高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第九五三號
原 告 甲○○兼右 一人訴訟代理人 乙○○右二人共同訴訟代理人 丁○○被 告 臺南市政府代 表 人 丙○○市長訴訟代理人 黃豪宗右右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十一年九月十九日台內訴字第０九一０００五九四０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○委託原告乙○○就坐落臺南市○○段八四三之二地號等八筆土地申領建造執照（地下三層、地上十層二棟），經被告於民國（下同）八十八年六月二十八日核發（八八）南工造字第０六０四號建造執照，原告並於八十九年一月二十九日領照。嗣原告於八十九年五月十八日申請變更設計，增加二地號（光明段八四六、八四七地號），經被告以八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計（地下二層、地上十四層三棟），該建照並敘明申報開工前，消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工等，原告依變更後之設計圖說申辦消防設備審查，並於九十年二月十三日通過，而原告甲○○於九十年五月二十四日向被告申請建造執照展延申報開工，經被告以九十年六月八日九十南市工建字第０三八三七一號函復原告甲○○略以：本案建照（８８南工造字第０六０四號）領照日期為八十九年一月二十九日，依建築法第五十四條規定應於八十九年十月二十九日前申報開工，唯迄今仍未申報開工，執照應予作廢等語。原告不服，提起訴願，經內政部以九十年十一月六日台（九十）內訴字第九００六三三四號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣經被告以九十年十二月四日南市工建字第二三九七八七號函復原告略謂：「‧‧‧，有關本市○○段八四三之二等八筆地號建照（領有本局核發（八八）南工造字第０六０四號建照），於八十九年五月十八日申請變更設計，經本局八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計乙案，經查本案領照日期為八十九年一月二十九日，依建築法第五十四條規定，應於八十九年十月二十九日申報開工，唯本案未於規定期限內申報開工，建造執照已自動逾期執照作廢，八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號變更設計案其核准日期已逾執照有效期限，應予撤銷，‧‧‧。」原告等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）本件原告早於原建造執照申報開工期限（八十九年七月二十九日）前即於八十九年五月十八日向被告申請變更設計，且經被告於八十九年十二月十五日核准變更，並核發變更後之建造執照，原建造執照內容既已有變更，則其後關於申報開工之期間起算日，自應依變更後之建造執照日期起算，而非原變更前之建造執照領照日起算；依建築法第五十四條第一項、第三項及臺灣省建築管理規則第二十六條規定可知，既然起造人應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查，則在建造執照內容可能變更時，其承造人、監造人、開工日期、證書字號及承造人之施工計畫書等項均有可能因而變更，是在建照變更聲請案尚末確前，自不可能依變更前之內容申報開工，從而，申報開工之期限自不可能仍依變更前之建造執照領照日起算，況申報開工必須備妥相關審查核可之文件，委請承造廠商及監造建築師協辦，如建照副本、消防設備審查、電力公司審核、電信局審核、自來水公司審核、廢棄土審查核可及開工計劃等文件，如強令原告於申請變更建造執照內容是否核准尚未明確時，即先依申請變更前之建造執照內容申報開工，顯失其意義，在被告是否核准變更建造執照內容確定前，原告尚無從知悉應依變更前之執照或變更後之執照施工，自不可能在核准變更前即檢具變更後之施工計畫書申報開工，亦即，起造人於領得建照後，復申請變更時，在是否核准變更設計案確定前，要求起造人在究竟應依變更前之執照或變更後之執照施工不明之情形下，先依核准變更前之建照內容提出施工計畫書申報開工後，再等待被告是否核准，僅徒增耗費而已，顯係對人民加諸與行政目的無關之不必要負擔。
（二）就本件而言，前開建照變更前後之內容相差甚多，基地面積及範圍不同、地下室開挖深度不同、樓層高度及建築面積增加，建築內容迥異，二者間之工程圖樣、結構計算書‧‧‧等均不同（臺灣省建築管理規則第十一條參照），建築期限之計算亦異（臺灣省建築管理規則第二十四條參照），尤有甚者，二者依建築法第五十四條第一項所定申報開工應檢具備查之施工計畫書（建築法第五十四條第三項、臺灣省建築管理規則第二十七條參照）亦不同，原告早在原建照申報開工期限（八十九年七月二十九日）前，即於八十九年五月十八日向被告申請變更設計，惟被告卻遲至八十九年十二月十五日始核准變更，苟原告依建築法第五十四條第二項規定於六個月內即八十九年七月二十九日前開工，則自八十九年七月二十九日起至同年十二月十五日核准變更日止之五個月審核期間，被告之審核作業明顯違反建築法第三十三條應於十日內審查完竣，最長不得超過三十日及第三十五條應將不合條款之處詳為列舉，依第三十三條所規定之期限，一次通知起造人令其改正之規定，原告究應依變更前之建照內容施工或變更後之建照內容備妥前開相關審查核可之文件，委請承造廠商及監造建築師協辦？原告應如何依前開臺灣省建築管理規則第二十六條規定在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程？而本件原告早在原建照申報開工期限（八十九年七月二十九日）前，即於八十九年五月十八日向被告申請變更設計，惟被告卻遲至八十九年十二月十五日始核准變更，致原告不可能於八十九年七月二十九日前申報開工，被告所指逾期未申報開工期間，正值該被告工務局審核變更設計之圖說（八十九年五月至十二月十五日）期間，且嗣於八十九年十二月十五日核准變更設計圖說，被告工務局並未通知原告須另行申報展期開工，其亦顯未善盡告知之責，而有可歸責之事由，原告自當信賴以新核准之圖說據以申報開工，而非依變更前之建造執照及申報開工期限申報開工，自不應將此被告遲延審核之不利益加諸原告，由原告負擔此不利益。
（三）原告原於八十九年一月二十九日領得「被告工務局 (八八)年南工造字第０六０四號建造執照」，其後因九二一地震後內政部修正建築耐震規定，原告為主動配合內政部於八十九年三月三日台八九內營字第八九八二六二九號函，因應九二一震災後之耐震規定及起造人之意見，重新檢討結構系統配合辦理變更設計，乃於前開建照開工期限前即掛件變更建造執照，被告顯完全漠視前開內政部台八九內營字第八九八二六二九號函主動要求起造人變更設計之特殊情形，執意業者必須耗資耗時於確定不興建之工程圖說，耗費行政資源，審查無用之圖說申報開工殊不合理，益徵被告前開函所稱「台南市政府工務局（八八）年南工造字第０六０四號建造執照未於規定期限內申報開工，建造執照已自動逾期執照作廢」云云，顯有未當。
（四）按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第四條、第八條分別定有明文，本件原係原告因應九二一震災後之耐震規定及起造人之意見，重新檢討結構系統配合辦理變更設計，乃在前開執照開工期限前，於八十九年五月間掛件，經被告於八十九年十二月十五日核准變更，及核發變更後之建造執照在案，原告並信賴被告之前開行政行為，依據變更設計核准後之設計圖說申辦消防設備審查且於九十年二月十三日經核可在案，詎其後因依變更後建造築照之開工期限即將屆至，原告向被告申請展期時，被告竟翻異之前核准變更及消防設備審查之態度，突以前開建造執照已作廢為由駁回原告之申請，經原告依法提起訴願後，由內政部於九十年十一月六日以台（九十）內訴字第九００六三二四號決定撤銷被告之前開駁回行政處分，飭另為適當之處分，詎被告仍執陳詞，以前開稱被告工務局（八八）年南工造字第０六０四號建造執照領照日期為八十九年一月二十九日，依規定應於同年十月二十九日前申報開工，惟未於規定期限內申報開工，建造執照已自動逾期執照作廢，八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號變更設計案其核准日期已逾執照有效期限，應予撤銷」，而撤銷渠原先所為核准八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號變更建照之行政處分，顯然有違行政法上之信賴保護原則，嚴重侵害原告權益使原告損失甚鉅。
（五）本件被告原先在原告申請變更建造時，於八十九年十二月十五日核准變更，並核發變更後之（八九）南建一字第０二六四二號建造執照，其性質應屬「授予利益之合法行政處分」，不得再行「撤銷」，即令欲加以「廢止」，仍非有行政程序法第一百二十三條第一款至第五款所列情形不得為之，而本案並無行政程序法第一百二十三條各款所列情形，退一萬步言，即令係對違法行政處分之撤銷，倘有行政程序法第一百十七條第二款所列之信賴保護情形，仍屬不得撤銷，本件原告信賴被告前開核准變更建照之行政處分已如前述，且亦無行政程序法第一百十九條各款所列信賴不值保護之情形，又信賴利益顯大於撤銷所欲維護之公益（事實上，本件被告前開撤銷處分並未涉公益之維護），是本件被告前開核准變更建照之行政處分仍屬不得撤銷，從而，本件被告前開核准變更建照之行政處分，不論係屬「授予利益之合法行政處分」或「授予利益之違法行政處分」，揆諸前揭行政程序法規定，均屬不得撤銷。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按建築法第五十四條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢」；又依前臺灣省建築管理規則第二十六條規定：「本法第五十四條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」建築工程之申報開工於建築管理上至為重要，一則該管主管建築機關得依其開工報告依建築法第五十六條、第五十八條實施定期或不定期勘驗；再則承造人及監造人應依法負其承造或監造責任者，應自申報開工之日起算，已確定起造人、承造人、監造人之權責。本案原告甲○○（即起造人）委託原告乙○○（即設計建築師）就臺南市○○段八四三之二等八筆土地，向被告工務局申領建造執照，經被告工務局於八十八年六月二十八日核發（八八）南工造字第０六０四號建照在案，原告並於八十九年一月二十九日領照。該建照並敘明申報開工前，開工前消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工，依建築法第三十二條第六款規定申請建照應檢具建築物設備圖說，其消防設備係屬建築物設備，被告為方便起造人、設計建築師，可依建築圖說及消防圖說分別送主管建築、消防機關審查，減少審查時程，才於建照加註申報開工前，消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工。嗣原告於八十九年五月十八日申請變更設計，尚在執照有效期限內（八十九年十月二十九日），且本案變更設計經被告八十九年五月三十日南工建一字第二六四二號函一次通知改正，經設計建築師多次領回更正補正不全，至八十九年十二月十五日才核准其變更設計，並附註「待消防局核准後才領照」，係指建造執照因變更設計，其消防設備因而變更部分送主管消防機關審查通過後，才可領變更設計後之建照，其變更內容係開工後之行為甚明，本案消防圖說於九十年二月十三日才經消防局第一次審核通過，顯與規定不合。
（二）又查本案原告於八十九年一月二十九日領得（八八）南工造字第０六０四號建照，依建築法第五十四條規定，應於八十九年七月二十九日申報開工或展期，原告遲至九十年五月二十四日才申請展期（其消防設備圖說遲至九十年二月十三日才經消防局審核通過），已逾建築法第五十四條規定之申報開工或展期之規定期限，故該建照（八八南工造字第０六０四號）已逾期執照自動作廢；其申請開工展期經本府九十年五月二十八日南工局建字第０四四一五號函暨九十年六月八日九十南市工建字第０三八三七一號函駁回，原告不服，提起訴願，案經內政部九十年十一月六日台（九十）內訴字第九００六三三四號函略以：「依建築法第五十四條規定應於八十九年十月二十九日申報開工，唯迄今仍未申報開工執照應予作廢，原處分固非無據，惟原處分機關於八十九年十二月十五日核准訴願人之申請變更設計在案，如原建照至八十九年十二月二十九日即應作廢，原處分機關自無從准其變更設計‧‧‧原處分自有未合，應由本部予以撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分」，被告乃於九十年十二月四日依據內政部上開訴願決定，以九十南市工建字第二三九七八七號函通知原告，該建照未依規定期限內申報開工或展期，執照以自動作廢，撤銷八八南工造字第０六０四號之八十九年十二月十五日（八九）南工建一字第０二六四二號變更設計案，原告不服，再提訴願，經內政部九十一年九月十九日台內訴字第０九一０００五九四０號函決定「訴願駁回」略以：「訴願人未於八十九年七月二十八日以前申請開工或展期，卻遲至九十年五月二十四日始申請展延開工，顯已逾開工期限，依建築法第五十四條第二項規定，系爭建造執照即已作廢。雖訴願人於系爭建造執照有效期間申請變更設計，並於八十九年十二月十五日獲准，然其時系爭建造執照業已作廢無效，該變更設計案件亦失所附麗，是原處分機關依據本部上開訴願決定，以九十年十二月四日九十南市工建字第二三九七八七號函訴願人系爭建造執照已自動逾期作廢，八十九年十二月十五日（八九）南工建一字第０二六四二號變更設計案應予撤銷，揆諸首揭法條規定，尚無違誤，應予維持，‧‧‧申請變更設計之內容，難謂與開工申報有相互影響」。
（三）依建築法第三十條規定，起造人申請建照應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書，又依同法第三十二條第六款規定申請建照應檢具包含消防設備之建築物設備圖說，又建築法第五十四條明定申報開工或展期之規定在建築管理上至為重要，一則建築主管機關得依開工報告依建築法第五十六條、五十八條實施定期或不定期勘驗，再則承造人及監造人應依法負其承造或監造責任者，應自申報之日起算已確定權責，本案原告九十年五月二十四日申請展期已逾建築法第五十四條規定，建照自動逾期作廢，其變更設計案予以撤銷，並無不合，又依建築師法第十七條規定，建築師受委託設計之圖樣說明書及其他書件，應合於建築法及基於建築法所發布之建築技術規則，建築管理規則及其他有關法令之規定，又依建築師法第十八條規定，建築師受委託辦理建築物監造時應遵守建築法所規定監造人應辦事項，設計建築師應對建築法第三十條、第三十二條、第五十四條及臺灣省建築管理規則第二十六條規定知之甚詳，原告稱：「八十九年十二月十五日核准變更設計圖說，工務局並未通知原告須另行申報展期開工，其亦顯未善盡告知之責」顯與事實不合。
理 由
一、按「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於十日內審查完竣，合格者即發給執照。但供公眾使用或構造複雜者，得視需要予以延長，最長不得超過三十日。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處詳為列舉，依第三十三條所規定之期限，一次通知起造人令其改正。」「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工，如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。」「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。」、「起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢。」建築法第三十三條、第三十五條、第三十九條前段、第五十四條第一項、第二項分別定有明文。復按，「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」亦分別為行政程序法第八條、第一百十七條、第一百十九條所明定。
二、經查，本件原告甲○○委託原告乙○○就坐落臺南市○○段八四三之二地號等八筆土地申領建造執照，經被告於八十八年六月二十八日核發（八八）南工造字第０六０四號建造執照（建物概要：地下三層、地上十層、二棟五十二戶），領照日期為八十九年一月二十九日，嗣原告於八十九年五月十八日申請變更設計，增加二地號（即光明段八四六、八四七地號），經被告以八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計（建物概要：地下二層、地上十四層、三棟），該建照並敘明申報開工前，應檢具電信局電話配線配管驗圖證明單及申報開工前消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工等，原告依變更設計之設計圖說申辦消防設備審查，並於九十年二月十三日通過，而原告甲○○於九十年五月二十四日向被告申請建造執照展延申報開工，經被告以九十年六月八日九十南市工建字第０三八三七一號函復原告甲○○略以：本案建照（８８南工造字第０六０四號）領照日期為八十九年一月二十九日，依建築法第五十四條規定應於八十九年十月二十九日前申報開工，唯迄今仍未申報開工，執照應予作廢等語。原告不服，提起訴願，經內政部以九十年十一月六日台（九十）內訴字第九００六三三四號訴願決定：「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣經被告以九十年十二月四日九十南市工建字第二三九七八七號函復原告二人略謂：「‧‧‧，經查本案領照日期為八十九年一月二十九日，依建築法第五十四條規定，應於八十九年十月二十九日申報開工，唯本案未於規定期限內申報開工，建造執照已自動逾期執照作廢，八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號變更設計案其核准日期已逾執照有效期限，應予撤銷，‧‧‧。」固非無見。
三、惟查，本件原告係於八十九年一月二十九日領得建造執照，而於該建造執照有效期間內之八十九年五月十八日即提出申請變更設計，被告未依建築法第三十三條、第三十五條、第三十九條前段之規定，認為不合該法規定或基於該法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處詳為列舉，依第三十三條所規定之期限，一次通知起造人令其改正，且應於十日內審查完竣，最長不得超過三十日，竟審查將近七個月，遲至八十九年十二月十五日始以
（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計，該建照並敘明申報開工前，應檢具電信局電話配線配管驗圖證明單及申報開工前消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工等，原告信賴被告上述說明，依變更設計之設計圖說申辦消防設備審查，並於九十年二月十三日通過等情，為兩造所不爭執，並有被告於八十八年六月二十八日核發（八八）南工造字第０六０四號建造執照及被告以八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計之建造執照等影本附於訴願卷可稽。是原告既係於原領得建造執照有效期間內申請變更設計，因被告未依建築法第三十三條、第三十五條規定最長於三十日內審查完竣，原告不知該申請變更設計是否可通過而應依原設計圖或依新設計圖報開工，致未於原建造執照有效期限內申報開工或依建築法第五十四條第二項規定申報展期三個月開工，其原領建造執照因逾期而作廢，是否可歸責於原告，已非無疑。況查，原告上述申請變更設計事件，嗣更經被告以八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計，該建照並敘明申報開工前，應檢具電信局電話配線配管驗圖證明單及申報開工前消防圖需送經消防局審查通過，否則不得申報開工等，原告信賴被告上述說明，並依變更設計之設計圖說申辦消防設備審查，並於九十年二月十三日通過，更足認原告對被告准予變更設計之前揭授予利益之行政處分，已產生信賴，並依該信賴而為信賴之表現，且其信賴並無行政程序法第一百十九條所列不值得保護之情形。從而，縱認原告於八十九年一月二十九日原領（八八）南工造字第０六０四號建造執照於經過六個月後，因原告未申報展期已屬逾期作廢，被告八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計之處分，已因原建造執照作廢而失所附麗，該行政處分應屬違法，被告固得依行政程序法第一百十七條前段之規定予以撤銷，惟如前述，原告並無行政程序法第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，且本件之撤銷處分並未涉及公益之維護，依同法第一百十七條但書之規定，該授益之行政處分仍不得撤銷。因而，本件被告將其前述該准予變更設計之處分予以撤銷，並不符合行政程序法第一百十七條但書規定，故其所為撤銷之處分，於法自有未合。
四、綜上所述，被告以九十年十二月四日九十南市工建字第二三九七八七號函將八十九年十二月十五日（八九）南建一字第０二六四二號准予變更設計之處分予以撤銷，並非適法，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告執此指摘，即屬有理，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。至於兩造其餘主張，經核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十五 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十五 日
法院書記官 黃玉幸