高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第七二一號
原 告 甲○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月二十一日台內訴字第○九一○○○二七三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地，位於高雄市○○區○○街，係十二公尺都市○○道路用地，亦為供公眾通行使用多年之現有道路，原告以被告迄今仍未辦理徵收補償，數次向被告請求辦理徵收補償，並於民國（下同）九十年十月二十六日提出陳情書，請求被告作成徵收補償系爭土地之處分，經被告以九十一年一月八日九十高市府工新字第五二二○四號函復予以拒絕，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張理由：
原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地，位於高雄市○○街，屬十二公尺都市○○道路用地，目前亦為供公眾通行使用多年之現有既成道路，原告多次向被告請求辦理徵收補償，經被告於九十一年一月八日九十高市府工新字第五二二四○號函復略以：「．．．．．．二、經查本案土地目前為已供公眾通行之道路使用（宜昌街），在本府財源拮据及有限資源應用考量下，類似路況之道路用地暫緩編列經費辦理徵收，俟中央關於既成巷道之補償法案通過後，再據以辦理。」惟按憲法第十五條人民財產權保障規定，係確保個人依財產存續狀態行使其自由使用、收益及處分權能，並應免其遭受公權力或第三人之侵害，以實現個人自由發展人格及維護尊嚴，故如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民財產，惟仍應給予相當補償，始符前揭憲法規定，既成道路成立公用地役關係者，所有權人對土地既已無從使用收益，形成因公益之特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律規定辦理徵收給予補償，此並有司法院釋字第四○○號解釋足資參照，其亦認有關機關應訂定確實可行之期限，對公用使用道路予以徵收補償，本件原告系爭所有土地遭被告使用已二十餘年，被告迄今仍未徵收補償，予以請求亦遭駁回，且未依法明確訂定辦理徵收補償期限亦違司法院釋字第四○○號解釋，故請求撤銷訴願決定及原處分。
乙、被告主張之理由：
（一）按「．．．．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．．．．．，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用。無庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．．．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行使用，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．．．．．。」為司法院釋字第四○○號解釋有案。另針對上開對私有既成道路取得問題之處理乙案，行政院秘書長於八十五年十二月十四日以台八十五內字第四五七四五號函示：「鑑於省、市政府初步統計結果，都市○○道路及公路系統尚未徵收補償之私有既成道路，合計約二萬四千餘公頃，所需土地補償費按八十四年公告現值計算（未加四成），逾新台幣四兆元，按中央政府及各級地方政府目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。（一）第一階段：．．．．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」
（二）查系爭土地屬高雄市十二公尺都市○○道路用地，經查閱面臨系爭土地之建物（宜昌街十、十二號），於六十五年間申請核發建造執照資料（被告工務局六十五年高市工都築字第二一一五號建造執照），系爭土地為依建築線退縮留設為道路，該路段之形成係兩側建築依建築法規定，循指定之建築線興建後而形成，非由被告依都市計畫主動興闢而成﹙迄今未予拓寬或打通），故其顯非首揭釋字第四○○號解釋所指之公用地役關係自明。而被告限於財力，對業依都市計畫寬度完成使用之系爭土地，暫緩辦理徵收補償，並無不合。另依土地徵收條例第十四條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」被告並非土地徵收之主管機關（內政部），故被告原處分核無不合。
理 由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明；是若行政機關就非其權限之事項所為對人民申請事項之答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分甚明。另按，「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：
在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
二、原告提起本件訴訟，無非以其所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），位於高雄市○○街，屬十二公尺都市○○道路用地，目前亦為供公眾通行使用多年之現有既成道路，原告曾多次陳情，並於九十年十月二十六日提出陳情書，請求被告作成徵收補償系爭土地之處分，惟經被告以九十一年一月八日九十高市府工新字第五二二四○號函復略以：「‧‧‧‧‧‧二、經查本案土地目前為已供公眾通行之道路使用（宜昌街），在本府財源拮据及有限資源應用考量下，類似路況之道路用地暫緩編列經費辦理徵收，俟中央關於既成巷道之補償法案通過後，再據以辦理。」等語，而否准原告之請求。原告不服，提起訴願遭決定駁回，提起本件訴訟主張依據憲法第十五條人民財產權應予保障之規定，及司法院釋字第四○○號解釋，被告應徵收系爭土地，並對原告予以補償等語，資為論據。
三、經查：
（一）查關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權。被告對系爭土地准否徵收既無決定權，故被告上述九十一年一月八日九十高市府工新字第五二二四○號函表示「俟中央關於既成巷道之補償法案通過後，再據以辦理」等語，雖含有不同意辦理之意旨，但此函文並未發生否准徵收之法律效果，是被告逕為答覆予以拒絕，雖有未洽，惟依前揭所述，該函復究非行政處分（最高行政法院九十年度判字第一○四○號判決參照）。被告上述函文就系爭土地既未發生准否徵收之法律效果，是系爭土地顯尚未經徵收，則被告亦無從就系爭土地作成補償處分，亦即原告即尚無請求被告作成補償處分之請求權存在。
（二）又憲法第十五條固規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」然此基本權係憲法所承認之權利，此與行政法層次之公權利不同；亦即基本權僅具有間接效力，其須透過概括條款或不確定法律概念實踐之，法院不得直接援引憲法所規定之基本權利作為審判之依據，換言之，人民自亦不得援引憲法規定之基本權作為請求之依據（吳庚著「基本權之三重性質」及王澤鑑著「憲法基本權利與私法」參照）。故憲法第十五條雖規定人民之財產權應予保障，人民尚不得援為請求國家為一定作為之請求權依據。又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、
十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。故原告援引憲法第十五條規定及司法院釋字第四○○號解釋為請求依據，顯有誤會，不足採取。
四、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在，故被告以九十一年一月八日九十高市府工新字第五二二四○號函就原告所為徵收補償系爭土地之請求所為之答覆，其中關於不同意徵收系爭土地部分自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定予以駁回，所持理由雖有未洽，結論尚無二致。另原處分關於否准補償部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 十 日
法院書記官 藍亮仁