高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第六六八號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因違反區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月三日台內訴字第０九一０００三六九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告未經申請許可，自民國（下同）九十年十二月四日起，擅自於其母吳朱阿炒所有坐落屏東縣○○鄉○○○段一之三二六、一之三二七地號一般農業區農牧用地上（下稱系爭土地），僱工挖掘、採取砂石，致留下長約四十公尺、寬約三十公尺、深約一公尺之坑洞。案經被告環境保護局環安小組（下稱環安小組）及屏東縣警察局潮州分局人員於九十年十二月十二日赴現場會勘查獲屬實。被告遂以原告未經申請核准，擅自濫採砂石，變更地形地貌，違反區域計畫法第十五條第一項規定，轉據同法第二十一條第一項規定，以九十一年二月六日屏府地用區字第０００三七四號處分書裁處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並限於九十一年二月十八日以前恢復原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，依其所提起訴狀所載起訴意旨略以：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項定有明文。又非都市土地使用管制規則第六條第一項、第三項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」「各種使用地容許使用之項目如附表一。」又內政部九十年五月二十八日台內中地字第九０八二八一八號令訂頒之臺灣省非都市土地容許使用執行要點四規定「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」經查，本件原告縱事先未經申請許可，即於系爭土地上，僱工挖掘整地，然原告嗣後有僱用挖土機整地填平，並無變更地形地貌情事，依上開執行要點四規定，即無需事先申請許可，亦即無違反管制規則。被告認原告有違反管制規則，進而認定原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定，而援引同法第二十一條第一項規定，以九十一年二月六日屏府地用區字第０００三七四號處分書裁處原告六萬元罰鍰，並限於九十一年二月十八日以前回復土地原狀，所為之行政處分自有違法，且損害原告權益。
（二）次按中央法規標準法第五條第二款規定：「左列事項『應』以法律定之‧‧‧
二、關於人民之權利、義務者‧‧‧。」查非都市土地使用分區之管制涉及人民權利義務，應如何具體管制，依上開中央法規標準法規定，應以法律詳細定之，不宜以法律授權方式以法規命令定之。因違反此項管制內容之規定者，區域計畫法第二十一條規定訂有行政罰鍰之處分，自與人民權益關涉甚大，故應以法律規定其管制之具體內容，以昭慎重；再者，區域計畫法第十五條第一項後段僅云：「其管制規則由中央主管機關定之」，其授權之內容、範圍為何？有未臻明確、具體之處，按此自對人民權益之保障恐有未周密之處，時時會有不穩定或有不可預測性之情事發生，職是被告援引該「非都市土地使用管制規則」第六條之規定，進而認定原告有違反區域計畫法第十五條第一項管制之情事而予以處罰，是有違誤。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本件原告對於其母吳朱阿炒所有系爭土地（編定為一般農業區農牧用地，面積計一‧四六八五公頃），未依非都市土地容許使用執行要點規定辦理許可使用手續，便僱工挖掘、濫採砂石違規使用行為，已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條規定，被告依行政程序法一百零四條規定，以九十年十二月二十一日屏府地用字第二０七六四九號函請原告依法陳述在案。原告復陳稱因農作虧損、改種短期作物，故僱用怪手整地並無違反區域計畫法等相關規定云云。然依屏東縣警察局潮州分局及被告環安小組於九十年十二月十二日現場稽查時，發現現場有怪手正進行挖掘動作，並且留下深約一公尺、寬約三十公尺、長約四十公尺的坑洞。雖原告訴稱，已將該地整平恢復原狀，故並無違反區域計畫法等相關規定之處，但未經申請、僱工挖掘行為已破壞原有地形地貌，故被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定、並斟酌原告恢復原狀情形，以九十一年二月六日九十一屏府地用區字第０００三七四號處分書，裁處原告罰鍰六萬元，並無不合。
（二）原告訴稱被告援引非都市土地使用管制規則第六條之規定，進而認定原告有違反區域計畫法第十五條第一項之情事而予裁罰，是否妥適、合乎依法行政之原則乙節。查依區域計畫法第十五條規定，非都市土地使用管制規則由區域計畫中央主管機關（內政部）訂定發布之，作為實施管制非都市土地使用之『細部執行依據』，而上開規則自六十五年三月三十日訂定發布後，為因應社會經濟環境變遷、區域計畫通盤檢討陸續公告實施及行政程序法之施行，歷經十二次修正，由全文八條增訂至六十條，對於人民權利義務及土地使用管制，不可不謂審慎；另依行政程序法第一百五十條規定﹕「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」是以本件依非都市土地使用管制規則第六條之規定，並依行政程序法相關規定完成合法行政處分，已合乎依法行政之原則。
（三）綜上所述，原告起訴意旨所持理由，均無可採，請判決如訴之聲明。理 由
甲、程序方面：原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形之一，爰依被告聲請，准由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項前段及第二十一條第一項定有明文。次按「本規則依區域計畫法第十五條第一項規定訂定之。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」「非都市土地容許使用要點，由內政部定之。」非都市土地使用管制規則第一條、第六條第一項及第四項亦有明文。再按「本要點依非都市土地使用管制規則（以下簡稱本規則）第六條第四項規定訂定之。」「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」亦為非都市土地容許使用執行要點第一點及第四點所明定。
二、經查，本件原告未經申請許可，自九十年十二月四日起，擅自於其母吳朱阿炒所有系爭土地（使用編定為一般農業區農牧用地）上，僱工挖掘、採取砂石，致留下長約四十公尺、寬約三十公尺、深約一公尺之坑洞。嗣經屏東縣警察局潮州分局及被告環安小組於九十年十二月十二日查獲而認定原告違章成立之事實，有土地登記簿謄本、原告及案外人蘇榮坤於屏東縣警察局潮州分局刑事案件調查筆錄、屏東縣政府環安小組取締盜濫採砂石現場會勘報告、現場照片附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭，堪認為真實。原告雖主張其縱事先未經申請許可，即於系爭土地上僱工挖掘整地，然原告嗣後有僱用挖土機整地填平，並無變更地形地貌情事，依臺灣省非都市土地容許使用執行要點四規定，即無需事先申請許可，亦即無違反管制規則之處云云。惟查，依被告環安小組於九十年十二月十二日勘查現場所作會勘報告及現場照片所示，系爭土地現場有挖土機正進行挖掘，且現場留有長約四十公尺、寬約三十公尺、深約一公尺之坑洞，顯與一般所謂整地改良之情形不同；且原告於警訊時，對上揭違章情節亦坦承不諱；即自原告將系爭土地整平回復，然亦形成極大落差，足見原告上揭僱工挖掘行為，業已破壞系爭土地原始地形地貌至明，是原告此之主張，並不可採。從而被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，轉據同法第二十一條第一項規定，裁處罰鍰六萬元，並限期恢復原狀，應無不合。
三、原告另主張被告援引非都市土地使用管制規則第六條之規定，進而認定原告有違反區域計畫法第十五條第一項之情事而予裁罰，有違反法律保留之虞云云。查「區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用、改善生活環境、增進公共利益而制定，其第二條後段謂︰『本法未規定者，適用其他法律』，凡符合本法立法目的之其他法律，均在適用之列。內政部訂定之非都市土地使用管制規則即本此於第六條第一項規定：『經編定為某種使用之土地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。』中華民國八十四年六月七日修正發布之臺灣省非都市土地容許使用執行要點第二十五點規定：『在水質、水量保護區規定範圍內，不得新設立畜牧場者，不得同意畜牧設施使用』，係為執行自來水法及水污染防治法，乃按本項但書之意旨，就某種使用土地應否依容許使用之項目使用或應否禁止或限制其使用為具體明確之例示規定，此亦為實現前揭之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨及第二十三條法律保留原則尚無牴觸。」為司法院釋字第四四四號意旨所闡釋。蓋由於國家職能日益增加，而法律之訂定無法詳盡包括，是有授權行政機關為處理行政事務而發布之各種命令。惟國家重要事項仍須有法律保留，以保障人民權利，行政命令通常僅能規定為保留之次要事項，就技術性、細節性事項為規定。經查，「非都市土地使用管制規則」係依區域計畫法第十五條第一項規定授權訂定，且均係對非都市土地容許使用、建蔽率及容積率等技術性、細節性所作之規定，並未對人民增加法律上所無之限制，無違法律保留之規定。本件被告係以原告違反區域計畫法第十五條第一項之情事而予以裁罰，所為處罰依據為法律而非命令，至被告認定事實所依據之非都市土地使用管制規則及臺灣省非都市土地容許使用執行要點乃係按區域計畫法之立法目的，就某種使用土地應否依容許使用之項目使用或應否禁止或限制使用為具體明確之例示規定，並未對人民權利增加法律所無之限制，是原告此部分之主張，亦無理由。
四、綜上所述，原告前揭主張，均乏所據，核難憑採。本件原告既未依規定申請許可，即擅自僱工挖掘系爭土地，採取砂石，致留下長約四十公尺、寬約三十公尺、深約一公尺之坑洞，破壞系爭土地原始地形地貌，違反土地使用編定管制規定之違章事實明確，則被告依區域計畫法第十五條轉據同法第二十一條第一項規定，裁處原告六萬元罰鍰，並限期恢復原狀，於法尚無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十一 月 二十六 日
法院書記官 嚴寶明