高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第九三三號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃詠靖律師
陳志隆律師張靜怡律師被 告 國立中正大學代 表 人 乙○○校長訴訟代理人 藍瀛芳律師右當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告原係被告所屬法律學系教授兼任系主任，被告以原告聘書之聘期係自民國（下同）九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止，乃於九十一年七月二十四日以（九一）中正人字第０九一０六八六九號函，通知原告自九十一年八月一日起不予續兼系主任職務。原告不服，遂提起本件給付行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）被告應回復原告中正大學法律學系系主任職務至三年期滿。
（二）被告應自九十一年八月一日起至原告復職日止，於每月一日給付原告新台幣（下同）二萬五千元及自每月應給付之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
（三）被告應給付原告一千萬元，及自訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
（四）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，然訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更追加應予允許，行政訴訟法第一百十一條第三項定有明文。原告於起訴後僅將訴之聲明變更，實則基礎事實皆係一致，故該聲明之變更應無需經被告之同意。
（二）本件被告與原告間所成立者，乃公法上之契約，分述如下：１、本件被告聘任原告為該校法律系系主任，因被告為公立學校且兩造所成立之契約（下稱系爭契約）內容係以公法上法律關係（行使教育高權之任務）為契約標的，故此聘約關係屬行政契約，並有行政程序法之適用，合先敘明。又因二造間成立一公法上之聘用契約，原告擔任法律學系系主任之任期應自九十年八月一日起至九十三年七月三十一日止，遽被告於無終止契約事由發生之情形下，片面終止系爭契約，依行政程序法第一百四十六條、第一百四十七條及民法第四百八十九條之規定，被告所為終止契約之意思表示即不生效力，系爭公法上之聘用契約仍存在，被告自應續聘原告至原定三年任期之期間屆滿。２、然「被告否認雙方間之法律關係是單純的私契約關係，原告並不能指稱其與被告間有行政契約之關係。換言之，雙方間所存在的關係兼具有特殊之契約性質，不能歸類到公法上的行政契約」云云，實難以理解其義為何。蓋何謂「具有特殊之契約性質」？其究為公法契約或私法契約？被告亦無法明確說明其判斷，只是更模糊其焦點。按「公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，學理上固有各種不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，則應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷」，司法院釋字第三四八號解釋，楊建華、吳庚大法官之協同意見書中有明文闡述。第按「惟鑑於行政契約作為行政作用方式之一種，既可避免行政處分單方及片面決定的色彩，又可相當程度滿足相對人之參與感，未來將日益普遍，爰對行政主體與人民間行政契約（行政主體相互間或私人間之行政契約暫不討論）之判斷基準，作扼要敘述，以供各方參考。歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者，⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。」司法院釋字第五三三號解釋吳庚大法官之協同意見書中闡示甚明。３、查原告與被告間系爭契約，其締約當事人一方為行政機關，原告於締約後，得管理並領導法律系所之行政事務、可批閱公文、決策執行企畫，發展自我之學術理念與理想，依司法院釋字第三０八號解釋之意旨，亦有公務員服務法之適用。其兼具有行使教育高權、分擔行使部分公權力之任務，故原告與被告間之系爭契約為公法上之行政契約無誤。
（三）原告於收受不予續兼系主任之通知後，旋即提出訴願、請求停止執行及提起本件行政訴訟，可認原告已經提出勞務給付之請求，而被告拒絕受領原告提供之勞務，已構成受領勞務遲延，依行政程序法第一百四十九條準用民法第四百八十七條規定：「僱用人受領勞務遲延者，受僱人無補服勞務之義務，但仍得請求給付報酬」，則原告得請求之報酬為系主任之職務加給每月二萬五千元﹔另被告遲延給付依民法第二百三十三條之規定，應給付遲延利息。
（四）查本件之爭執點之一在於被告與原告間所成立之聘用（任）契約期間為何？按國立中正大學組織規程（下稱組織規程）第十五條第一項規定：「本大學各學院院長及系所主管採任期制，任期均為三年，得連任一次。系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。」由於組織規程有規定系所主管之聘用方式、期限、出缺如何遞補，故當然為本件系爭契約之內容。經審究組織規程第十五條之規定，可知系爭契約之期限為三年，蓋由文義解釋方法觀之﹕１、該組織規程第十五條第一項規定：「本大學各學院院長及系所主管採任期制，任期均為三年．．．。」已明確表示聘用契約之期限為三年，應無疑義。惟被告竟執該條項後段﹕「．．．聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。」將系爭契約曲解為期限為一年，逕而認為「雖被告之組織規程第十五條規定中系主任任期雖載為三年，惟條文內特別載明『按年致送』聘書，『任期中．．．不予聘兼』，且在實務中被告所致送之聘書上僅載一年之期限，可見法條與實務一致，系主任之任期係三個一年，合計始為三年，原告主張顯然認為是任期連續三年與規定及實務皆有違背」云云。查聘書如何發送，與聘用契約期限係屬兩事，實則所謂的「聘書按年致送」，僅是為履行該三年之行政契約之形式要件而已，根本與該行政契約之期間無關。又若非系爭契約之期限為任期之三年（而非被告所推論之一年），該組織規程第十五條第一項又何必規定「聘書按年致送」？顯示按年致送聘書只是一形式要件而已。故被告執組織章程之規定與被告之聘書存根認系爭契約之期限為一年，乃有意曲解契約之內容。２、又該組織規程第十五條第一項僅規定：「２．．‧系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。．．．。」並無規定「按年致送」聘書前，有何考察、諮詢系所教師系主任是否適任之程序，故除非有使系主任聘用契約終止之事由發生，在任期三年內，被告即應履行其「按年致送聘書」之義務，而非被告所稱於第一期之聘書所載期限屆至聘用契約即行消滅。是被告主張通知書函係聘約期限屆滿予以終止之意思通知，並無理由。３、組織規程同條項：「任期中得請辭或不予聘兼」等語，當屬訓示規定：（１）若該條無此規定，則回歸民法關於僱傭契約之規定。（２）既然系主任之任職採任期制，則該條項「任期中得請辭或不予聘兼」等語，乃賦予締約當事人雙方終止契約之基礎。然此等終止契約乃指雙方合意終止，並非可由單方決定之。蓋系主任之任期，既已依法保障，則任期中可由系主任本人請辭，在經由學校核准後，雙方終止該系爭契約，固無問題；相對而言，若校方認為該教師有不適任系主任之情形，除有「重大事由」可構成單方終止該系爭契約之情況外，校方若不予聘兼則仍須經由該兼任系主任之教師同意，該系主任之職位始得立即撤換，否則需該系主任任期屆滿後，始得更換系主任之人選。此即前所述「系主任之任期，已依法受保障」意旨，蓋其依大學法第十條規定，採任期制。否則校方當可為所欲為，隨時得恣意更換系主任之人選，掌控學校系所人士，抹煞學術自由，阻礙學術發展，擾亂系所秩序當易如反掌。（３）退萬步而言，縱認為系主任一職如被告所主張於「任期中得．．．不予聘兼」（此僅為假設性），則被告所主張「按年致送聘書」之系主任職務任期為一年，亦無實益，蓋校方根本隨時得以更換各系主任，不論系主任之任期為一年，甚或十年，系主任任期制之保障規定形同具文，有志之士若身為系主任者，當戒慎恐懼，裹足不前，深怕得罪學校，導致其理想非但無以實現，還遭校方解職之命運，惹來他人異樣眼光。４、雖被告主張系主任之聘任屬「大學自治」之範圍，而引司法院釋字第三八０號之解釋理由書，提及大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學自治之權限，尤應杜絕外來不當干涉。認為「就系主任之任期期間，大學法第十條第二項並無明文規定﹔而大學法施行細則第八條則規定：院長、系主任、所長之任期，以三年為原則。條文所稱任期以三年為原則，反面解釋則存有任期不以三年為限之例外存在。因此，系主任採三年任期並非強制規定，僅為訓示規定，各大學仍得本於自治權限．．．於組織規程中自行決定。以國立台灣大學法律學院院長暨法律學系系主任選舉辦法為例，其係依國立台灣大學組織規程第四十五條規定訂定之。該辦法第五條明定院長（系主任）之任期為兩年．．．」等語，然此時被告是否忽略一相當重要原則，即所謂大學自治之範圍究竟為何？是否有其限度與範圍？大學自治之原則雖賦予大學得自訂組織規程，然仍有如下的限制，一則既然被告已制定其組織規程，相關人員則應依據組織規程之規定處理各項事務，故組織規程中既明定「各學院院長及系所主管採任期制，任期均為三年」，則被告應遵守上開任期規定，不得恣意違反。另則被告動不動即言「大學自治」，而無以說明依據及其具體範圍，實則大學自治並非任令各大學漫無章法，或恣意為所欲為，而不受其他機關之適法性及合法性之監督，若遇到系主任的權益事項、學術自由或學術理念事項，其仍應有所退讓，而不得恣意打壓！
（五）被告終止系爭契約，有行政程序法之適用，當應遵守行政程序法之規定：被告主張本件系主任續聘與否，係屬學校為達成教育目的之內部程序，依行政程序法第三條第三項第六款之規定，應排除行政程序法之適用云云﹔經查行政程序法第三條第三項之立法理由記載：「．．．學校或其他教育機構內為達到教育目的之內部程序，性質上亦有特殊之處，相對而言較強調內部紀律之貫徹，同等性質之公務員與監所人犯之內部程序已有專法訂其程序，得依第一項排除本法之適用，『學生部分』目前並無法律規定內部程序，特明文排除其適用本法。．．．。」可知教師、系主任並非教育機構欲維持紀律之客體對象，故以系主任為行政行為之對象時，並不能排除行政程序法之適用。又學者暨司法院大法官吳庚亦認：「關於學校或其他教育機構為達成教育目的之內部秩序，係指課業指導、成績評量及維持紀律之合理措施而言，若逾此範圍而涉及學生或其他受教育者之學習權利時，並不能排除本法之適用，尤其諸如勒令退學或開除學籍等重大處罰性之處分行為，仍應踐行本法有關之程序。」故被告主張終止行政契約應排除行政程序法適用之見解，實不足採。
（六）退步而言，若認為被告得片面終止該系爭契約，則被告終止契約之方式亦為不合法：１、因系爭契約期限為三年，則被告主張其依組織規程第十五條第一項於「任期中」「不予續兼」原告為系主任，該意思表示即為主張「終止」該聘用契約。惟按「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。第一項之調整或終止及第二項補償之決定，應以書面敘明理由為之。相對人對第一項之調整難為履行者，得以書面敘明理由終止契約。相對人對第二項補償金額不同意時，得向行政法院提起給付訴訟。」「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。前項情形，行政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。第一項之請求調整或終止與第二項補償之決定，應以書面敘明理由為之。相對人對第二項補償金額不同意時，得向行政法院提起給付訴訟。」行政程序法第一百四十六條、第一百四十七條定有明文。２、雖行政契約基於公益之要求或因情事變更，而得賦予當事人調整或終止契約之權利，依前揭法條之意旨，主張終止或調整契約之當事人須於具有「為防止或除去對公益之重大危害」或「有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平，又無法調整契約內容」之原因存在時，始能「以書面敘明理由」終止契約。今被告未曾以書面敘明理由即函告原告不予續兼，且未曾說明係依何種終止契約之事由為終止，該終止契約之意思表示乃屬無效，系爭契約仍繼續存在，被告應繼續聘任原告為中正大學法律系系主任二年。
（七）兼聘系主任事件，不論為公法上或私法上之契約關係，本質上仍屬雙方意思表示之合致，故關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言：１、被告主張其依組織規程第十五條第一項為「不予續兼」之決定係於法有據（即依該組織規程）云云。惟查，本件兩造間所成立之公法上聘用契約，彼此權利義務關係並未詳載於聘書中，故有關契約權義內容為何，即有詳究之必要﹔除該組織規程直接規定系主任之聘用方式、期限，相關規定內容應屬系爭契約內容外，該組織規程所由授權制訂之母法大學法、行政程序法相關規範亦應為兩造所遵從。按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第一百四十九條定有明文，此一規定乃因行政契約在我國仍屬新興之領域，實務上應用情形尚未普遍，相關權利義務關係之規範亦未周全，而民法之發展已達一定細緻周密規模，故於行政契約規範未見周全時，即有準用民法相關規定之必要。２、再按「僱傭定有期限者，其僱傭關係於期限屆滿時消滅。僱傭未定期限，亦不能依勞務之性質或目的定其期限者，各當事人得隨時終止契約。但有利於受僱人之習慣者，從其習慣。」「當事人之一方，遇有重大事由，其僱傭契約，縱定有期限，仍得於期限屆滿前終止之。前項事由，如因當事人一方之過失而生者，他方得向其請求損害賠償。」民法第四百八十八條、第四百八十九條定有明文。本件兩造所成立之聘用契約，依其性質應準用民法僱傭契約之規定，經相互參酌前引法條、中正大學組織規程及行政程序法之規定，可知組織規程第十五條所謂「．．．任期中得請辭或不予聘兼。」應係民法第四百八十九條「當事人之一方，遇有重大事由，其僱傭契約，縱定有期限，仍得於期限屆滿前終止之。」之情形。則經準用民法第四百八十九條之結果，被告仍應具有「重大事由」因素之存在始能主張終止系爭契約。本契約為定有期限之契約，其期間為三年，在沒有任何重大事由發生，而又未經原告同意之情況下，被告實不得單方、片面亦無理由解聘原告擔任法律學系系主任一職。３、查被告於九十二年二月十一日提出之準備書狀中表示原告獲聘兼任法律系主任後，系內紛爭迭起，教師與學生屢有反應，故因此決定不再續聘原告為系主任；果如被告所稱因原告擔任系主任使得系內紛爭迭起，且此即為被告主張終止系爭契約之事由，則被告即應舉證以實其說，不應僅是泛口空言。然被告卻援引行政資訊公開辦法第五條，主張若提供終止契約事由之證據將「對實施目的造成困難或妨害」，惟果如被告所言確有終止契約事由之存在，且其已合法終止系爭契約，則被告「實施目的」已經達成，即無所謂有對實施目的造成困難或妨害之顧慮，被告應即提出其所謂「校長親自與系所所有教師見面，聽取全體之意見，各方反應勾選不續兼結果」之資料，並不得主張可不負舉證責任﹔又被告另援引行政院七十四年頒布之「文書處理」函（該函性質應為行政規則），主張不續聘理由之資料屬「人事異動及考核、考績、獎懲等尚未公開之文書」之「保密事項」，姑不論此一行政規則（文書處理函）能否適用於行政契約之權利義務關係，亦不論該函是否牴觸行政程序法，單從文義解釋而言，縱認不續聘原告為系主任之意思表示屬「人事異動及考核、考績、獎懲」，被告既自認為已終止系爭契約，則亦無所謂「尚未公開」可言，被告遲遲不願提出合法終止契約事由之證據，顯然實際上並無可合法終止系爭契約事由之存在，依行政訴訟法第一百三十五條之規定：「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。」應認原告之主張為真實。４、又被告所提「至於各方反應勾選之資料事涉人事異動，且其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害，在處理上自不應於函內載明予不予續兼之理由。基前所述，原告對本件請求顯有誤解，其要求公開不獲續兼亦須具明理由，於法也有不合」云云。然何以於法有不合？被告所提由前院長黃異之建議表，非但未具明理由，其續聘與否之核定亦於法有違！豈被告僅憑此違法解聘之建議表，即將原告系主任之頭銜拔除？被告其餘不續聘之理由證據係有或無，豈被告言「保密文件」云云，即得凌駕於公正司法之上？何以法律之前人人平等原則蕩然無存？被告如此作為猶如白色恐怖，原告被加諸莫須有之罪名，有心擔任系主任之人士除日日宵旰勤勞，戮心公務外，夜夜尚還擔憂擔任系主任之位置隔日不保，人人自危矣。
（八）被告國立中正大學無任何理由解任原告擔任法律學系系主任一職，實則已嚴重侵害原告之權利：１、教師法第十七條固然有規定教師之義務，然被告卻忽略了教師法中關於教師權利之規定，按「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：一、對學校教學及行政事項提供興革意見。．．．
五、對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當致損害其權益者，得依法提出申訴。六、教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主」教師法第十六條第一款、第五款、第六款定有明文。故若依規定，原告可對學校教學及行政事項提供興革意見，被告國立中正大學應尊重原告之理念。亦即原告可經由擔任系主任一職，領導整個法律系之各項教學、行政、研究企畫等事務之進行，然被告卻僅主張「大學自治」空泛之名詞，而提不出具體的實質內容，就抹煞了原告此等教學理念。實則其乃假借「大學自治」之名，遂行人事調動之實。故被告主張「主任職務並非權利客體，不獲續兼，不得請求賠償．．．然查教師獲聘兼職系主任之行政職務係義務承擔，原告既然自承本件所涉為『主任職務』，即不能以之作為權利被侵害而請求」云云，實屬遑論。蓋當被告將聘請原告兼任系主任之際，仍須經原告之同意，而並非上命下從之性質，此乃認為原告與被告間系爭之標的乃「契約」之故。而既存在有契約，不論為公法或私法契約，彼此間皆有權利義務關係存在，蓋因契約當事人間乃是對等，縱使該契約含有相當公法上色彩，例如原告得以執行對法律系各項事務管理之權能，此乃其性質為公法契約使然，但仍須尊重當事人間之意思表示，蓋原告之意思表示可影響契約內容之形成，即原告可取得參與決定之地位，故關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越地位，以單方形成之可言。被告為學校機關，故其與教師間所簽立之公法契約，或許自認為乃具有優越之地位，原告只有盡義務，而沒有任何權利，想必立場及觀念顯有謬誤之處。２、原告具有崇高的學術聲望，亦具有領導能力及前瞻視野，積極承先啟後，致力學術發展，著作等身，在國內亦屬知名學者之一。其經合法遴任，就任滿一年後，確有提升本系教師研究水準及國考成績，與往年相較成效斐然，但在辛勤播種植根，正待萌芽之際，卻遭被告無理解聘系主任一職。且被告又不斷具狀指陳「原告自擔任系主任後，系內風波不斷，學生與教師屢向學校反應」，泛口空言，毫無憑據，如此惡意指責幾近侮辱，原告之學術聲望卻因被告之舉及惡意中傷而減損，其損失實為不小。按「債務人因債務不履行，致債權人之人格權受侵害者，準用第一百九十二條至第一百九十五條及第一百九十七條之規定，負損害賠償責任。」「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。」民法第二百二十七條之一、第一百九十五條第一項前段定有明文。被告明知並無正當理由而仍違法終止系爭聘用契約，係因可歸責於被告之事由致債務不履行，並致原告被無端解聘而名譽受損，原告自得依前揭法條向被告主張精神慰撫金。
（九）承前述，無論被告主張依據中正大學組織規程、行政程序法或民法規定終止本件行政契約，均不符得終止契約之事由與方式，依據行政契約應合法履行之本旨，被告即應續聘原告為中正大學法律系系主任二年。
乙、被告答辯意旨略以：
（一）被告不予聘兼之函文係終止聘任契約之事實通知，並非行政處分：
１、按大學系主任之聘任，係依大學法第十條第二項規定，系主任採任期制，由各該院、系、所依該校組織規程規定之程序，就教授中選出，報請校長聘請兼任之。又依被告之組織規程第十五條第一項，系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。因此被告對原告於任期中得不予聘兼，依上揭組織規程，即屬有據。
２、按學校對教職員之聘任，依晚近之實務見解（參見最高行政法院九十年度判字第一七六二號判決）認為國立大學之教師聘用關係非私權契約，而屬行政契約，並非行政處分。而系主任係學校之行政管理職務，其聘任亦屬聘約關係，此可由被告發給原告之系主任聘書（聘任期間自九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止）可稽。由於原告經該校法律學系系主任遴選委員會遴選後，亦得自行決定是否接受聘任，此與行政處分乃行政機關所為之單方行政行為，顯然有別。系主任之聘任行為既然成立契約關係，雙方自得互相終止此契約關係，況且此原則亦見於被告之組織規程第十五條第一項。因此，系主任於任期中得自行辭職，被告亦得不予續聘以終止此契約關係。因此被告對系主任不予聘任，其性質為聘任契約之終止。被告於九十一年七月二十四日所發（九一）中正人字第０九一０六八六九號函，通知原告自九十一年八月一日起不予續兼系主任之書函即為契約期限屆滿予以終止之事實通知，並非行政處分，此即為最高行政法院九十一年度裁字第一０七三號裁定所持之見解。
３、由於不予聘兼系主任之性質為聘任契約之終止，並非行政處分，自不須適用行政程序法中有關行政處分作成之規定，原告於起訴狀理由爰引行政程序法第九十六條及第一百十一條第七款之規定指摘其為無效，顯屬誤會。
（二）系主任聘任之程序屬於大學自治之範圍，被告之組織規程並無牴觸大學法之規定或授權範圍：
１、系主任聘任之程序屬於大學自治範圍，憲法第十一條於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」而大學自治之範圍，參照司法院釋字第三八０號解釋理由書明白揭示，免於國家權力干預之學術自由，首先現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障，並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。因此系主任之聘任係為大學自治權限，合先敘明。
２、系主任聘任之程序無行政程序法之適用：本件系主任續聘與否，雖屬行政契約是否終止事項，應有行政程序法第三章行政契約各該相關規定之適用。然而，決定系主任是否續聘之程序係屬學校為達成教育目的之內部程序，依行政程序法第三條第三項第六款之規定，並非行政程序法之適用範圍，故應排除行政程序法之適用，而應依被告組織規程之規定處理之。原告指有行政程序法之適用，即有誤會。
３、被告之組織規程並無牴觸大學法之規定或授權範圍：①就系主任之聘任，大學法第十條第二項規定：院長、系主任、所長，採任期
制，由各該院、系、所依該校組織規程規定之程序，就教授中選出，報請校長聘請兼任之。由於系主任之聘任程序為大學自治事項，大學法即概括授權與各校之組織規程規定之，合先敘明。
②就系主任之任期期間，大學法第十條第二項並無明文規定；而大學法施行細
則第八條則規定：院長、系主任、所長之任期，以三年為原則。條文所稱任期以三年為原則，反面解釋則存有任期不以三年為限之例外存在。因此，系主任採三年任期並非強制規定，僅為訓示規定，各大學仍得本於自治權限，衡量各校人事行政及管理情況，就系主任之聘任期限、程序於組織規程中自行決定。以國立台灣大學法律學院院長暨法律學系主任選舉辦法為例，其係依國立台灣大學組織規程第四十五條規定訂定之。該辦法第五條明定院長（系主任）任期為二年，第九條則規定院長（系主任）辭職時之補選辦法，可見大學法施行細則第八條規定三年之任期僅為原則性之訓示規定，各大學仍可依據自治權限，以各校之實際需要規定系主任之任期。因此，大學法第十條第二項授權與各大學自行以組織規程訂定系主任聘任程序之立法意旨，係為貫徹大學自治之精神，原告不明所以，率予指摘被告之組織規程牴觸大學法之規定與授權範圍，顯屬無稽。
③因此，被告之組織規程第十五條第一項規定：「本大學各學院院長及系所主
管採任期制，任期均為三年，得連任一次，系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。」綜觀本規定之內容，聘任程序既屬大學自治事項，本組織規程規定系主任以三年任期為原則，於任期中得請辭或不予聘兼之規定，係衡諸受遴任之系主任因個人狀況、情事變更或有不適任情形等原因，賦予系主任得請辭或校方得不予聘兼之彈性規定，此係為順利推動校務所由設，亦為被告之自治權限範圍，並無逾越大學法之規定與授權。此外，系主任之聘任程序並不適用行政程序法之規定，已如前述；因此，原告指摘被告不附任何理由恣意令停續兼系主任係屬裁量權之濫用，有違行政程序法第十條之規定，亦屬誤會。
（三）被告不予聘兼原告續任系主任，程序上並無違法之處：決定系主任是否續聘之程序係屬學校為達成教育目的之內部程序，依前所述，應排除行政程序法之適用，而應依被告組織規程之規定處理。惟查，被告之組織規程並未明定是項程序，即應類推適用任期屆滿時決定是否連任之程序。且依被告之行政慣例，每年決定是否續聘系主任時，院長皆會徵詢教師之意見，以為續聘與否之參考。本件對原告不予聘兼系主任，依（九一）中正人字第０九一０六八六九號函所示，顯係依人事室等單位之簽辦而決定，即已踐行上揭諮詢程序再報請校長決定，既然組織規程並未明定應遵循何種程序決定不予續聘，且被告又係在踐行上揭相類似之諮詢程序後，才對原告做出不予聘兼系主任之決定，程序上並無任何瑕疵可言，專此敘明。
（四）監察院所提糾正案內容係就被告之大學自治事項予以不當干涉：
１、查監察法第二十四條明文規定，監察院於調查行政院及其所屬各機關之工作及設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善。因此，監察院行使糾正權係以「事件」為對象，且係僅以向行政院及其有關部會等所屬行政機關為限，合先敘明。
２、惟查，被告係依大學法所設置之國立大學，雖為教育附屬機關，然而，國家對被告之監督仍應依法律符合大學自治之原則。按司法院釋字第四五０號解釋意旨謂，大學自治屬於憲法第十一條講學自由之保障範圍，舉凡教學、學習自由有關之重要事項，均屬大學自治之項目，又國家對大學之監督除應以法律明訂外，其訂定亦應符合大學自治之原則，業經司法院釋字第三八０號解釋釋示在案。大學於上開教學研究相關之範圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權。又，依該解釋內林永謀大法官之協同意見書，大學自治既係源自學術自由之本質，則大學自治可謂係對於學術自由之制度性保障，從而其侵害大學自治者，即為侵害憲法第十一條講學之自由。所謂大學自治係指大學經自己之機關獨自負責並不受國家之指示以完成事務之意，亦即大學之管理、營運係委諸於大學內部之自主性決定，至其實際之自治事項，則應就其本質之學術研究與講學之自由予以權衡。大致而言，其直接根基於學術自由之過程、行為方式、認識探知學問之決定與其意義暨進一步之內容等，均屬大學自治之核心範圍，諸如大學之計畫、組織、研究暨教學活動之實行，即係其最著者；又其須由大學自行負責予以完成，藉以確保自由研究與教學所必要之事項亦屬之，如學術研究內容、方法及教學之基本方針與具體計畫、學生必修與選修課程之訂定暨其內容、學術性之考試、學生成績之評定方式、學位之授與、教授人事之自主決定權、預算管理等等亦為其例。
３、前已述及，大學系所主管之聘任程序係屬大學自治之範疇，監察院所提糾正案，就任期未滿去職之原因及程序，均未訂定明確之規範，認為不當，此糾正案顯已不當干涉被告之大學自治範圍。按系所主管之聘任攸關該系所教學、研究之發展，屬學術自由應受保障之範疇。國家機關對於大學之監督應於法律規定範圍內為之，就系所主管之聘任，大學法第十條第二項規定即已概括授權與各校之組織規程規定之，此部分即屬大學自治範疇，又依前所述，被告之組織規程並未違反大學法之相關規定，監察院就任期未滿去職之原因及程序，均未訂定明確之規範部分提出糾正，即有對大學自治事項予以不當干涉之嫌。
（五）按行政程序法第四十四條第一項規定行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外，其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。依據上揭規定所制定之行政資訊公開辦法第五條即規定「應限制公開或提供」的內容，其中第四項即宣示「行政機關為實施監督管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者」。再者，行政機關自七十四年以來就「文書保密」已有行政院頒布的「文書處理」函，其第五十一條「應以機密文書處理之各機關其他保密事項」亦包括「（三）人事異動及考核、考績、獎懲等尚未公開之文書。」以上規定皆為行政機關之被告所應遵循的基本原則。查原告獲聘兼任法律系主任後，系內紛爭迭起，教師與學生屢有反應。因此，在其第一年聘期行將屆滿前，被告依組織規程第十五條之規定於第一年之「系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任」的程序原則下，身為校長之被告主管即基於維護正常教育之目的，並求慎重，還特別親自以分批或以個人面對面的方法與系所所有教師見面，聽取全體意見，而依勾選不續兼之結果，決定不予續兼。在此決定程序上，完全依上揭條文所定之程序辦理。至於各方反應勾選之資料事涉人事異動，且其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害，在處理上自不應於函內載明予不予續兼之理由。
（六）綜上所述，被告之組織規程所定系主任之聘任程序係其大學自治之權限範圍，因此，該組織規程規定系主任於任期中得請辭或不予續聘，並無牴觸大學法之規定或逾越授權之事實，至為明確。因此，原告之任期原則上雖為三年，然被告亦可於任期中不予續聘。再者，原聘書之契約期間自九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止，此項附有期限之聘任行為亦為原告於同意受聘時所明知，則被告不予聘兼原告續任系主任之通知，係聘任契約期限屆滿終止契約之事實通知，非行政處分，原告不僅無任何公法上契約權利受損害，亦無任何名譽受損可言，是故，原告向被告請求之賠償給付，即屬無據。
理 由
壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。」「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第一百十一條第一項、第三項第二款定有明文。本件原告於起訴時聲明載為「國立中正大學九十一年七月二十四日（九一）中正人字第０九一０六八六九號書函違法令法律系系主任謝教授哲勝自九十一年八月一日停續兼任法律學系系主任，使原告任期三年應至民國九十三年七月三十一日之公法上契約之權利無法履行，爰依行政訴訟法第八條之規定請求被告履行給付並給付損害賠償一千萬元整。」嗣變更為「（一）被告應回復原告中正大學法律學系系主任職務至三年期滿。（二）被告應自九十一年八月一日起至原告復職日止，於每月一日給付原告新台幣（下同）二萬五千元及自每月應給付之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。（三）被告應給付原告一千萬元，及自訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。」核原告所為變更，應僅係將原聲明不明確部分予以明確，尚非屬訴之變更；且前後聲明所本之請求基礎事實不變，自無庸被告之同意，應予准許，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「大學各學院各置院長一人，綜理院務；各學系各置主任一人，辦理系務；各單獨設立之研究所各置所長一人，辦理所務。院長、系主任、所長，採任期制，由各該院、系、所依該校組織規程規定之程序，就教授中選出，報請校長聘請兼任之。」大學法第十條定有明文。又「本大學各學院院長及系所主管採任期制，任期均為三年，得連任一次。系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。」被告之組織規程第十五條第一項亦有明文。
二、本件原告原係被告所屬法律學系教授兼系主任，該校致送原告聘書載明聘期自九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止；嗣被告於九十一年七月二十四日以
（九一）中正人字第０九一０六八六九號函，通知原告自九十一年八月一日起不予續兼系主任職務，回任教授之事實，有被告九十一年七月二十四日以（九一）中正人字第０九一０六八六九號書函及九十年八月三日聘書存根等影本在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、經查：
（一）被告屬國立大學，依目前實務見解（參見最高行政法院九十年度判字第一七六二號判決）認國立大學之教師聘用關係並非私權契約，而屬行政契約。至大學之系主任屬學校之行政管理職務，其聘任依上揭大學法第十條規定，係就教授中經遴選委員會遴選後，再由學校聘為兼任，是其聘任關係，亦屬行政契約而非私權契約。又「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。」司法院釋字第三八０號解釋在案。其解釋理由書更闡明為免於國家權力干預之學術自由，首先現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學間，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障，並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉，是系主任之聘任係為大學自治權限。再系主任之任期，大學法第十條第二項並無明文規定；而大學法施行細則第八條則規定：院長、系主任、所長之任期，以三年為原則。此任期既係原則性規定，各大學仍得本於自治權限，衡量各校人事行政及管理情況，就系主任之聘任期限、程序於組織規程中自行決定。觀被告之組織規程第十五條第一項規定：「本大學各學院院長及系所主管採任期制，任期均為三年，得連任一次，系所主管第一任任期屆滿時，由該學院院長諮詢系所全體教師後，向校長建議是否連任。聘書按年致送，任期中得請辭或不予聘兼。」聘任程序既屬大學自治事項，被告之上開組織規程規定系主任任期以三年為原則，聘期則按年聘任，任期中系主任得請辭，學校亦得不予聘兼，顯係衡諸受遴任之系主任個人狀況、情事變更或有不適任情形等原因，賦予系主任得請辭或校方得不予聘兼之彈性規定，乃被告為順利推動校務所必須，應認屬被告之自治權限範圍，並無逾越大學法之規定與授權。
（二）本件原告係依被告組織規程第十五條第三項第三款規定，經該校法律系主任遴選委員會於三位候選人中遴選後，由被告聘為兼任該校法律學系系主任，聘期自九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止，有前揭聘書在卷可佐，亦為原告所不否認，則原告於接受該聘書後，兩造間就原告兼任法律系系主任職務之聘任契約，關於聘任期間自已合意自九十年八月一日起至九十一年七月三十一日止。是原告主張其兼任系主任之期間，應自九十年八月一日起算三年云云，尚無可採。又以年定期間者，以期間末日之終止，為期間之終止，民法第一百二十一條第一項定有明文。依此規定，原告與被告間就原告兼任法律系主任之聘任契約，至九十一年七月三十一日即已屆滿；被告依其組織規程第十五條第一項規定，固得於三年任期內，續發聘書聘任原告續兼系主任之職，然亦得不予聘兼；則被告於九十一年七月二十四日以（九一）中正人字第０九一０六八六九號書函通知原告，自九十一年八月一日起不予續兼法律學系系主任，解釋上應僅係被告於原告聘期屆滿（即九十一年七月三十一日）前預為告知自九十一年八月一日起不予續聘兼系主任而已，並非屬終止兩造聘任關係之意思表示；原告主張被告上開函文乃終止聘任契約之意思表示，容有誤解。
（三）至被告組織規程固規定系主任職務採任期制，任期為三年，然就任期內系主任得請辭，學校亦得不予聘兼，即任期未滿去職之原因及程序，未訂定有明確規範部分，雖曾經監察院提出糾正，要屬被告應否就其組織規程予以檢討修正，更求周延而已；尚不影響被告依上開組織規程規定得於原告任期內不予聘兼之法效性。
四、綜上所述，原告兼任被告法律系系主任之聘約既於九十一年七月三十一日屆滿，兩造間之聘任關係，即因之消滅；原告自無請求被告回復原系主任職務至三年期滿及請求被告給付加給每月二萬五千元、精神慰撫金一千萬元之事由，原告起訴意旨，求為判決如聲明所述，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決之結果不生影響，自無逐一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
法院書記官 嚴寶明