高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第七一０號
原 告 甲○○
乙○○○丙○○丁○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○○子○○○丑○○○寅○○○○卯○○辰○○未○○申○○酉○○○戌○○○亥○○○天○○○地○○○宇○○○玄○○黃○○Ａ○○○Ｂ○○○Ｃ○○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○○Ｈ○○○右三十一人共 同 訴訟代 理 人 鍾夢賢律師被 告 內政部代 表 人 Ｉ○○部長訴訟代理人 李彥弘
Ｊ ○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十年二月八日台九十訴字第００二五一八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣本件需用土地人即臺灣省自來水股份有限公司（下稱自來水公司），為辦理高雄四期一、七五０公厘水管幹線工程，申請徵收坐落高雄縣○○鄉○○段二０五六—六地號等一二二筆土地，面積二．一一九一二六公頃，並附帶徵收其土地改良物，由經濟部水利處報經被告以民國（下同）八十八年十月十二日台（八八）內地字第八八一二三四三號函核准徵收，交由高雄縣政府以八十八年十一月十九日八八府地權字第二０八三０二號公告徵收，並函知各土地所有權人。原告等人不服上開被告核准徵收之處分，乃向被告提起訴願，經遭決定駁回，遂向行政院提起再訴願，仍遭決定駁回後，旋提起本件行政訴訟（原告巳○○○、午○○、宙○○、Ｄ○○、戊○○部分，本院另以裁定駁回之）。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）都市計畫法第四十二條第二項規定：「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」，今由原告於再訴願書所附之「地籍圖」觀之，由自來水公司之鳳山水庫起迄高屏溪抽水加壓站止即原水輸水管線之徵收範圍，其鄰近均有道路用地、洩洪道等公有土地可資利用，且依現有施工技術，水管連接處以較大角度之連接管銜接，亦無困難。則自高屏溪抽水口起改行地目為「水」及「道路用地」之公有土地與其他路徑後再行經鳳山水庫以下未經重劃之山坡地，大多係公有地或未經重劃之山坡地，較無爭議而易推行。倘擇原告等所有被徵收土地以外之公有土地及未經重劃之山坡地，即能符合都市計畫法第四十二條第二項之規定。法條所謂「儘先利用」，意指在有適當之公有土地可資選擇利用之前提下，應以利用公有土地為優先考量，以避免損及人民私有之土地，乃被告及需用土地之自來水公司竟均未注意所需之水管用地是否有其他之公有土地可資利用，竟仍一本舊貫以其固有管線所經原告等所有之私人耕地路線及區域為唯一徵收目標，其所為自難謂為適法。
（二）「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地之都市計畫」，都市計畫法第五十二條前段定有明文。而都市計畫法第一條開宗明義指出本法之立法目的係「為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，特制定本法」。查系爭土地於五十七年間即辦理農地重劃，該次重劃已對區域內之土地全部重新規劃調整，依其使用目的，合理配置，已達促進土地有效利用，提高經濟價值之重劃目的，使原告等因該次重劃而獲得實質上之經濟效益。詎自來水公司於六十八年間為埋設自來水幹管，雖支付地上物之補償費，並以興辦公共供水事業，要求原告等人犧牲小我等語誑騙原告等人，原告等人為配合政府供水事業需要，始收取少額補償金容忍自來水公司將地上物拆除供其使用。姑不論長達二十年之使用期間因自來水公司埋設管線施工品質粗糙及管理不當而產生漏水現象，造成原告等多處農舍地基遭決水沖刷毀壞、平地積水成池塘，良田遭淹沒及農作物受損等損害，可見，因自來水公司設置公有物不當，而持續侵害人民權益。而原告等人之被徵收土地，若由被告依自來水公司所需仍經由舊有管線之路徑埋設水管，則原告等經重劃後之方正完整耕地，即因徵收行為致原有土地遭強行割裂為畸零地或形勢不整，而無法為從來或充分之利用，更有甚者，因自來水公司在都市計畫中，於八十年間將原告等人之系爭土地埋有輸水幹管部分分割為水管用地，致耕地無法出賣，使原告等人蒙受鉅額之經濟損失。凡此，俱足認自來水公司所提都市計畫將原有水管行經土地編列為公共設施之水管用地，已嚴重破壞居民之生活環境，悖離都市計畫法第一條之立法目的，於法自有未合。況且，土地法施行法第四十九條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地」，即課徵收機關以選擇損失最少之地方並儘量避免耕地之強制義務，庶幾避免侵害人民權益。然被告竟不為此圖，仍一意徵收，其處分已違反法律強制規定，於法自有違誤。
（三）自來水公司為供水事業機關，其為埋設輸水供水管線，自應依自來水法第五十三條規定：「前條使用公私土地，應擇其損害最少之處所及方法為之」，然自來水公司非但漠視其對水管設置與管理不當造成原告等之生活環境破壞與經濟損失，且對其原有水管之行經路線設計不當，致水管○○○區○○○路線以斜線橫越原告等經重劃後之完整土地，造成原告等之所有權割裂產生多處畸零地與形勢不整，於土地之利用形成鉅大損害，使土地之經濟效益驟降，有違地盡其利之土地政策。自來水公司罔顧徵收土地旁已有既成之公有道路用地及洩洪道可資利用之事實，竟在高雄縣政府之都市計畫中，將其只支付少許地上物補償費而使用之水管埋經路線與地區編為「水管用地」，以遂其徵收之目的，則該次之都市計畫，顯已違背該公司興辦供水事業需用土地時所應遵循之法律規範，其脫法違紀之作為，實有未洽。又自來水公司於八十九年七月四日以八九台水操字第一０八二五號函附之「鳳山水庫導、送水管改道之可行性評估報告」乙份，依該評估報告內容之結論及建議，亦明確指出若不徵收原告之土地而改行其他路段即採遷移管線方案，其工程費約六億元；而維持被告之原處分案，需支出六點一五億元。換言之，撤銷本件被告之原處分，改採替代方案即遷移舊水管路線另規劃新路線所支出之經費較為節省。倘計入原告因不服原處分而採取激烈抗爭所付出之社會成本，則撤銷原處分改採遷移管線之替代方案，節省之經費甚為可觀，又可避免侵及私人土地，已有明證。抑有進者，自來水公司與原告於八十九年十一月二十三日在該公司第七區管理處由該公司召開之「鳳山廠輸水廠管線遷管替代方案可行性說明會」，該公司於說明會中亦提出文書，即「鳳山淨水場導、送水幹管替代路線用地計畫報告」乙份，其上所臚列之第一至第三方案及所附之附表與路線圖，均採經由既成道路下舖設管線之方式，且替代方案所需徵收或價購私人用地之面積最少，又可避免將受徵收土地斜線割裂造成土地利用上之不便與經濟上之損害。質言之，自來水公司所提出之三個替代方案，並無施工上之重大困難，且所需徵收或價購之土地並無割裂私人土地影響土地利用之顧慮，採行任一替代方案，均較原處分為適當，則被告之原處分，不具無可代替之唯一性，自應採行自來水公司即用地事業機關所提出之替代方案，始符依法行政之旨，復可避免侵害人民權益。
（四）本件原告等三十六位土地所有權人所有之土地共有五十筆，而自來水公司所提出之「鳳山淨水場導、送水幹管替代路線用地計畫報告」中所規劃之三種方案，其中第三方案之最尾端路即右開計畫報所附「鳳山淨水場導、送水幹管替代路線用地平面圖」所列編號第十至十四號路線地段，其上之土地分別係坐○○○鄉○○段第一一一二、一一六八、一０四一、一０四四、一一一三地號土地（所有權人：原告玄○○、黃○○、Ａ○○○）、第八八九地號土地（所有權人：饒煥欽）、第九六九地號土地（所有權人：原告卯○○）及第一０三八地號土地（所有權人：原告Ｂ○○○），該路段之右開土地均為未重劃土地，即使由用地機關徵收使用，於其土地之利用，較無妨礙，亦無重劃妥善之土地經徵收割裂價值減低及不利於耕作之情形，則採行第三方案，自較被告之徵收案為適當。再以第三方案中之路線，多為既成道路，費用低廉，用地機關徵收時較無爭議，且施工較易，自足取代被告所核准之原徵收案，此由「鳳山淨水場導、送水幹管替代路線平面圖」及所附照片可知，由照片上所示之編號一即為平面圖所示編號一之地點，其餘編號五、六及十均同。由一至五、五至六及六至十均為既成道路，除編號六及其附近之土地即道路用地無法取得土地登記謄本外，其餘所示編號地點，均為既成道路。易言之，第三方案所經大多為既成道路，並無施工上之困難，徵收時即使部分係私人土地，亦因其性質為既成道路，爭議較少。再者，除自來水公司之方案外，尚有第四方案可供選擇，即利用洩洪道，依平面圖所示編號一至四之地點，往西北方向為寬三十公尺之洩洪道，後段約寬二十公尺至水公司鳳山水庫之終點，該洩洪道幾近荒廢，可供水公司架築導、送水管，且又免挖埋於幹管上之土方，易於維修，節省維修成本，並無水管破裂肇致幹管用地遭破壞徒增民怨之缺失，則原方案既有另行採行建構於洩洪道之替代方案，原徵收處分不符適法原則，又添一例。又平面圖自編號一之地點往左上斜線至編號四與六之溪州路交叉點即藍線部分，雖係自來水公司原有導水幹管路線，然現已廢置未用。自來水公司於二、三年前加設一七五０公釐導水幹管，由編號一至五往上延伸即本平面圖紅線部分，即為自來水公司之新設導、送水幹管，現並已運作中。則用地機關既可另規劃路線且實際已埋設幹管並導送水至水庫與林園、大寮工業區，足見，其已無徵收原告等之土地充為其導送水幹管之必要。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按國家因公用事業之需要，得徵收私有土地，為行為時土地法第二百零八條第三款所規定。又「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」為行為時都市計畫法第四十八條所明定。
（二）本件需用土地人自來水公司為辦理高雄四期一、七五０公厘水管幹線工程，需用坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○○號等一二二筆土地，經核上開工程合於土地法規定，且其土地於六十八年六月三十日經高雄縣政府都市計畫規劃發布為大坪○○○區○○路。被告以八十八年十月十二日台（八八）內地字第八八一二三四三號函核准徵收及附帶徵收其地上物，高雄縣政府以八十八年十一月十九日八八府地權字第二０八三０二號公告，並以八十八年十二月十七日八八府地權字第二二七六三八號函知所有權人領取補償費，於法並無不合。
（三）又系爭土地於核准徵收前業經完成自來水管施設使用，其徵收範圍並未逾越事業使用所必需之範圍，系爭土地為公共事業之需要。自來水公司鳳山水庫導、送水管（林園抽水站至鳳山水庫）改道遷移之可行性評估報告六、結論及建議一項，亦載明本案建議採用不遷移之方案，加強管線維護，徵收取得用地。故本案業經事業單位評估遷移為不可行。至原告訴稱若改遷移管線，費用僅六億元云云，以該六億元係估計額，並非不變之數據。再者，該可行性評估報告四、已敘明未採行由既成道路下舖設管線方式之理由，所訴原徵收處分不具無可替代之唯一性，且未選擇損害最少之方式云云，要難謂屬實情。又原告訴稱水管行經路線設置不當云云，亦非核准徵收土地適法妥當與否之論據，所稱舊有管線管理不當造成損害一節，非本件所得審究，所訴核不足採。
理 由
一、按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限‧‧‧。三、公用事業。」、「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為行為時土地法第二百零八條第三款暨都市計畫法第四十八條所明定。
二、經查，本件需用土地人即自來水公司，為辦理高雄四期一、七五０公厘水管幹線工程，需用坐落高雄縣○○鄉○○段二０五六—六地號等一二二筆土地，面積二‧一一九一二六公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部水利處以八十八年九月二十八日經（八八）水利源字第Z000000000函請被告辦理徵收，嗣經被告以八十八年十月十二日台（八八）內地字第八八一二三四三號函核准徵收及附帶徵收其地上物，交由高雄縣政府以八十八年十一月十九日八八府地權字第二０八三０二號公告徵收，並以八十八年十二月十七日八八府地權字第二二七六三八號函知各所有權人領取補償費，而本件水管幹線用地於六十八年六月三十日經高雄縣政府都市計畫發布為大坪○○○區○○路，且自來水公司於六十八年間即被告核准徵收前業已完成自來水管設施使用等事實，為兩造所不爭執，並有經濟部水利處八十八年九月二十八日經（八八）水利源字第Z000000000函、被告八十八年十月十二日台（八八）內地字第八八一二三四三號函及高雄縣政府八十八年十一月十九日八八府地權字第二０八三０二號公告附於原處分卷可稽，洵堪信實。
三、原告雖主張：本件自來水公司其原有水管之行經路線設計不當，致水管○○○區○○○路線以斜線橫越原告等經重劃後之完整土地，造成原告等之所有權割裂產生多處畸零地與形勢不整，致違反都市計畫法第四十二條第二項、第五十二條前段：「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地之都市計畫」之規定及土地法施行法第四十九條：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地」與自來水法第五十三條規定：「前條使用公私土地，應擇其損害最少之處所及方法為之」等規定，於土地之利用形成鉅大損害，使土地之經濟效益驟降，有違地盡其利之土地政策，被告核准本件徵收案應不合法云云。
四、經查，本件需用土地人即自來水公司，為辦理高雄四期一、七五０公厘水管幹線工程，需用坐落高雄縣○○鄉○○段二０五六—六地號等一二二筆土地，面積二‧一一九一二六公頃，該水管幹線用地於六十八年六月三十日經高雄縣政府都市計畫發布為大坪○○○區○○路，又經自來水公司評估各種工程路線方案（含原告所提第三工程方案）之可行性後，認為以不遷移管線，依原埋設管線取得用地最為可行，其餘方案均未達理想或不易執行，且依該工程路線徵收土地之結果並無妨礙都市計畫等情，業經證人即自來水公司工程師林老興到庭證述明確，並有自來水公司八十九年六月七日之鳳山水庫導、送水管（林園抽水站至鳳山水庫）改道遷移之可行性評估報告、鳳山水庫導、送水幹管替代路線用地計畫報告、自來水公司九十年二月十六日台水董財字第０二五三五號函、台灣省自來水公司高雄四期一七五０公厘水管幹線徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附卷可憑。至於原告於本院審理中提出第四工程方案，即利用洩洪道架築水管之替代方案，係於被告核准徵收處分後始行提出，且未經自來水公司評估，是否合理可行，尚不得而知，亦無可採據。又按都市計畫法第四十二條第二項規定：「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」及土地法施行法第四十九條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地」及自來水法第五十三條規定：「前條使用公私土地，應擇其損害最少之處所及方法為之」，均屬訓示規定，主管機關有自由裁量權，縱其裁量未盡適當，亦不得據以主張其徵收為違法（最高行政法院即改制前行政法院七十一年度判字第四四０號、七十五年度判字第六一七號判決參照）。復按本件水管幹線用地於六十八年六月三十日經高雄縣政府都市計畫發布為大坪○○○區○○路，其是否合於都市計畫法之規定，屬應循都市計畫法所定程序申請處理之事項，而系爭工程路線規劃是否合宜，亦係工程規劃事項，均非核准徵收土地適法與否之論據（最高行政法院七十九年度判字第四０號、七十九年度判字第三二五號判決參照）。是本件自來水公司埋設管線工程案，經該公司評估各項方案（含原告所提第三方案）後，認以徵收原為該公司埋設管線並經高雄縣政府都市計畫發布為大坪○○○區○○路之土地，較為理想並易執行，且該依工程路線徵收土地之結果並無妨礙都市計畫情事，堪認自來水公司於規劃該工程案之路線時，已擇其損害最少之處所及方法為之，參照前揭最高行政法院判決之意旨，被告核准上述土地徵收案，於法並無不合。從而原告主張被告核准本件土地徵收案違反都市計畫法第四十二條第二項、第五十二條前段、土地法施行法第四十九條、自來水法第五十三條等規定，顯不合法云云，洵不足採。
五、綜上所述，原告前述主張，既均不足取，從而被告核准本件土地徵收案所為之處分，於法並無違誤，訴願決定及再訴願決定遞予維持，亦無不合。本件原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十五 日
法院書記官 黃玉幸