘發現，該地已整平閒置長草但未見農用，原告未經申請、僱工挖掘行為已破壞原有地形地貌，故被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定，並斟酌原告恢復原狀情形，裁處原告罰鍰六萬元，並無違誤。又區域計畫法第十五條規定，非都市土地使用管制規則由區域計畫中央主管機關（內政部）訂定發布之，作為實施管制非都市土地使用之『細部執行依據』，而上開規則自六十五年三月三十日訂定發布後，為因應社會經濟環境變遷、區域計畫通盤檢討陸續公告實施及行政程序法之施行，歷經十二次修正由全文八條增訂至六十條，對於人民權利義務及土地使用管制，不可不謂審慎，本件係依非都市土地使用管制規則第六條及行政程序法相關規定完成合法之裁罰處分，為依法行政等語，資為抗辯。
四、按因行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設（參見吳庚先生著，行政法之理論與實用，九十年八月增訂七版，頁四六一）。再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨．．．。」「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．」亦分別為司法院釋字第三一三號解釋及四Ｏ二號解釋理由書所揭示在案。是憲法第二十三條及中央法規標準法第五條固規定，限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，然依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，蓋明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違反法律保留之本旨並損及法安定性。則區域計畫法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以達合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之管制，不僅牽涉專業知識，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。準此，本件有關違反區域計畫法之行政處罰，區域計畫法第二十一條第一項既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第十五條第一項授權行政機關訂立管制規則，亦僅係授權不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術性事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者，符合前揭釋字第三一三號暨四Ｏ二號解釋理由書授權明確性之意旨，而無悖於母法之授權意旨與立法精神。從而，本件原告起訴主張被告援引「非都市土地使用管制規則」第六條之規定，進而認定原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定管制之情事而予處罰，未符依法行政之原則云云，揆諸上開說明，容有誤會，合先敘明。
五、次查，原告於所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○段○○○○號土地，未經申請核准即僱工挖掘土地採取砂石，案經被告所屬環境保護局環安小組於九十年五月二十七日前往現場勘查時，查獲現場留有深約二公尺、長約五公尺、寬約五公尺之坑洞，已破壞土地之地形地貌，被告於函請原告陳述意見後，依區域計畫法第二十一條第一項規定，裁處原告六萬元罰鍰，並限期於九十一年二月十八日前恢復土地原狀之事實，有被告九十年五月二十七日盜採陸砂移辦單、被告所屬環安小組取締盜濫採砂石現場會勘報告、圖片檔案資料、被告九十年八月二十一日九十屏府地用字第一三五二四七號函、原告陳述函、被告九十一年二月六日九十一屏府地用區字第０００三七六號違反區域計畫法案件處分書、違反區域計畫法案件實地複查會勘紀錄等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告既未經申請許可，在系爭編定為一般農業區農牧用地之土地，僱工挖掘，致留下深約二公尺、長約五公尺、寬約五公尺之坑洞，而為變更地形及地貌之違規使用，自非適法。復經被告所屬環境保護局環安小組於九十年五月二十七日赴現場會勘時，發現現場有怪手正在進行挖掘動作，亦有取締盜濫採砂石現場會勘報告及圖片檔案資料附於原處分卷可稽，本件原告違章事證明確，被告據以裁罰，洵非無據。雖原告另爭執，其僅係因改種短期作物而僱工整地，並無破壞該地之地形地貌云云，然經被告所屬環境保護局環安小組於九十年十二月十一日會勘結果，系爭土地仍閒置長草未見農用，有違反區域計畫法案件實地複查會勘紀錄及照片六幀附原處分卷足憑，原告之主張核非實在，即無足採。再者，系爭土地倘確因裁種短期作物整地，亦無挖掘深達二公尺坑洞之必要，原告之挖掘行為業已破壞系爭土地原始地形地貌，是被告依區域計畫法第二十一條第一項規定，裁處其法定最低額之罰鍰六萬元，並無不合。
六、綜上所述，原告前揭之主張，均乏所據，核難憑採。本件原告未依規定申請許可，即擅自僱工挖掘其所有系爭土地，採取砂石，破壞系爭土地原始地形地貌，違反區域計畫法第十五條第一項規定之違章事實既臻明確，則被告依同法第二十一條第一項規定，裁處原告六萬元罰鍰，並限期於九十一年二月十八日前恢復土地原狀，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞求予撤銷訴願決定及原處分，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十七 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十七 日
法院書記官 陳嬿如