高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第八四七號
原 告 甲○○訴訟代理人 張天良律師
許世烜律師被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）三十八年一月一日向訴外人陳益麟、陳益輝、陳益耀承租耕地，即坐落台南縣○○鎮○○段一八七之九地號內面積０．三一八八公頃、同段一九０地號內面積０．０二四五公頃，及同段一九０之二三地號內面積０．０三八六公頃土地，雙方訂有耕地三七五租約。嗣上開一八七之九地號土地因逕為分割而增加新地號即同段一八七之九五、一八七之九七、一八七之一０四及一八七之一三五地號（以下簡稱系爭土地），並經台南縣善化鎮公所（以下簡稱善化鎮公所）辦理都市計畫三號工程用地，奉台灣省政府八十八年四月二日府地二字第三四一一一二號函核准徵收，而由被告以八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告徵收，公告期間自民國八十八年五月五日至八十八年六月四日止。惟因原告之耕地租約並未隨同土地分割轉載註記於系爭土地，且公告期滿亦無人提出異議，被告乃將系爭土地之地價補償費全數交由土地所有權人領取完竣。嗣原告於九十一年一月間向被告陳請發給三分之一地價補償費即新台幣（下同）六百三十七萬一千七百七十二元，經被告以九十一年二月十八日府地徵字第０九一００二０五三五號函復：「．．．本案經善化鎮公所查復曾文段一八七之一０四、一八七之一三五．．．地號土地．．．並無三七五租約，另曾文段一八七之九七、一八七之九五地號土地有三七五租約，惟台端並非承租人。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂依行政訴訟法第八條第一項規定，提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應給付原告六百三十七萬一千七百七十二元，及自九十一年一月一日起至給付完畢之日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭執：
一、原告主張之理由：
（一）原告於三十八年一月一日起向訴外人陳益麟、陳益輝、陳益耀等人承租坐落台南縣○○鎮○○段一八七之九地號土地內面積０．三一八八公頃、同段一九０地號土地內面積０．０二四五公頃、及同段一九０之二三地號土地內面積０．
０三八六公頃土地，雙方訂有台南縣私有耕地租約。嗣上開土地經被告逕為分割而增加系爭土地新地號，並經被告公告徵收，依平均地權條例第十一條規定，被告應將補償地價扣除土地增值稅後餘額三分之一，合計六百三十七萬一千七百七十二元，代扣交付原告。詎被告未將上開應代扣交之補償費交付原告，而逕將全部徵收補償費交付訴外人即原出租人之繼承人陳益輝、陳益耀、陳子釗、陳思成等人。原告發覺被告誤發地價補償費予地主後，於九十一年一月起即陸續向被告陳情，惟均遭被告以查無租約登記，或土地並未訂立三七五租約為由而未交付。此有被告九十年二月十八日府地徵字第○九一○○二○五三五號函、九十一年二月二十日府地徵字第○九一○○二四八九三號函，及九十一年四月八日府地徵字第○九一○○四八三四二號函可稽，經原告提起訴願，內政部則以九十一年七月三十一日台內訴字第○九一○○○五二三三號決定不受理，理由為訴願逾期。
（二）按平均地權條例第十一條第一項、第二項規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人」、「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交」。查系爭土地既為被告所徵收，依平均地權條例第十一條規定，被告「應」於發放系爭土地補償金予地主前，將三分之一之補償地價代為扣交予原告。原告依法向被告請求給付，被告卻以系爭土地並無原告之三七五租約回復原告，然依台南縣私有耕地租約內已載明一八七之九地號土地內之○．三一八八公頃土地為原告承租，嗣後縱有土地分割之情形，被告及其所轄善化鎮公所仍應依照內政部七十三年十月六日台內地字二六二八七六號函頒訂之「耕地租約清理要點」第十條第㈥之規定，將一八七之九地號於原告訂立三七五租約以後，所發生之土地分割，辦理租約變更登記，並將變更登記之租約轉載於分割後之土地上，此為被告之法定義務，因此被告不得以查無租約登記即而不代原告扣交補償地價。是被告依法有代扣交補償地價予原告之義務，其未代扣交，且經原告依法申請給付時，又未給付，茲依行政訴訟法第八條第一項規定，提起本件訴訟。
二、被告主張之理由：
（一）緣善化鎮公所辦理都市○○○號道路北段工程用地，奉台灣省政府八十八年四月二日府地二字第三四一一二號函核准徵收，經被告以八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告徵收系爭土地。而依善化鎮公所八十八年四月十九日所民字第四九五一號書函，其向被告查報同段一八七之九五號土地承租人為李英祥，同段一八七之九七號土地承租人為蘇進財，另同段一八七之一○四、一八七之一三五號等二筆土地並無三七五租約，且原告並非系爭土地之承租人。
嗣原告於九十一年一月間提出異議後，復經善化鎮公所以九十一年二月四日所民第0000000000號函確認原告並非系爭土地之承租人在案。
（二）本件依善化鎮公所查報原告均非系爭土地之承租人，故被告無從依平均地權條例第十一條規定予以補償。是被告以九十一年二月十八日府地徵字第○九一○○二○五三五號函復原告，乃就原告之陳情所為之事實敘述，並未對外發生任何法律效果，核非行政處分，不得為訴訟之標的。
（三）又系爭土地經被告八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告徵收，公告期間自民國八十八年五月五日至八十八年六月四日止，土地權利人或利害關係人對公告事頊如有異議應依土地法二百二十七條規定以書面向原處分機關提出，逾期概不受理。惟原告未於公告期間對系爭土地地價補償費及獎勵金提出異議，亦未於公告期滿之次日起三十日內提起訴願，則系爭土地補償地價之處分己告確定，原告遲於九十一年一月間日始提出陳情，雖經本府分別以九十一年二月十八日府地徵字第○九一○○二○五三五號函、九十一年二月二十一日府徵字第○九一○○二四八九三號函及九十一年四月八日府地徵字第○九一○○四八三四二號函復原告，惟該三函並不能視為另一新的行政處分，從而原告對於同一事件，再依訴願程序有所爭執，已逾訴願法定期間，揆諸首揭法規規定及判例意旨，本件訴訟為不合法，應不予受理。
（四）又善化縣曾文段一八七之九地號原始面積為０．九五六三公頃，原告僅承租其中０．三一八八公頃面積之土地，故即令系爭土地為一八七之九地號分割而來，惟分割後之一八七之九地號土地仍有足夠之面積供原告承租，是原告承租之土地是否在徵收範圍內，誠有疑問﹖是原告承租之面積既依然存在，其縱未領取金錢，仍不影響原告承租之權利。
理 由
一、按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收獲之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」平均地權條例第十一條第一項及第二項分別定有明文。蓋土地徵收，係國家因公用事業之需要，對於人民之土地，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收應就被徵收土地補償以地價，是謂「地價補償」；乃依法徵收之土地如為出租耕地者，依平均地權條例第十一條之規定，土地所有權人應以所得之地價補償扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，此即為「佃農補償」（參李建良著「損失補償」一文，載於翁岳生編行政法二０００，第一四七四頁至第一四七五頁）；而此之「佃農補償」乃為貫徹憲法上扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策，而依平均地權條例第十一條規定，賦予私有土地所有權人應就扣除土地增值稅後補償地價餘款之三分之一，補償耕地承租人之義務，以避免佃農因耕地喪失不能從事農作物之種植而生活失據。故平均地條例第十一條第一項及第二項之規定，其應支付補償耕地承租人之地價者為土地所有權人，主管機關不過代為扣交而已，於耕地承租人請求土地所有權人補償之權利並無影響（最高法院八十八年度台上字第一八九四號、八十九年度台上字第二九二八號、八十九年度台上字第二九五九號判決參照）。從而，平均地權條例第十一條第二項僅係法令賦予主管機關於發放補償費時應代為扣交之公法上之義務，此項應由出租人補償耕地承租人之法律關係並非因此而移轉於主管機關；則人民請求主管機關交付佃農補償費，自須以主管機關審認耕地租約是否存在而作成核准代為扣交之處分為前提，倘主管機關未作成代為扣交之行政處分而已將地價補償全數發放予土地所有權人，惟既不影響耕地承租人向土地所有權人請求之權利，則耕地承租人尚不得依平均地權條例第十一條第二項規定，直接向主管機關請求給付該佃農補償費。
二、原告提起本件訴訟無非以其為系爭土地之耕地承租人，而系爭土地業經被告徵收，惟被告未依平均地權條例第十一條第一項及第二項規定將系爭土地之補償地價扣除土地增值稅後之餘額三分之一即六百三十七萬一千七百七十二元，代為扣交予原告，故依上開平均地權條例及行政訴訟法第八條第一項之規定，請求被告如數給付並加付法定遲延利息等語，為其論據。而被告則以系爭土地固經被告以八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告徵收，惟依善化鎮公所八十八年四月十九日所民字第四九五一號函檢送之補償清冊記載，原告均非系爭土地之承租人，此情又經善化鎮公所以九十一年二月四日所民字第０九一０００一六四七號函復被告明確，故原告既非善化鎮公所查報之系爭耕地承租人，被告自無從將系爭土地之地價補償費扣除土地增值稅後之餘額三分之一扣交予原告，而不顧土地所有權人之權益；況且原告未於法定徵收公告期間內提出異議，則該徵收補償處分已經確定，是被告發放全數補償費予土地所有權人，並無違誤；況且系爭土地係自台南縣○○鎮○○段一八七之九地號土地分割而來，而原告僅承租一八七之九地號內三分之一面積之土地，是系爭土地是否位在徵收之範圍內，即有疑問，又一八七之九地號土地分割後所餘面積，仍有足夠之面積供原告租用，故原告承租之面積既依然存在，其縱未領取金錢，仍不影響原告承租權利等語，資為抗辯。
三、經查，系爭土地係自台南縣善化鎮一八七之九地號土地逕為分割而來，嗣系爭土地因善化鎮公所辦理都市○○○號道路工程用地，經奉台灣省政府八十八年四月二日府地二字第三四一一一二號函核准徵收，惟因善化鎮公所未於土地分割時將原告之租約轉載註記致誤以為系爭土地並無原告之耕地租約，被告乃依善化鎮公所之查報以八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告徵收，其公告之地價補償清冊即未就系爭土地為耕地租約並其承租人之記載，且公告期滿無人提出異議，被告遂將系爭土地之地價補償費全數發放予土地所有權人領取完竣等情，為兩造所自陳，並有台灣省政府八十八年四月二日八八府地二字第三四一一二號函、被告八十八年五月五日府地用字第七六六四五號公告、善化鎮公所八十八年四月十九日八八所民字第四九五一號函及九十一年二月四日所民字第０九一０００一六四七號函及土地補償地價清冊附本院卷可稽，且經證人即善化鎮公所承辦人員林純如到院證述明確，堪信為真實。則被告對此補償費之發放並未作成應將其扣除土地增值稅後餘額後三分之一代為扣交耕地承租人之處分等情甚明，揆諸前揭說明，系爭應由土地所有權人給付原告之地價補償，既未經被告作成代為扣交之處分，而且已經全數發放予土地所有權人，惟該項應由土地所有權人補償原告地價之法律關係既不因此而移轉於被告，尤不影響原告向土地所有權人請求之權利，則原告自無逕向被告請求給付補償費之請求權存在，故而原告依平均地權條例第十一條第二項之規定訴請被告給付上開補償費，自屬無據。
四、再者，一般給付訴訟之提起，須於原告所請求之給付業經行政處分所確定，而行政機關仍未給付，或原告依法享有金錢給付之請求權，而該權利之確定無須經由行政處分予以確定者，始足當之。故行政機關應否於發放補償費時代為扣交佃農補償費及該金額若干，應由行政機關以作成行政處分之方式為之，即人民應請求行政機關作成一定內容之行政處分，而非逕行請求行政機關給付相當金額之補償金；又本件原告雖曾提起訴願，遭內政部決定訴願不受理在案，且其起訴狀亦曾載稱係依行政訴訟法第五條第一項及第八條規定，提起本件行政訴訟（見其起訴狀第五頁），惟經本院一再闡明，原告仍堅持所提起者為一般給付訴訟，並稱其起訴狀所引行政訴訟第五條第一項係屬贅列（見本院言詞辯論筆錄），故於本件未經被告作成代為扣交地價補償之行政處分下，原告逕行請求被告給付上開地價補償費，自乏依據。況且本件徵收公告期間自民國八十八年五月五日至八十八年六月四日止，而原告復為系爭土地中一八七之一０四地號及一八七之一０五地號土地之共有人，甚且已經以所有權人身份領取其應有部分之徵收補償費等情，為原告所不爭執，並有土地補償地價清冊附卷可憑，足見原告對系爭土地之徵收補償處分情形顯然知悉，而原告既未於被告發放系爭土地之地價補償予土地所有權人前獲得被告作成代為扣交之行政處分，雖不因此影響原告向土地所有權人請求地價補償之權利，惟亦應依民事訴訟途徑訴請土地所有權人給付，始為正辦；又縱令行政機關疏未將原告之耕地租約轉載致原告受有損害，亦屬國家賠償之範疇，原告亦應循國家賠償訴訟尋求救濟，並非得依行政訴訟法第八條之規定訴請賠償，併此敘明。另兩造其餘攻擊防禦方法與本案判決結果不生影響，爰不一一論述。
五、綜上所述，原告請求被告給付系爭土地之補償地價扣除土地增值稅後餘額三分之一之佃農補償費請求權既不存在，故原告提起本件訴訟請求被告給付如訴之聲明所示金額及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十七 日
法院書記官 楊曜嘉