高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第七三九號
原 告 甲○○
丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 壬○○原 告 乙○○訴訟代理人 壬○○
辛○○被 告 臺南縣下營鄉公所代 表 人 己○○ ○○訴訟代理人 庚○○右當事人間因更正土地登記事件，原告不服台南縣政府中華民國九十一年七月九日府法濟字第０九一０一０九一四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年一月二十一日向被告申請將坐落台南縣○○鄉○○段九九三、九八七及營南段五七一地號等道路用地，其土地分區變更為住宅區用地，原有地目「田」變更為「建」及免提供無償土地供機關用地等，經被告以九十一年二月四日所建字第０九一０００一０七０號函答覆目前未辦理通盤檢討，應俟被告公告辦理變更下營都市計畫通盤檢討時，再依法提出建議。原告不服，向台南縣政府提起訴願，經遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將坐落台南縣○○鄉○○段九九三、九八七地號及營南段五七一地號土地，依下營都市計畫第二次通盤檢討通過案，報請有關單位變更為住宅用地。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之主張：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）坐落台南縣○○鄉○○段九九三、九八七地號及營南段五七一地號三筆土地（下稱：系爭土地）及附近四鄰之土地，其地目原為「田」，六十一年九月十一日被告都市計畫委員會將四鄰土地變更土地分區為住宅用地，惟系爭土地因與台糖小火車站比鄰，因此被編為廣場兼停車場用地。
（二）嗣六十八年九月一日交通部以六十八年交字第一六一０七號函命前述台糖小火車客運業務停駛，且廢除火車站。既然廢除小火車站，則系爭土地即無徵收之必要。抑且，四鄰土地已變更為住宅用地，系爭土地理應同樣變更為住宅用地，是知情之承辦公務員，乃設法向系爭土地所有權人購買該土地，以資圖得暴利，然未得逞。
（四）系爭土地所有權人乃於七十二年間向有關單位請求將系爭土地變更為住宅用地，案經被告、台南縣政府都委會照案通過（八十六年八月二十二日八六府工都字第一四七一七０號函），層轉台灣省政府審議時，經省政府請被告及台南縣政府提供意見，被告所屬人員告以：「因公所依原決議尚有困難」，而台南縣政府列席人員則謂：「該廣場之地業已辦理徵收，且產權亦已移轉為鄉公所所有。」等語。按系爭土地既因火車站之廢除已無徵收之必要（六十八年九月一日正式廢除、八十年九月一日公告徵收），被告為何又辦理徵收，為此原告等乃請求撤銷徵收，終獲撤銷。
（五）又系爭土地既經土地所有權人請求按照鄰近土地分區變更為住宅用地，且業經台南縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議審議通過變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）案，層轉台灣省政府，則省政府若查明被告非法徵收之原因，當為同意之核定。是本件不予變更之理由既已排除，被告自應將系爭土地變更為住宅用地等語。
二、被告答辯意旨則略謂：
（一）系爭土地連同附近之土地共有五筆經編定為道路用地（如附撤銷徵收應繳回之徵收價額清冊），本件雖交通部六十八年九月一日以六八交字第一六一０七號函命前述台糖小火車站客運業務停駛，惟仍行駛台糖運輸甘蔗之運貨小火車，且其火車站並未廢除（火車站廢除係經附近居民長期間向台糖公司抗爭於八十七年間才遷移，並由被告打通下營鄉三等九號與一等五號間之道路）。
（二）本件奉准撤銷徵收之土地目前編定均為道路用地，並非原告所述附近四鄰之土地均已變更為住宅用地，且下營鄉都市計畫業務承辦人員從六十一年發布實施以來，已多人接辦，其所謂「從而知情之承辦公務員，乃設法向前之土地所有權人購買，以資圖得暴利，然未得逞」為何，不可得知。再者，都市計畫土地變更當依都市計畫法第二十六條之規定，依鄉、縣、省都委會逐一審查通過，且被告僅為鄉街計畫之擬定機關，並無核定之實權，承辦人員當知所困難，無利可圖。
（三）系爭土地係依據七十七年「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」辦理徵收，是依政府既定財務政策辦理，並非被告之公務員任意辦理徵收。
（四）依照都市計畫法第二十六條規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」，依上開法令之規定都市計畫發布實施後，非依都市計畫法規定之程序，不得任意變更都市計畫內之土地使用分區管制，且被告僅為鄉街計畫之擬定機關，並無核定之權責，人民除依都市計畫法第二十四條規定之程序外，法律並未賦予人民有申請變更都市計畫之權利。是原告申請變更都市計畫，將其所有土地之○○○區○道路用地改為住宅區，經被告函復原告，俟被告公告辦理變更下營鄉都市計畫通盤檢討時再依法提出建議，於法並無不合。綜上結論，原告之訴為無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」都市計畫法第二十六條第一項規定甚明。次依都市計畫法第二十六條規定辦理之定期通盤檢討案，係以高度之行政上、技術上裁量、一般地、抽象地訂定，其與對特定人之具體的處分實屬迥異，是以都市計畫發布實施後，並非絕對不能變更，但必須於通盤檢討時，依據發展情況，並參考人民之建議，始能作通盤檢討而為必要之變更。而在通盤檢討前，殊無就特定人單獨作變更之必要。再者，有關都市計畫中土地使用規劃之變更，應基於現在及既往一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、交教、康樂等情況，並預計二十五年內之發展情形，按規定綜合檢討，依據其發展情況並參酌人民之建議為之，此觀諸都市計畫法第三條、第五條、第二十六條第一項但書之規定即足明瞭；換言之，都市計畫並非就個別事件之處理，而係對於一定區域內各項重要措施以及土地使用所為之整體規劃。從而，依第二十六條第一項但書之規定，人民僅能提出「建議」，至其建議可否採納，及通盤檢討結果應否變更原計畫，仍當由各級地方政府及鄉、鎮公所都市計畫委員會於審議時，依職權斟酌實際情況而予裁量，至人民則無具體請求權存在，若經審議結果仍不予採納，人民僅能於擬定計畫機關辦理通盤檢討時再依前揭都市計畫法第二十六條規定循序提出建議，以謀救濟，尚不得逕行請求擬定計畫機關逕為變更，先予敘明。
二、次按「本法之主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計劃分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。．．．」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、．．．四、鎮鄉之主要計畫由內政部核定。」「主要計劃及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」分別為都市計畫法第四條、第八條、第十三條第一款、第十九條第一項、第二十條第一項第四款及第二十八條所明定。又行政院依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定以八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令將上開原由省政府核定之權責改由內政部核定，故有關都市計畫中土地使用分區之撤銷、廢止及變更等事項，係以內政部為主管機關，而各級地方政府及鄉、鎮公所僅為上開事項之擬定機關，尚無逕行撤銷、廢止或變更都市計畫土地使用分區之事務權限，併予敘明。
三、原告等提起本件訴訟，無非主張：㈠系爭土地與附近四鄰之土地地目原為「田」，六十一年間被告發布下營都市計畫時，因系爭土地與台糖小火車站比鄰，必須因應台糖小火車站之實際需要而使用，故被編定為廣場及停車場用地，然交通部既於六十八年九月一日已發函命台糖小火車站客運業務停駛，則系爭土地自應比照附近四鄰之土地編定為住宅用地。㈡且系爭土地因情事變更、使用目的不存在，而經台南縣政府撤銷徵收，則其不予變更之理由即已排除。㈢況有關原告等申請將系爭土地變更為住宅用地乙情，業經台南縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議審議通過變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）案，故被告自應依該次會議審議結果，將系爭土地報請相關單位變更為住宅用地云云，資為爭議。
四、經查，原告所有系爭土地原地目為「田」，於六十一年九月十一日被告發布實施下營都市計畫時依法編定為道路用地，並經前台灣省政府核定在案。嗣原告等雖曾多次於被告辦理變更下營都市計畫通盤檢討時提出將系爭土地變更為住宅用地之申請，惟均未獲採納，此有被告八十九年三月發布之「變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）書」所附台灣省都市計畫委員會八十七年一月十四日第五四四次會議記錄暨人民或團體陳情意見綜理表在卷可稽，應堪認定。從而，系爭土地自六十一年間發布下營都市計畫編定其土地使用分區後，迄今並無變更，確屬無訛。
五、又原告係主張被告應依台南縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議（變更下營都市計畫第二次通盤檢討案）審議結果，將系爭土地之土地使用分區報請變更為住宅用地，並舉台南縣政府八十七年十一月十日八十七府工都字第一九六九二七號函資為佐證乙節。然參諸被告提出之台南縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議紀錄簿之內容，有關原告等陳情將系爭土地變更為住宅用地乙案，該次會議決議結果為：「未便採納。理由：因公所依原決議辦理尚有困難。」可知該次會議事實上並未通過將系爭土地變更為住宅用地之決議。嗣後台南縣政府將該變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）案檢送當時之主管機關即台灣省都市計畫委員會審議結果，亦同決議：「照小組意見，未便採納。」益足徵台灣省都市計畫委員會亦未決議通過將系爭土地變更為住宅用地之議案，並有台灣省都市計畫委員會八十七年一月十四日第五四四次會議紀錄在卷足憑，堪予認定。另查，台南縣政府八十七年十一月十日八十七府工都字第一九六九二七號函係謂：「一、．．．二、變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）案，經本縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議審議通過，本府八十六年八月二十二日八六府工都字第一四七一七０號函檢附相關資料送台灣省都市計畫委員會審議。三、本案尚於審議階段，有關決議事項請俟公告發布實施時，逕往下營鄉公所或本府工務局都市計畫課查詢。」其內容係針對變更下營都市計畫案處理之過程及當前進度概況之說明，亦即僅就變更下營都市計畫（第二次通盤檢討）案之審議過程作單純之事實敘述，並未提及有關系爭土地是否業經決議通過變更為住宅用地之情形，從而，原告等主張台南縣都市計畫委員會八十二年六月十一日第一二二次會議既已通過將系爭土地變更為住宅用地之議案，則被告自應依該次會議結果，報請相關單位變更為住宅用地云云，顯屬誤會，亦不足採。
六、原告另訴稱系爭土地既經台南縣政府撤銷徵收，則其不予變更之理由已排除云云。惟查，被告於七十九年間依據七十七年「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」規定辦理都市計畫廣場及停車場工程，因作業錯誤，將系爭土地一併列入徵收用地範圍內，並經台南縣政府八十年一月三十一日八十府地用字第一二六九七號函公告徵收，至八十九年間內政部始發現系爭土地之使用分區與該次徵收計畫目的不符，無法依原定興辦事業計畫使用，乃促請台南縣政府查明更正；案經台南縣政府查明後，乃以九十年五月二十五日九十府地徵字第六九八二三號函撤銷徵收等情，有內政部八十九年八月三十一日台（八九）內地字第八九一一八三號函、台南縣政府八十年一月三十一日八十府地用字第一二六九七號徵收公告、九十年五月二十五日九十府地徵字第六九八二三號撤銷徵收公告暨繳回徵收價額清冊等件附卷可稽，應堪認定。準此，台南縣政府將系爭土地予以撤銷徵收之原因，係因系爭土地因被誤認為廣場兼停車場用地而遭徵收，惟經查明其原○○○區○道路用地，與該次徵收計畫目的不符，無法依原定興辦事業計畫使用，故應將該錯誤之徵收處分予以撤銷，以期適法，實非如原告等所言，系爭土地係因情事變更、使用目的不存在而遭撤銷徵收，顯見原告等係將撤銷徵收與系爭土地土地使用分區之變更二事混為一談，自屬無據，洵難採取。
七、綜上所述，被告僅為都市計畫之擬定機關，並非核定變更都市計畫之權責機關，原告尚不得逕行請求被告變更都市計畫，且相關權責機關迄今亦未曾通過將系爭土地變更為住宅用地之議案，是被告九十一年二月四日所建字第０九一０００一０七０號函覆意旨，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應逕將系爭土地報請相關單位變更為住宅用地，即無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果不生影響，自無逐一論述必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十 日
法院書記官 陳嬿如