高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第八三八號
原 告 甲○○訴訟代理人 林鴻駿律師
鄭淑貞律師許清連律師被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年八月十三日台內訴字第０九一０００五七八七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣○○鎮○○段一一六八之二及一一六八之三地號等二筆土地（以下簡稱系爭土地）其土地使用分區屬非都市土地特定農業區農牧用地，於民國（下同）九十年五月三十一日至九十一年五月三十日止出租予訴外人丙○○使用，嗣丙○○未經申請許可，即擅自採取土石、變更地形，經人檢舉由被告所屬聯合取締小組於九十一年四月十三日六時三十分查獲，認原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定之行為，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年四月十三日府地用字第０００三號處分書，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限於九十一年四月十七日以前恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按非都市土地違反管制使用變更地貌或其他情節及違反禁止規定應受行政處罰者，均以行為違反規定或管制使用為處罰標的，除所有人有共同犯意、教唆或允諾等之外，亦即均應處罰行為者為其規範要件。此觀區域計畫法立法意旨及司法院大法官會議釋字第二七五號解釋意旨足可為證。
（二）系爭土地原告係出租予訴外人丙○○耕作使用，並未作其他用途。九十一年三月二十五日整地同意書係承租人以系爭土地上有雜物、垃圾、大塊砂石不利耕作，需清除整地施肥為由請求原告准其整地，因耕作所需確屬必要，原告不疑有他，承租人如何整地及挖掘行為原告均未參與，此由訴外人丙○○陳述明確。原告並非行為人，亦不知整地情形是否有無違反區域計畫法，且無證據足可證明原告有共同違反使用或過失情節，接獲處分書後並旋即於限期內命承租人恢復原狀，被告仍對原告科處法定最高罰鍰三十萬元，容有不合。
（三）次按所謂變更地貌係屬以行為結果要變更地貌為斷，本件訴外人丙○○係在整地而屬改良土地，乃耕作之使用土地過程並非結果，其行為與違反管制使用土地情節究屬有別，被告依違反區域計畫法處罰，亦有未合。
（四）又按有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者為之，此即行政行為應以誠實之方法為之之誠信原則，行政程序法第七條第一款、第八條前段定有明文。又行政裁量亦應以不違反比例為原則，本件土地縱認違反管制使用法，惟違反管制土地面積不廣，接獲處分書後於限期內已恢復土地原狀，原處分竟仍科處罰鍰最高金額，行政裁量權顯有不符誠信及比例原則，自難令原告甘服。
二、被告主張之理由：
（一）按區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」次按司法院大法官釋字第二七五號解釋文要旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」再按內政部九十年二月十九日台九十內營字第九０八二五四六號函亦曾參考法務部八十九年七月十日法八九律字第二０二九二號函及行政程序法第一百五十九條之規定，明示「應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處分仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以各別處罰之。」
（二）原告將系爭土地於九十年五月三十一日至九十一年五月三十日止出租予訴外人丙○○使用，丙○○於九十一年三月二十五日在取得原告同意下從事土石開挖之行徑，據此可知此案係於原告知情下所為，且原告雖非自身從事土石開挖者，然身為土地所有權人不僅無善盡土地管理之責，於所有土地上遭違法使用時卻全無阻止或恢復原狀之相關措施，進而同意丙○○於該地上以重機械整地；因而認定原告確有「故意或過失」，被告依法據以處分原告，並無違誤。近來高雄縣因旗美地區非法盜採土石情況嚴重，被告為遏止此歪風維護社會之公平與正義，爰依區域計畫法第二十一條規定，於行政裁量權範圍內對原告裁處三十萬元罰鍰於法並無不當。本案原告事後雖配合恢復土地原狀；惟行政罰乃係對過去違反行政義務行為之處罰，其事後之改善行為尚不得據為免罰之依據。
故被告依法據以處分，並無違誤。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第十五條第一項定有明文。內政部本此規定訂定非都市土地使用管制規則，將非都市土地依照區域計畫法施行細則第十三條之規定，劃分為各種使用區域，並依第十五條之規定在各使用區域內編成十八種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制，該規則第六條第一項前段及第四項分別規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」又「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦許可使用手續。」為非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。再按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」則為區域計畫法第二十一條第一項所規定。蓋土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（司法院釋字第四四四號解釋理由書參照）。乃前揭區域畫法第十五條第一項之規定，即係法律為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策所制定，並授權行政機關劃設使用分區以保護土地資源，上開非都市土地使用管制規則，即為內政部基於法律授權所制定規範管制土地分區使用之法規命令，而非都市土地容許使用執行要點則為內政部就細部性事項所為之補充規定，審視各該規定之內容，並未逾越區域計畫法之授權意旨，自得予以適用。
二、本件原告所有之系爭土地，屬非都市土地特定農業區農牧用地，並於九十年五月三十一日至九十一年五月三十日止出租予訴外人丙○○使用，嗣丙○○未經申請許可，即擅自採取土石、變更地形地貌，經被告所屬聯合取締小組於九十一年四月十三日至現場查獲，認原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定之行為，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年四月十三日府地用字第０００三號處分書，裁處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年四月十七日以前恢復原狀等情，已經兩造分別陳明在卷，並有土地租賃契約書、會勘紀錄、警訊筆錄、現場照片及處分書等件為證，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟無非以原告出租系爭土地予訴外人丙○○供耕作使用，嗣因丙○○以土地上有垃圾、雜物、大塊砂石不利耕作，需清除整地、施肥為由請求原告出具同意書讓其整地，因耕作所需確屬必要，原告不疑有他，也未參與丙○○整地及挖掘行為；況且丙○○之整地係屬改良土地，為耕作使用土地之過程，並非變更地形地貌之結果。而原告並非行為人，亦無證據足以證明原告有共同使用或故意過失情節，被告竟對原告裁罰，於法不合。原告甚且於接獲處分書後即命丙○○恢復原狀，然被告仍對原告裁處法定最高罰鍰三十萬元，被告之行政裁量違反誠信原則及比例原則等語，資為爭執。爰分述如下：
（一）經查，本件係經人檢舉而由被告所屬聯合取締小組於九十一年四月十三日六時三十分查獲，此據證人即旗山分局警員郭其昌到庭證述甚明，並有會勘紀錄附原處分卷可憑。而訴外人丙○○自九十年五月三十一日起即向原告承租系爭土地，租期至九十一年五月三十日屆滿，亦有土地租賃契約書一份附原處分卷可稽；另質之證人丙○○於本院證稱略以：「整地為了種香蕉，但事先沒有評估過要如何種植，要問家人才知道如何種植，我祗知道要把上面的爛土去掉，進較好的土進來，至於種香蕉適合的土質及如何準備並不知道。．．．有僱請挖土機師傅搬土，將土推在旁邊。．．．原告會久久來一次，來過幾次有看過整地情況、卡車及挖土機，．．．向原告租地之初並未想到要原告出具同意書，而砂石車是要將不好的東西載出去，好的推在旁邊，並補充新土進來，但我還沒有找好新土的來源，．．．又我曾申請鑿井，但沒有規劃工程期限並找工人。」等語；參以原告出具整地同意書之時間為九十一年三月二十五日，亦即在租期屆滿前約二個月，此有原告出具之整地同意書附原處分卷可資佐證，而丙○○申請鑿井時間則為租約屆滿前約一個半月即九十一年四月二日，亦有高雄縣政府九十一年四月三日府水管字第０九一００五六八七四號函附原處分卷可稽，綜上相互參證，果如丙○○承租土地係為種植香蕉，衡諸系爭土地面積高達一萬二千四百二十五平方公尺，其竟無種植計畫，也不知道種植技術，復對灌溉所需之鑿井工程毫無概念，乃竟於租期將屆滿之際先由原告出具整地同意書，再取得鑿井許可，從事所謂之「整地」，其違背常理，至為明確。尤其，系爭土地之土質已適合香蕉之種植，毋需作土質改良，且其整地應以曳引機翻土而非使用挖土機等情，業據證人即當時會同查獲之被告農業局技術人員邱一肇到庭證述甚明，復據證人即被告水利局水利管理課人員吳國誠到庭證述，略稱：鑿井應使用衝擊式之鑿鑽機，並非使用挖土機等語明確，其等本諸農業及水利之專業知識之證詞，堪信為真。又本件於清晨六時三十分查獲當時，現場非但有挖土機及砂石車，依其輪胎壓痕判斷，並有砂石車運出運入之情形，業經證人即旗山分局警員郭其昌到庭證述明確，復為證人丙○○所不否認。查丙○○既要種植香蕉，竟對應適用之土質毫無所悉，且既未尋覓新土來源可供回填，即進行土石開挖對外運送，並其工具均非整地開井所應使用，參酌卷附照片（見原處分卷及訴願卷第五十九至六十三頁）顯示，現場挖掘坑洞廣深，待運之土堆高聳，核非一般之整地行為，丙○○顯係以耕種鑿井之名，實際從事採取土石行為，灼然明甚。系爭土地為農業區農牧用地，即應依區域計畫法第十五條第一項分區編定之使用地而管制使用，詎丙○○竟擅自在該地採取土石，挖除外運，已變更原始地形地貌，勢將使之成集水低窪區，已違反區域計畫法第十五條第一項規定，堪予認定。原告辯稱丙○○係為耕作整地之用，並未變更地形地貌云云，不足採信。
（二）次查，依區域計畫法之立法意旨，旨在透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務。而土地所有人對土地的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任者，此從區域計畫法第二十一條第一項後段規定：「．．．並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」及同條第二項之規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電．．．或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」對照觀之，亦可得知區域計畫法第二十一條第一項處罰之對象包括土地所有權人在內。是原告為系爭土地之所有權人，負有維護系爭土地符合分區編定使用之注意義務，尤其丙○○係在租約即將屆滿之際始取得原告之同意整地，非但不符常情，抑且原告也曾目睹丙○○之「整地」並砂石車、挖土機在場之情形，業據丙○○證述如前，足徵丙○○係以耕地之名從事採取砂石之實，則丙○○之開挖土地採取土石之行為，顯為原告所能注意，自非可對土地遭受破壞袖手旁觀，竟容任丙○○為土石之開採迨至變更原始地形地貌，原告縱無故意，亦有過失，原告辯稱其非行為人，亦無故意過失，不能對其處罰云云，要無可採。
（三）末查，被告鑑於高雄縣濫採砂石情況嚴重，為防雨季來臨危害鄰近農民安全及破壞國土，乃組成取締小組加強取締，並依查獲情節輕重，分別予以處罰，如農民不知法律為了耕作方便而運走大石頭或砂石，不是惡意盜採砂石，即酌減處罰，但本件至現場查獲發現係盜採砂石，乃處以最高罰鍰而自九十一年三月份以來取締結果著有成效，縣境內濫採砂石違反使用分區管制之情形顯著下降等情，業經被告陳述甚明，並有被告九十一年度第八次主管會報及工作執行統計表各一份附本院卷可參。是本件被告審酌其行政目的，並衡量系爭土地遭開採致原始地形地貌之變更所形成之影響暨原告之過失程度等，而在法定界限內對原告裁處最高額度之罰鍰，尚無違反誠信及比例原則而有裁量逾越或濫用之情形；至原告是否於期限內恢復土地原狀，要屬被告能否再對原告連續處罰並以公權力恢復原狀之問題，原告執此主張被告之裁量違背誠信及比例原則云云，委無可採。
四、綜上所述，原告之主張並不可採，從而被告認原告違反區域計畫法第十五條第一項管制使用土地之規定，而依同法第二十一條第一項規定裁處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年四月十七日前恢復土地原狀，經核認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
法院書記官 楊曜嘉