高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第九二二號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因有關補償事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年八月十四日台內訴字第○九一○○○五五七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）五十八年起無權占用坐落台南縣○○鎮○○○段五八九之九五地號、五八九之六五地號、五八九之九四地號等國有保安林地，種植果樹、建屋及養馬，被告為收回該等土地，多次與原告協調以給付補償救濟金方式收回土地，惟協調並未能成立，被告乃向民事法院起訴請求原告交還土地，經獲勝訴判決確定，並經臺灣臺南地方法院於八十四年十二月二十日強制執行完畢。嗣原告於九十一年四月十日具狀向被告請求補償，經被告以九十一年四月二十九日府地籍字第○九一○○五六七二二號函復原告：「本案既經本府循司法途徑解決，自無補償費可言」等語，而拒絕原告之請求。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、被告應給付賠償原告建築物及地上物補償金新台幣（下同）五百萬元。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）原告自五十八年便居住於台南縣○○鎮○○○段五八九之二地號之土地（現為五八九之九五地號、五八九之六五地號及五八九之九四地號），並設籍、居住、耕種、養馬至八十二年，已逾二十餘年之久，原告亦曾依民法規定，向台南縣新化地政事務所請求時效取得地上權，惟遭駁回；而五十八年十二月三十日「台灣警備總司令部」曾頒布（五八）鑑道字第一○五○四號公告，原告亦於公告期間曾與當時一同在該地開墾、居住、種植之地上權人計十一人陳情請求放租（領）該土地，被告亦未有回覆。
（二）又依據七十四年七月十日虎參字第一一七號、七十四年六月十四日「虎頭埤風景區跑馬場整建補償協調會」紀錄表、台南縣虎頭埤風景區管理所八十一年五月九日虎管字第一三五號協調會紀錄及台南縣政府八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函，可知原告實未拒領或不領補償金，僅因對補償金內容認有不公而陳情、異議。而被告雖主張其與原告協調補償金未成立云云，惟其於前揭書面文件中，卻有原告補償金額為二百七十五萬四千三百四十八元之紀錄，且以台南縣虎頭埤風景區管理所八十一年五月九日虎管字第一三五號函通知原告領取補償費，可知被告對原告已作成補償之處分，被告認原告補償金之請求無依據云云，核不足採。另查，原告對被告八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函之處分，提起訴願，亦經台灣省政府訴願決定認原告有理由，而撤銷原處分，請被告另為適法之處分，並以台灣省政府八十一年十二月十日（八一）府訴一字第一七五八一九號函請被告將本案訴願決定執行情形，儘速函覆台灣省政府研考會並副知台灣省政府訴願會，然被告不但未另為處分，反以違反森林法對原告提出刑事告訴，惟於原告獲不起訴處分後，被告竟再對原告提起交還土地之民事訴訟，又謂原告已無補償金得予具領，實已明顯未依法行政。
（三）再查，原告既於五十九年居住於系爭土地，並曾主張依法取得地上權，然被告竟未作適當之安排、輔導，即以強制執行拆除原告房屋，又不給予原告補償金，然與原告同樣情形之人皆獲補償，甚或有僅住三個月者即賠十二萬元者，而原告居住二十幾年，被告僅以依法拆除為由即剝奪原告受補償之權利，顯失公平，而違法損害原告權益。
乙、被告主張之理由：
本件原告於五十八年起占有台南縣○○鎮○○○段五八九之九五地號、五八九之六五地號、五八九之九四地號國有保安林地種植果樹、建屋及養馬，經被告向台灣台南地方法院起訴請求原告拆除地上物交還土地，經最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事判決確定在案（原告主張時效取得地上權乙節，業於該訴訟主張在案，併予審理，並判決駁回確定），而放租部分依規定亦不予放租，並該土地上之地上物亦經台灣台南地方法院於八十四年十二月二十日強制執行拆除在案。至於被告於八十一年間與原告就請其拆除上開地號土地之地上物而協調補償金，僅係被告為儘速收回土地所採行之便宜措施而為協議之進行，並非基於行政法規須給予原告補償金，此補償金部分於八十一年間協調並未成立，而被告並已依循司法程序收回上開土地，自不須再以給予原告補償金之方式達成收回土地之目的。是以被告以九十一年四月二十九日府地籍字第○九一○○五六七二二號函拒絕原告請求發給補償金乙事，並無不合。
理 由
一、按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第九十二條第一項定有明文。同法第一百三十五條則規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」而司法院釋字第三四八號解釋理由書亦敘及：「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」故行政處分與行政契約最大之差異在於行政契約須因雙方意思表示一致而生法律效果，至於行政處分則因行政機關單方面之意思表示即生效（吳庚著行政法之理論與實用增訂六版第三九八頁參照）。
二、本件原告因於五十八年間起無權占用坐落台南縣○○鎮○○○段五八九之九五地號、五八九之六五地號、五八九之九四地號之系爭國有保安林地種植果樹、建屋及養馬，被告為收回該等土地，雖曾多次與原告協調以給付補償救濟金方式收回土地，惟並未能達成協議，被告乃向臺灣臺南地方法院起訴請求原告拆除地上物交還土地，且經最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事判決原告敗訴確定，並經臺灣臺南地方法院於八十四年十二月二十日強制執行拆除地上物完畢等情，已經兩造分別陳明在卷，並有協調紀錄表、最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事判決影本及臺灣臺南地方法院八十四南院敬執妥字第七五七○號函影本附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告曾函復原告表示補償費之金額為二百七十五萬四千三百四十八元，而原告嗣雖有陳情、異議等行為，但未有拒領補償費之意思；被告既已對原告為同意補償之處分，被告嗣又無故拒絕原告申領補償費，乃於法有違。且被告八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函處分，曾經台灣省政府訴願決定撤銷之，並請被告另為適法之處分，被告遲未處分，反拒絕原告補償費之申領，亦與訴願決定意旨有違。況被告同意補償之金額亦有誤等語，資為爭執。
三、經查：
（一）按所謂國家損失補償責任係指公法人或其機關基於公益，依法行使公權力時，侵害人民之財產或其他權利，致其值得保護之權益遭受侵害達嚴重程度或已構成特別犧牲情形，依法規定應對其所受侵害予以補償之謂。經查，被告為收回系爭土地曾多次經由台南縣虎頭埤風景區管理所與原告進行協議，希望透過協議方式，由被告給付補償金予原告，而原告則同意由被告收回之方式收回系爭土地，但因原告未能接受台南縣虎頭埤風景區管理所提出之補償金額，故未能達成協議等情，已據兩造分別陳述甚明，並有協調會會議紀錄影本附卷可稽。又本件原告係無權占用系爭土地，且其亦未因時效而取得系爭土地之地上權，亦未獲准放領或放租系爭土地等情，已經前述民事判決認定甚明，有該等判決附卷足稽；又被告為收回系爭土地依法規並無補償原告之義務，而其與原告協調補償金乃為收回系爭土地之便宜措施一節，復據被告陳述在卷；原告占用系爭土地既無合法權源，則原告之使用系爭土地本質上係無權占有，故被告透過與原告協議補償金方式收回系爭土地，其性質自非上開所謂之損失補償，而是經由被告與原告約定，由被告提供一定之金錢給付，並使原告接受同意交還土地之對待給付義務，以達到收回系爭被占用土地之行政目的之行為，依首開所述，此行為性質上應為行政契約之訂立，而本件兩造並未能就此達成協議，亦已如前述，則兩造間就系爭土地之補償及收回之行政契約即未成立；故台南縣虎頭埤風景區管理所於與原告開會未能達成協議後之八十一年七月六日再以八十一虎管字第一九四號函通知原告表示：「台端佔用本所野營活動育樂區房屋拆除及地上物補償業經台南縣政府核定為新台幣貳佰柒拾伍萬肆仟參佰肆拾捌元，請於文到七日內攜帶私章及國民身分證前來本所具領，逾期強制執行拆除，請查照。」等語，顯係就「被告願提供一定之金錢給付，但原告須接受同意交還土地之對待給付義務」一事，再為成立契約之要約行為，而非為一行政處分；蓋台南縣虎頭埤風景區管理所與原告多次協調之目的，即是希望透過給付補償金之方式促使原告同意於一定期間自行搬遷或同意台南縣虎頭埤風景區管理所雇工拆除，此觀七十四年六月十四日協調補償會會議紀錄即明，而因原告是無權占用系爭土地，成立無權占有之法律關係，故被告之片面同意給付補償金，並無法發生被告因此得取回原告所占用土地之法律效果，則被告豈可能於多次就補償金額協調不成，無法收回土地之情況下卻願給付補償金予原告，足見此函文不論於被告主觀意思上或客觀評斷上，其均非因被告單方面之意思表示即對外直接發生法律效果之行政處分，而僅為重申原協調會決定之補償金額不變之意旨及希望原告能接受原補償協調會所提條件之要約，然就被告此一要約，原告並未依要約內容予以承諾，而被告嗣後係依據最高法院八十四年度台上字第二○六七號民事確定判決，經由民事強制執行程序始達到收回系爭土地之目的一節，已如前述，故兩造間就由被告給付補償金而原告則同意交還土地一事，並未達成協議成立行政契約，且被告亦未為同意無條件給付原告補償金二百七十五萬四千三百四十八元之處分一節，即堪認定。故原告主張被告已為同意給付原告補償金二百七十五萬四千三百四十八元之處分，並據以請求被告給付云云，顯有誤會，不足採取。
（二）再被告八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函主旨係謂：「台端在新化虎頭埤風景區內違建佔住房屋建物，請在民國八十一年九月十四日前搬遷拆除完畢，否則以強制執行方式處理，請查照。」其說明㈠則稱：「台端違建構築建物及地上物補償費業經虎頭埤風景區管理所查估完竣，並經多次協調不果，不予具領且拒不搬遷，影響風景區管理發展至鉅」等語，有該函影本附卷可按，然此函經原告提起訴願後，業經臺灣省政府八十一年十二月十日八一府訴一字第一七五八一九號訴願決定撤銷發回原處分機關另為適法之處分，其理由則略謂：「原處分機關予以核算補償費新台幣二百七十五萬四千三百四十八元，惟其並未說明該項補償費係依據何種法令及標準核算。且森林法第五十一條係刑事罰，原處分機關得否認定及處罰？值得商榷」等語，有該訴願決定書影本附卷可稽。查被告八十一年九月三日（八一）府建觀字第一一五八五四號函，係一通知原告為自動拆遷之函文，然因原告係無權占有系爭土地，核與依相關法令所為之土地或地上物之徵收補償無涉，是被告對原告所占有之土地並無得逕為行政執行之權源，故而被告此一函文亦不生公法上行政執行前之告戒效力，而此函文內容更與原告本件所爭執之補償金無涉，且上述訴願決定亦非表示被告應另為「對原告補償」之處分，是原告以被告未依訴願決定另為適法處分為由，主張其有權請求被告補償云云，更無足採。
（三）至原告另主張之台南縣興建公共設施拆除合法房屋查估補償辦法及七十七年台南縣辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，因原告係屬無權占用系爭土地，核與土地或地上物之徵收補償無涉，故其不僅非屬該等辦法適用之對象，且依原告所主張之協調會紀錄記載，此等辦法僅是協議過程中，被告主張據為比照計算補償金之基準，有該協調會紀錄可按，故原告援為請求被告給付本件補償金之依據，更屬誤會，不足採取。再原告所稱與原告同樣情形之人皆獲補償云云，係因該等占用人均有與被告成立由被告給付補償金以收回土地之協議，核與原告並未就「由被告給付補償救濟金方式收回土地」一事與被告達成協議訂立行政契約之情形不同，是原告予以比附援引，並據為爭執，自屬誤解，而無可採。
四、綜上所述，原告既係無權占有系爭土地，則被告本無予以補償之法源依據，且兩造間並未就被告應給付原告補償金一事成立行政契約，而被告亦未作成同意補償原告二百七十五萬四千三百四十八元之處分，則原告顯無請求被告為補償之請求權存在，是被告就原告所為補償之請求予以否准，即屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告給付原告建築物及地上物補償金五百萬元，均無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 十五 日
法院書記官 藍亮仁