高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第九三六號原 告 甲○○訴訟代理人 陳清朗 律師複代理人 呂郁斌 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年八月二十九日台內訴字第０九一０００四五七六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落屏東縣○○鄉○○○段八九之九一地號土地（編定為一般農業區農牧用地，面積一．九九五公頃），未經申請核准，擅自濫採砂石違規使用，案經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組於民國（下同）九十一年四月十一日前往取締並製作盜（濫）採砂石勘查紀錄有案，被告乃以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第一項規定，以九十一年四月十一日九十一屏府地用區字第０００一０三號處分書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元，並限於九十一年四月十二日以前恢復土地原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造訴辯意旨：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告前經由台灣屏東地方法院拍賣程序，標取坐落屏東縣○○鄉○○○段八九之九一地號、地目旱、面積一萬九千九百九十五平方公尺及同段八九之一三九地號、地目旱、面積九百七十二平方公尺土地二筆，復於九十一年四月一日辦理登記完畢，有不動產權利移轉證書、土地登記謄本可稽，上開二筆土地嗣後於九十一年八月二日因分割合併登記為同段八九之九一地號及八九之三一四地號二筆土地。原告於九十一年四月一日取得前開二筆土地時，該原八九之九一地號土地早已遭人挖成大片坑洞，面積約一萬平方公尺餘（約一甲多），並於該土地上倒有廢棄之磚塊，原告為將該農地整平用以種植果樹，因此於九十一年四月十一日駕駛挖土機在該土地上廢棄之磚塊旁挖一長條型之坑洞，挖坑洞而起出之田土則置於坑洞旁，再以挖土機將旁邊之磚塊埋入坑洞，復以挖坑洞之田土覆蓋，有照片可稽，原告並無挖取砂石，亦無變更地形、地貌之情，被告之聯合稽查小組於該日赴現場時，原告正將磚塊埋入坑洞並做填平之工作，被告應知原告純係為改良並填平該土地，詎被告竟認原告係濫採砂石，並於九十一年四月十一日以九十一屏府地用區字第０００一０三號違反區域計畫法案件處分，裁處原告三十萬元之罰鍰，並限於九十一年四月十二日以前恢復土地原狀，有處分書可稽，原告不服該處分，乃循序提起行政救濟。
二、按被告認定原告違規事實係「未經申請核准濫採砂石」，內政部訴願決定書之事實亦係認定原告未經許可，擅自於前開土地挖取砂石，並留下長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞，顯已變更地形、地貌，已違反區域計畫法第十五條第一項規定，並以現場勘查紀錄及現場照片為據。惟就前述事實之認定，顯與事實真相不符。故茲本件爭議係原告有無於系爭土地濫採砂石？所挖坑洞，有無變更地形、地貌？「開挖」行為是否需先向被告申請核准？茲分述如下：
（一）原告於九十一年三月十三日由台灣屏東地方法院拍賣程序，標取系爭土地，於九十一年四月一日辦理登記完畢而取得系爭土地時，系爭土地早已遭人挖取砂石之面積約一甲餘（一萬平方公尺餘），並於挖取之土地上倒有廢棄磚塊，此部分核與原告無關。又原告為整地方便耕作，於九十一年四月十一日駕駛挖土機，在系爭土地上廢棄磚塊旁挖有長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞，係為將該廢棄磚塊埋入坑洞，復將挖坑洞後置於坑洞旁之土石予以回填覆蓋，目的係填平整地，亦未將前開砂石另作他用，是以原告並無挖取或濫採砂石之情。從而，原告取得系爭土地後，自需先予以整平或改良之必要，始能種植駱梨等果樹，以符合系爭土地之編定使用目的。上述事實，業經台灣屏東地方法院檢察署九十一年度偵字第三四九０號偵查屬實並予以不起訴處分確定在案，況且被告並無任何證據證明原告所挖之砂石有取走或另作他用之情，足見被告之主張，顯非實在。
（二）原告於九十一年四月十一日駕駛挖土機，在系爭土地上廢棄磚塊旁挖有長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞，係為將該廢棄磚塊埋入坑洞，復將挖坑洞後置於坑洞旁之土石予以回填覆蓋，目的係填平整地，根本無挖取砂石，尤無濫採砂石，被告逕認原告係為濫採砂石而誤導內政部訴願審議委員會亦認原告係挖取砂石，顯見被告及該委員會似有誤解，核與事實不符，從而對原告做出不利之處分，惟從現場照片可查知原告挖出之土石係置於坑洞旁，並無取走之情，況且倘挖起之砂石遭取走，自可就現場有無載運砂石卡車所留之痕跡？或砂石遭運走而有減少之情狀（與所挖坑洞比較）？足以查明。事實上，現場僅是原告駕駛之挖土機所留之履帶痕跡，足資證明原告所言非虛；再者，聯合稽查小組人員到現場時，原告係駕駛挖土機將坑洞旁之磚塊推入所挖之坑洞，稽查小組人員亦可證明此事實，原告亦無逃離現場等情，益徵原告確係出於欲將遭棄置於系爭土地上之磚塊整平，並就遭挖成低於鄰地之系爭土地填平而所為，並非為挖取或濫採砂石而所為。
（三）至於原告所挖長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞，有無變更地形、地貌之情？按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．
」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」又「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」又「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」分別為區域計畫法第十五條第一項前段、第二十一條第一項、行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項前段及非都市土地容許使用執行要點第四點分別定有明文，是依前開法令規定之要旨，防止農牧用地變更地形、地貌，係為避免農牧用地遭變更使用而害及土地及天然資源之保育利用等公共目的。惟查，原告既係將遭他人變更地形地貌之系爭土地欲改良而施以整地填平之情事，俾種植果樹，以符合系爭土地之編定使用規定；況且原告所挖之坑洞，旋以坑洞旁之磚塊埋入，再覆蓋坑洞所挖之砂石覆蓋於磚塊之上，就所挖之坑洞之情狀係短暫，並無變更農牧用地使用而害及土地及天然資源之保育利用等公共目的，尤無違反使用許可細目，僅係單純於自己所有農地予以施作整地改良之情，自無需經許可之必要。此有原告旋將所挖坑洞回填原所挖出之砂石而回復原狀之照片在卷可稽，復於刑事偵查屬實。同時，原告因整地而遽遭此行政處分及刑事偵查程序，致原告迄今均未使用系爭土地，亦有照片可稽，是以原告均無變更使用系爭土地，至為明確。至於鈞院質疑既係填平整地為何挖深三公尺？蓋原告既是將堆棄於系爭土地上之廢磚塊埋入所挖坑洞，且系爭土地是作為農耕之用，當然是將較為堅硬之磚塊埋入土壤內部越深層，越有利於將來之農業耕作。再者，被告就「變更地形、地貌者」並無具體說明或予以定義，然依法令規定之要旨，防止農牧用地變更地形、地貌，係為避免農牧用地遭變更使用而害及土地及天然資源之保育利用等公共目的，顯見所謂「變更地形地貌者」，應係指客觀上足以改變土地之原編定使用目的或使原編定使用目的之土地無法再為該目的之使用，例如改為養殖用或工廠使用等情，從而該客觀情狀之存在應非短暫，然原告之行為係將購得時早已遭盜挖而成低窪土地且遭堆棄廢磚塊部分，予以填平整地，非但使原遭變更地形、地貌之系爭土地能回復原狀，同時並非大規模自外載運土石等回填系爭土地，且原告所挖掘及回填、整平均是當日或隔日即可處理妥善，原告並予以處理完畢，有照片在卷可稽，是以原告既未涉及建築行為且無變更地形、地貌之情，依法自得免辦理許可使用手續，被告之處分，自非合法等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、按區域計畫法第十五條第一項前段規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制」（屏東縣於六十四年十月六日辦理非都市土使用編定公告並實施管制）。同法第二十一條第一項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」。次查行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項及第三項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之」。又非都市土地容許使用執行要點第四點規定：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」合先敘明。
二、本件原告於坐落屏東縣○○鄉○○○段八九之九一地號土地（編定為一般農業區農牧用地），未經申請核准擅自變更地形、地貌，濫採砂石違規使用，且未依「非都市土地容許使用執行要點」規定辦理許可使用手續，已違反區域計畫法第十五條及行為時非都市土地使用管制規則第六條規定。經被告依行政程序法第一０四條規定請原告陳述意見，經該原告陳述承認挖取土石且未向主管單位申請，與被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組九十一年四月十一日現場查獲留有二處坑洞，東邊長約三十五公尺，寬約五公尺，深約三公尺之違規情形相符，原告擅自變更地形地貌至為明顯。被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十一年四月十一日九十一屏府地用區字第０００一０三號處分書，裁處原告罰鍰三十萬元，並限期恢復土地原狀作農牧用地使用，揆諸前揭規定，並無不合等語。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項前段及第二十一條第一項規定甚明。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」亦分別為行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項前段及非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。是使用各種經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，未涉及建築行為及「變更地形地貌」者，除法令另有規定外，應符合上開執行要點附件一及規則附表一所定許可使用細目，始得免辦理許可使用手續，合先敘明之。
二、本件原告起訴主張：原告所有坐落屏東縣○○鄉○○○段八九之九一地號土地，經編定為一般農業區農牧用地，因取得前即已遭人挖取砂石，原告為改良土地俾利農耕，故於系爭土地上進行填平整地工作，並非為挖取或濫採砂石而為。且依區域計畫法、非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點等法令規定之意旨，原告挖掘整地之行為，並未破壞該土地之地形地貌，即無須經主管機關許可始得為之。再者，原告既係填平整地之行為，所挖坑洞情狀為時短暫，有原告旋將所挖坑洞回填砂石而回復原狀之照片可稽，復經台灣屏東地方法院檢察署檢察官為不起訴處分，是原告均無變更使用系爭土地，惟被告遽以原告有違反區域計畫法第十五條第一項情事而予處罰，自非合法云云。被告則以：被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十一年四月十一日赴現場會勘時，發現現場有怪手正進行挖掘動作，並留下長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺的坑洞，原告未經申請，逕行挖掘行為已破壞原有地形地貌，而違反區域計畫法第十五條及行為時非都市土地使用管制規則第六條之規定，經被告函請原告陳述意見，原告亦承認挖取土石且未向主管單位申請，故被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定，裁處原告罰鍰三十萬元，並限期回復土地原狀作農業使用，並無不合等語，資為抗辯。
三、經查，原告所有坐落屏東縣○○鄉○○○段八九之九一地號土地（下稱系爭土地），編定為一般農業區農牧用地，原告未經申請核准，逕行挖掘土地採取砂石，案經被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十一年四月十一日前往現場勘查時，查獲現場留有長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞乙處，顯已破壞土地之地形地貌。嗣被告復依行政程序法第一百零四條規定函請原告陳述意見，原告亦自承挖取土石且未向主管單位申請等語，核與被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於上開時地查獲之違規情形相符，被告乃依區域計畫法第二十一條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰，並限期於九十一年四月十二日以前恢復土地原狀之事實，有被告九十一年四月十一日盜採陸砂移辦單、被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組現場勘查紀錄、圖片檔案資料、原告陳述意見紀錄、被告九十一年四月十一日九十一屏府地用區字第０００一０三號違反區域計畫法案件處分書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖主張其係為改良系爭土地俾利耕作而挖掘整地，嗣後隨即以挖土機整地填平、回復土地原狀，並無變更地形地貌情事，即無需事先申請許可，亦即無違反管制規則之處云云。惟查，依被告聯合稽查小組於九十一年四月十一日勘查現場所作會勘紀錄及圖片檔案資料所示，系爭土地現場有挖土機正進行挖掘，且現場留有長約三十五公尺、寬約五公尺、深約三公尺之坑洞，顯與一般所謂整地改良之情形不同；且原告於陳述意見時，對上揭違章情節亦坦承不諱。再者，觀諸原告所提出系爭土地之現況照片，可知系爭土地目前乃閒置長草未見農用，有照片三幀附卷足憑，原告上開主張，顯非實在。抑且，系爭土地倘確係為改良土地而挖取砂石、回填整地，亦無挖掘長達三十五公尺、深及三公尺坑洞之必要。縱原告事後業將系爭土地整平回復，仍形成極大落差，足見原告上揭挖掘行為，業已破壞系爭土地原始地形地貌，至為明顯，原告猶執陳詞爭辯，即難採信。從而，原告之挖掘行為業已破壞系爭土地原始地形地貌，被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第一項規定，裁處罰鍰三十萬元，並限期恢復原狀，尚無不合。
四、末查，原告雖引據台灣屏東地方法院檢察署檢察官九十一年度偵字第三四九０號不起訴處分書，主張有關其違反區域計畫法規定之刑事責任部分，既經檢察官偵查後以證據不足而未予起訴，足見被告認定原告有上述違章情事，顯有違誤云云。惟查，被告所屬聯合稽查小組於九十一年四月十一日赴現場會勘時，發現系爭土地上共有二處坑洞，亦即除原告當時正挖掘中之坑洞外，尚有一處坑洞係原告取得系爭土地所有權前即已形成之坑洞；又本件原告係因該處新挖掘部分已變更原始地形地貌而遭裁罰，核與原已既存之坑洞部分無關，此不可不辨。茲觀諸該不起訴處分書理由中所揭：「．．足見該低窪地勢之形成已相當時日，應係被告（即本件原告甲○○）取得該地所有權前所形成。．．」等語，足徵該不起訴處分書所認定之事實與本件裁罰情形顯不相關，且該案承辦檢察官係認為原告違反區域計畫法第二十二條之不依限恢復土地原狀罪嫌不足，予以不起訴處分，是原告所為上開主張，堪難信憑。況行政罰與刑罰之構成要件不同，刑事判決與行政處分，亦可各自認定事實，不受刑事判決認定事實之拘束。本院仍得依調查之結果自行認定；經查，原告於受裁罰前陳述意見時，既承認其於系爭土地上挖掘土地堆置於旁等情屬實，並自承未向主管單位申請許可，而該挖掘行為已變更地形地貌，是其違章情事洵屬明確，則原告執該不起訴處分書為本件行政處分違法之依據，亦不足採。
五、綜上所述，原告前揭之主張，均乏所據，核難憑採。本件原告未依規定申請許可，即擅自挖掘其所有系爭土地，採取砂石，破壞系爭土地原始地形地貌，違反區域計畫法第十五條第一項規定之違章事實既臻明確，則被告依同法第二十一條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰，並限期於九十一年四月十二日以前恢復土地原狀，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷訴願決定及原處分，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十一 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 十一 日
法院書記官 陳嬿如