高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第七二○號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 馬錦銘
孔乃玉右當事人間因拆遷補償事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年六月二十五日環署訴字第○九一○○一八一五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告原有坐落屏東縣里○鄉○○段一五七之八地號土地上之甲○○養豬場，業於民國（下同）八十七年間，配合農政主管機關推動之離牧計畫，將養豬場拆除完竣領取離牧補償金在案。嗣原告於九十年六月七日，復向屏東縣里港鄉公所（下簡稱里港鄉公所）提出陳情，主張其養豬場廢水係排入高屏溪，符合行政院環境保護署（以下簡稱環保署）八十七年十二月一日核定之「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（以下簡稱綱要計畫補償基準）第六點「位於適用範圍內之養豬戶（場），其已取得農政主管機關八十七年推動之離牧計畫補償者，仍可補領依法拆除補償與離牧補償之差額」之規定，申請領取差額補償金。經里港鄉公所層轉主管機關被告處理後，被告所屬水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組（下稱執行小組）遂委託學術單位進行鑑定，並依據鑑定結果決議認定原告上開養豬場雖屬於高屏溪自來水水源水質保護區域內，但並非環保署核定之上開綱要計畫－高屏溪部分適用範圍（即高屏溪攔河堰以上）內，非屬綱要計畫補償基準適用對象；被告乃以九十年十二月二十四日屏府環水字第二○八三五六號函否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告應作成核發拆除補償與離牧補償差額新台幣一百五十三萬元之行政處分。
㈢訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠本案經原告多次陳情，環保署始於九十年七月二日以九十環署水字第○○四○六
二二號函請被告所屬環境保護局（以下簡稱環保局）轉請執行小組逕依權責妥處，必要時辦理現勘認定。被告乃召集相關權責單位暨里港鄉公所於九十年八月八日下午二時三十分會勘，認定原告所有系爭養豬場污水處理之排放口，其承受水體為高屏溪，其抽水馬達測試結果，係流入產業道路旁之排水溝，由東往西流向高屏溪，並有四鄰證明其污水處理槽之排放系統係排放於高屏溪里港段，且系爭養豬場已於八十七年配合農政離牧計畫辦理拆除完畢。惟執行小組嗣後另委託屏東科技大學（下簡稱屏科大）進行鑑定，屏科大於九十年九月二十七日會同原告進行系爭養豬場旁（即光明巷兩側）排水溝高程差及流向鑑定結果，認排水溝為東向傾斜，依自然重力水流為向東側導入武洛溪系統，並非導入高屏溪。執行小組遂據以決議，認定原告非綱要計畫補償基準適用對象，顯有草率之虞。
㈡本案系爭之點，應為系爭養豬場之廢（污）水，確實排放至何處，如出口排放至
高屏溪，應可依相關規定補償補助差額，如經排入武洛溪再轉流入高屏溪，則不得補償。而依屏科大之鑑定結果，系爭排水溝，深五十公分、寬四十公分，東側較低，東西高差有十七公分，依自然重力排水，要排向東側，需經過長達七百公尺之私人土地，方能排入武洛溪，且廢（污）水欲借用他人土地過徑排放，亦非易事。被告所屬環保局人員亦經查詢過四鄰土地所有權人，肯定並無同意過徑之情事，亦即系爭溝渠高程差雖有十七公分，其廢（污）水係將東側排水溝堵擋，使其自然由西側排入高屏溪。故屏科大所做之鑑定，僅能做水理常態之報告，未考量本案地形之特殊性，不應作為決定之依據。
㈢按政府對水源保護區養豬戶補償事項之處理，各層級應為一體，非各自為政，應
為全面而非片面。又過去對養豬場之申請設置，環保機關人員對相關案件之審查，應經慎密之審核過程，始發給許可證，故原告養豬場之設置，亦經相同程序，並經核發「廢（污）水排放許可證」（省環南排許字第○二○六三號），放流口座標，由大門口起算南四十五公尺，承受水體高屏溪。惟執行小組竟主張系爭養豬場界外排水溝之水流係流入須經過七百公尺之他人土地之武洛溪，即謂武洛溪係於高屏溪攔河堰以下之鐵路大橋附近匯入高屏溪，故其最終承受水體雖仍為高屏溪，但非屬首揭公告適用範圍（高屏溪攔河堰以上集水區）。如此扭曲事實之認定，難令人信服。按執行小組之認定該廢（污）水排放流入武洛溪，惟該地並無公共排水溝，須經過七百公尺之他人過徑路程，然四鄰土地所有權人均證明並無經過其私有土地，故系爭廢（污）水係排放於高屏溪，此亦有高屏溪堤防排放孔為證。
㈣「養豬戶自場界起經自然重力排水流入高屏溪攔河堰以上集水區，且已於八十七
年申辦離牧完成，即為適用對象，可辦理領取補償差額。」環保署九十年八月二十四日環署水字第○○五二七七一號函所明定。執行小組委託屏科大進行之鑑定，並無考量系爭排水溝渠之地緣關係是否確實導入武洛溪，乃不憑事實，僅憑水理報告之考量。且被告於九十年十一月十二日以屏府環水字第一八三九八一號函請里港鄉公所本於地方權責就原場區實際狀況，詳加查察後再供研議。經該鄉公所九十年十一月二十日里農字第一○二二號函復「無法查明」，復於九十年十二月九日委託國立成功大學（以下簡稱成大）辦理鑑定，成大復略以「歉難協助」。執行小組即綜合以上幾點決議認定原告不符水源保護區養豬場依法拆除補償工作之補償適用對象，顯有不夠周延之處。
㈤被告未考量事實之真相，即以屏科大所提出因地勢之高差，水理自然朝向低處流
之現象，暨成大因水溝有堵塞物，函復歉難辦理認定等情，即認定四鄰證明不足採信，實屬不當。按原告養豬場地形特殊，雖其溝渠東西高差十七公分，惟因溝渠深度有五十公分，在東邊堵擋，尚有三十三公分之空間，可由西邊排放出口，不會溢滿路面造成污染之情形。且九十年九月二十二日第一次會勘，至九十年十二月九日第二次會勘，其間時空變化很大，當時養豬場復已拆除一段時間，故溝渠內有無堵塞物，僅能做為參考，不能做為憑據。
㈥又系爭養豬場之廢（污）水排放完全依據八十四年台灣省政府環境保護處核發之
「廢（污）水處理及排放許可證」核定之相關規定辦理，其承受水體為高屏溪。惟被告主張，上揭登記證中，登記承受水體高屏溪，係表示該廢（污）水，經過排放渠道最後必流入高屏溪本流，並非以此即可認定為本計畫補償適用對象。而場界外溝渠之水流，流入武洛溪系統，其最終承受水體仍為高屏溪，惟流入處位於高屏溪攔河堰以下即非公告適用範圍。如此穿鑿附會之解釋，實有違行政處分之效力，亦有失行政之嚴謹。蓋依被告之解釋，則上揭許可證之記載何以不登載承受水體為武洛溪？被告所為之認定，均應提供完整資料證明，始可令人信服。
二、被告主張之理由：㈠養豬戶自場界起經自然重力排水流入高屏溪攔河堰以上集水區，且已於八十七年
申辦離牧完成即為適用對象，係行政院環保署九十年八月二十四日環署水字第五二七七一號函釋規定。由於原告所屬畜舍已於八十七年配合農政辦理離牧，現地目前從事水產養殖事宜。而原告所指養豬場旁（即光明巷兩側）排水溝於現勘當時，部分溝段有加蓋，而部分則無。未加蓋溝段部分發現溝中淤沙頗為嚴重，而東側仍有通往莊內之排水溝渠，為求慎重起見即委託屏科大採科學儀器現場鑑測，其結果顯示溝渠高程差及流向為向東傾斜，故自然重力之水流為向東側導入武洛溪，非直接流入高屏溪攔河堰以上集水區。其非僅屬水理常態報告，亦為自然法則依據，不容更動。
㈡原告主張：「‧‧‧查詢過四鄰土地所有權人，肯定沒有同意過徑的情事，‧‧
‧」，依前述原告所屬畜舍之廢（污）水經由光明巷之溝渠排放欲直接往高屏溪攔河堰以上集水區，勢必採以堵塞溝渠方式辦理，惟參照前述現勘狀況，如採以堵塞方式改變水流方向，其廢（污）水溢滿溝渠並於未加蓋溝段部分溢出至路面，而依自然重力方式向東沿路面流經四鄰土地，必造成污染情事。又參照九十年九月二十二日及同年十二月九日進行現場測量時發現原場界外排水溝渠內有所差異，九十年九月二十二日上午委託屏科大測量當時溝中並無堵塞物，十二月九日上午委託成大測量即有堵塞物，致使該校函復歉難辦理，由此顯示該排水溝渠內原養豬場出水口東側之磚塊等堵塞物，係九十年九月二十二日第一次測量鑑定之後始行置入，欲混淆現勘人員而影響判定結果，實有違反信賴保護原則，因此原告及所提四鄰證明不足採信。
㈢按事業排放廢（污）水於地面水體者，應向主管機關申請，經審查登記，發給排
放許可證後，始得排放廢（污）水，為水污染防治法所明定，其排放許可證中所登載承受水體為高屏溪，係表示該廢（污）水經過排放渠道最後必流入高屏溪本流，並非以此即可認定為本計畫補償之適用對象，而場界外溝渠之水流流入武洛溪系統，其最終承受水體仍為高屏溪，惟匯流處位於高屏溪攔河堰以下（鐵路大橋附近），即非屬公告適用範圍。綜上所述各點理由，本件訴訟顯無理由，請駁回原告之訴。
理 由
一、按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指︰‧‧‧五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。‧‧‧飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」飲用水管理條例第五條第一項、第二項第五款、自來水法第十一條及第十二條定有明文。環保署遂依據上開飲用水管理條例第五條及自來水法第十一條及第十二條規定公告施行前述綱要計畫補償基準，資為辦理「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分」水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償事宜之基準。依該基準第六條固規定：「位於適用範圍內之養豬戶（場），其已取得農政主管機關八十七年推動之離牧計畫補償者，仍可補領依法拆除補償與離牧補償之差額。」然該基準第二條亦規定：「適用範圍：（一）高屏溪攔河堰以上集水區。（二）．．．」是，欲依上開綱要計畫補償基準第六條規定，補申領依法拆除補償與離牧補償之差額者，仍應係上開綱要計畫補償基準第二條規定之適用範圍內，始得領取。再按「養豬戶自場界起經自然重力排水流入高屏溪攔河堰以上集水區，且已於八十七年申辦離牧完成，即為適用對象，可辦理領取補償差額。」則經環保署以九十年八月二十四日環署水字第○○五二七七一號函釋足據，合先敘明。
二、查，原告原有坐落屏東縣里○鄉○○段一五七之八地號土地上之甲○○養豬場，業於八十七年間，配合農政主管機關推動之離牧計畫，將養豬場拆除完竣領取離牧補償金在案。嗣原告於九十年六月七日，復向里港鄉公所提出陳情，主張其養豬場廢水係排入高屏溪，符合環保署八十七年十二月一日核定之綱要計畫補償基準第六點規定，申請領取差額補償金。經里港鄉公所層轉被告處理後，被告所屬水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組遂委託學術單位進行鑑定，並依據鑑定之結果決議認定原告雖屬於高屏溪自來水水源水質保護區域內，但並非環保署核定上開綱要計畫－高屏溪部分適用範圍內，非屬綱要計畫補償基準適用對象；被告乃以九十年十二月二十四日屏府環水字第二○八三五六號函否准原告申請之事實，有原告領有之廢（污）水排放許可證、現勘報告、屏科大之鑑定報告書、被告執行小組第二十一次工作會議紀錄、現場彩色照片等附卷可稽，且為兩造所不爭，堪信為實。
三、原告主張被告僅憑屏科大之鑑定報告，即據為決議原告之污水處理排放口即係向東側導入武洛溪，而非高屏溪，認定原告非綱要計畫補償適用對象，殊顯草率云云。經查，武洛溪乃高屏溪之支流，位於高屏溪欄河堰以下之事實，業據被告訴訟代理人陳明，且有水文分布圖（見原處分卷附件十）可憑。次查，系爭原告原有養豬場大門前臨光明巷道路，中間隔有里港鄉公所設置之排水溝，該排水溝向西排入高屏溪，向東則連接原告養豬場所在里港鄉塔樓村莊內私設排水溝往南排入武洛溪（參本院卷第十八頁、十九頁、八四頁）；又被告於受理原告申請後，曾前往系爭養豬場坐落土地勘查，發現原告所有養豬場於八十七年因配合農政辦理離牧，現地目前從事水產養殖事宜，被告以原告所指養豬場旁（即光明巷兩側）排水溝於現勘當時，僅部分溝段有加蓋，而未加蓋溝段部分因發現溝中淤沙頗為嚴重，而東側仍有通往莊內之排水溝渠，為求慎重起見乃委託屏科大採科學儀器現場鑑測，鑑定結果為溝渠高程差十七公分及流向為向東傾斜，依自然重力之水流為向東側導入武洛溪，非直接流入高屏溪攔河堰以上集水區等情，有上開現勘報告、屏科大鑑定報告為憑，且兩造就該鑑定報告所認定之系爭養豬場所處地勢之高程差，水理常態係自然朝向東側低處流等現象，亦均不爭執；則按行政訴訟之舉證責任分配理論與一般民事訴訟相同，即認為事實不明之情況下，其不利益應歸屬於由該事實導出有利之法律效果之訴訟當事人負擔。換言之，主張權利或權限之人，於有疑義時，除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，而否認權利或權限之人或主張相反權利之人，對權利之障礙或是消滅、抑制之事實，負舉證責任，行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條之規定甚明。此觀諸最高行政法院（即改制前行政法院）三十六年度判字第三十六號判例所示：「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」自明。如前所述，原告所有養豬場之地理位置，依自然重力排水，應朝低處之東側流入武洛溪，原告既主張其養豬場之廢（污）水係向西側導入高屏溪，自應對此主張負舉證責任。在原告未提出證據證明有採取其他措施將其廢（污）水改自西邊導入高屏溪前，被告依據屏科大之鑑定報告而為決議，即屬有據。
四、經查，原告固主張其養豬場之廢（污）水若如屏科大之鑑定報告所述，係向東側排放入武洛溪，需經過長達七百公尺之私人土地，惟其四鄰土地所有人均已出具證明書並到庭結證，拒絕其養豬場廢（污）水過徑排放，致其將養豬場廢（污）水由西側排水溝排放云云，並提出四鄰證明及舉鄰地所有人丙○、丁○○、戊○○等人為證。然查，證人丙○、丁○○及戊○○均結證原告養豬場原設有廢（污）水排水溝連接該三名證人所共用之私設排水溝，共同排向南邊之水尾地，流入武洛溪等語，此亦為原告所是認，足證原告之養豬場確實曾有依地勢、水理等自然現象，施設排放管道將其養豬場之廢（污）水經由他人土地向東側排入武洛溪之事實；至前揭三位證人雖亦證稱原告養豬場自里港鄉公所八十年施作道路排水溝後，即改由鄉公所之排水溝導入高屏溪，已不再讓原告經過其土地排放廢（污）水云云；惟彼等對原告排水溝係施以何種阻擋工事，使其不再經彼等私有土地排放及原告究竟有無完成該項改道工事等細節，均無法清楚交待，顯與常理有違；參諸原告所有養豬場旁（即光明巷兩側）於會勘當時排水溝東側仍有通往莊內之排水溝渠等情，足認上開證人所為原告養豬場自里港鄉公所八十年施作道路排水溝後，即改由鄉公所之排水溝導入高屏溪，已不再讓原告經過其土地排放廢（污）水之證詞，顯屬迴護原告之詞，並無可採。
五、原告雖另主張其係將東側排水溝堵擋後，將系爭養豬場之廢水經由西側導入高屏溪部分。惟查，原告養豬場之廢（污）水經由其場外光明巷之溝渠排放若欲直接往高屏溪攔河堰以上集水區，須採以堵塞溝渠方式辦理，然該溝渠東西高程差十七公分，如採以堵塞方式改變水流方向，其廢（污）水將溢滿溝渠，並會由未加蓋溝段處溢出至路面，再依自然重力方式向東沿路面流經四鄰土地，造成污染。且參諸九十年九月二十二日屏科大之鑑定會勘紀錄表，當時系爭溝渠僅溝底有泥沙淤積，並無其他人為堵塞物，惟於同年十二月十三日依成大回復被告執行小組之函釋中卻表示，其查勘之結果發現該出水口東側有堆置磚塊等堵塞物，故對其流向有認定之問題，故歉難辦理云云，顯示該排水溝渠內原養豬場出水口東側之磚塊等堵塞物，係九十年九月二十二日第一次測量鑑定之後始行置入，另依卷附原告所舉系爭養豬場排放入高屏溪之排放口之照片所示，並無法看出原告確有施做排放工事之跡象，是原告此項主張亦不足採。
六、至原告另主張其所領取之廢（污）水排放許可證上記載放流口之承受水體為高屏溪乙節。按「養豬戶自場界起經自然重力排水流入高屏溪攔河堰以上集水區，且已於八十七年申辦離牧完成，即為適用對象，可辦理領取補償差額」為環保署九十年八月二十四日九十環署水字第○○五二七七一號函釋在案，業如前述。查，卷附之系爭養豬場排放許可證雖登載承受水體為高屏溪，然僅能證明該養豬場廢（污）水經過排放渠道後最終係流入高屏溪本流之意；原告養豬場之廢（污）水依上開事證，既係流入武洛溪系統，其最終承受水體雖仍為高屏溪，惟因武洛溪和高屏溪之匯流處位於高屏溪攔河堰以下，亦如上述，仍不能僅憑該排放許可證記載承受水體為高屏溪，而得認本件屬上開綱要計畫補償基準適用範圍。況依原告所述及上開排放許可證所載系爭養豬場廢（污）水放流口座標為：「由大門起算南四十五公尺」之事實以觀，更足證原告養豬場廢（污）水應係過徑上開證人所私設莊內排水溝往南排入武洛溪，而非如原告主張之往西排入高屏溪，原告此部分主張，殊無可採。
七、至被告於九十年八月八日所為現地勘查，乃屬初勘，既經被告認有疑義，再委託屏科大進一部作科學鑑定，則被告所為現勘報告內容，自不得作為原告系爭養豬場是否屬綱要計畫補償基準適用對象之判斷依據。另成大於九十年十二月九日之再鑑定，既因水溝有堵塞物，無法辦理認定，亦不足據為本件是否屬綱要計畫補償基準適用對象之判斷依據。且被告執行小組，綜合現勘、屏科大、成大之鑑定情形及原告所舉四鄰證明等各項資料，採信屏科大所為科學方法之鑑定結果而為上開決議，應已就原告有利不利之情形，一律注意；並無原告所指之草率情事。
八、綜上所述，原告上開主張，既皆無法證明其養豬場之廢（污）水確係自西邊排放入高屏溪，則被告執行小組依據屏科大之鑑定結果決議原告非屬綱要計畫補償基準之適用對象，據以否准原告之申請，即無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十五 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 林 石 猛法 官 戴 見 草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十五 日
法院書記官 李 建 霆