高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第九七二號
原 告 甲○○○訴訟代理人 庚○○
己○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 戊○○右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月四日台內訴字第０九一０００六四０七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告與參加人丙○○等人重劃前共有雲林縣○○鎮○○段一七二之一０地號等土地，參加被告辦理之民國（下同）七十九年度春牛埔（東區）農地重劃，重劃後原告受分配有雲林縣○○鎮○○段○○○○○號，面積０‧四五七九二四公頃，參加人丙○○受分配有同段一三九一地號，面積為０‧二九六０００公頃。被告並以七十九年五月三十一日府地劃字第五０九一七號公告重劃分配結果，公告期間自七十九年五月三十一日起至七十九年六月三十日止。嗣參加人丙○○以原告重劃前原分管土地北端所臨既成道路四公尺寬度部份，為其出入聯外道路使用，現況並築有水泥版與毗鄰參加人丙○○管有土地為界，是項界址亦延續使用迄今，惟被告未經協調取具西側毗鄰土地所有權人（即參加人）書面同意之情形下，逕將原告受配之大北段一三八六地號土地臨路寬度分配為六公尺，致其所有同段一三九一地號東側原留置為通行使用之四公尺臨路寬度縮減為二公尺，西側復因鋪設農水路所需，拆除部分雞舍供南側土地所有權人庚○○、吳樹根等人受配之同段一三九０、一三九四、一三九五地號等土地通行、排水使用而縮減臨既成道路寬度，嚴重影響其權益為由，於公告期間內向被告提出口頭異議，並拒予依法交接公告確定土地界址。被告迭次邀集協商，暨提出折衷方案供原告及參加人參酌，以期圓滿解決紛爭，惟彼等各持己見無法達成具體共識，致本案多年懸宕未決，期間原告並具狀向台灣雲林地方法院訴請參加人排除侵害，經台灣雲林地方法院北港簡易庭九十年度港簡字第一二七號民事判決，參加人應將其占有原告一三八六地號土地，面積０．００四七公頃部分之地上物拆除，並將上開土地交還原告。嗣被告審酌原告重劃前分管之土地現況即為四公尺寬度面臨道路，重劃後卻分配為六公尺寬臨道路，核與農地重劃條例第二十二條及內政部七十一年五月六日台內地字第八一五四一號函釋等規定不符，乃以九十年十一月三十日九０府地劃字第九００七三０三００一號公告土地分配更正結果，將原告受配之大北段一三八六地號土地回復為依現況管有之四公尺寬度分配，面積亦更正為０．四五三二二四公頃（減少０．００四七公頃），公告期間自九十年十二月五日起至九十一年一月四日止。原告不服，以被告竟於重劃分配結果公告確定多年後，逕行更正分配，顯屬違法為由，於九十年十二月五日提出異議，經被告於九十年十二月二十五日以九十府地劃字第九０００一一０八七二號函駁回其異議，原告不服被告駁回之異議，提起訴願。訴願機關以上開調整、更正分配結果，實已涉及他人權利，被告未將原告之異議案件，經調解、調處或裁決之程序辦理，以九十一年七月五日台內訴字第０九一０００三六四五號訴願決定，將原處分撤銷，著由原處分機關另為適法處分。被告依上開訴願決定撤銷意旨，以九十一年八月一日九一府地劃字第九一０００六三三一八號函副知原告另函訂定日期調處土地界址紛爭。嗣原告向內政部主張其訴願亦包括不服被告九十年十一月三十日九０府地劃字第九００七三０三００一號更正公告處分，請補作決定，經內政部於九十一年十月四日以台內訴字第九一０００六四０七號訴願決定駁回；原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告及參加人聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告所有雲林縣○○鎮○○段○○○○○號土地，於八十年間由被告重劃公告確定分配與原告，被告機關未依法辦理土地交接，竟於重劃公告確定十年後以九０府地劃字第九００七三０三００一號予以更正另為重新分配，原告不服提出訴願竟遭駁回。
（二）按農地重劃已公告確定，即生分配之效力，要不得由被告機關任意予以重新分配，被告竟以分配錯誤為由更正，實則另為分配非更正。另予分配，則其處分違法，違反農地重劃條例第二十七條：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地」之規定。
（三）所謂「更正」是指重劃原分配於繕製時發生誤算、誤寫時才有更正為原來正確之分配之問題。如已分配公告確定，當時確是如此分配，並無錯誤，則不能以當時並非誤繕或誤寫予以更正，其實是否定以前公告之事實另重新分配，此違反農地重劃條例第二十七條之規定甚明。
（四）是原處分將當時並非錯誤之分配（是否有瑕疵本是另一問題）予以更正，顯為違法，並否定以前公告確定之法律效力；等於以行政處分變更法律，命令與法律牴觸者無效。從而本件是違法之行政處分要甚灼然。
（五）本件重劃當時是否「違法之行政處分」？要有審酌之餘地。重劃當時之雲林縣○○鎮○○段一七二之一、一七二之八、一七二之一０、一七二之一八、一七二之二０地號土地為原告、參加人等所共有，參加人丙○○占用之土地，前面均面臨「大馬路」，原告及其他共有人占用之土地在後面，此時是否得以「先占」者先分配？尚非無疑。按改制前行政法院即現之最高行政法院七十五年度判字第一四七０號判決及內政部七十一年五月六日台七一內地字第八一五四一號函示「對於共有人共有二筆以上土地，重劃前如按其應有部分共有人已分別分管使用，而持分面積又達最小塊面積者均『得』（非應）照土地權利使用狀況調查結果，按各共有人分管位置為個人所有」「並無需經共有人之同意」，但重劃之分配仍應合乎公平正義之原則，如有前述情形，重劃委員會是否會強予按占有現況分配而違背公平正義，應維持共有的機會較大，否則等於鼓勵先占先贏，法律應非如此，原處分誤認「應」以占用現況分配，將依法律公告確定之分配予以更正，自是違法之行政處分。
二、被告及參加人答辯意旨略謂：
（一）按「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」「內政部為配合此項原則，曾以七十一年五月六日台內地字第八一五四一號函及七十三年十一月九日台內地字第二七０三九號函釋示：『對於共有人共有二筆以上土地，重劃前如按其應有部份共有人已分別分管使用，而持分面積又已達最小坵塊面積者，均得照土地權利使用狀況調查結果，按各共有人分管（使用）位置為個人所有』，『並無需經共有人之同意』」「訴願法第九條所稱行政處分書，包括行政機關對於特定事件所為發生公法上權義效果之一切文書在內，並不以送達之處分通知書為限，此與訴訟文書必須送達之情形，不盡相同。故縣市政府就特定農地所為重劃及開闢農事水路之公告，自屬行政處分書之一種。此項公告如經人民閱覽，其意思表示（行政處分）即已發生到達之效力，人民如不服公告之行政處分而欲提起訴願，應自公告期滿之次日起三十日內為之。逾期行政處分即告確定，無再事爭訟之餘地。」改制前行政法院即現之最高行政法院四十四年度判字第四十號判決、七十五年度判字第一四七０號判決及六十一年裁字第七十三號裁定可資參照。又「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」行政程序法第七條、第十條、第一百十七條、第一百十八條亦有明文。再「查土地法第四十三條規定：『依本法所為之登記，有絕對之效力。』所謂登記有絕對之效力依司法院院字第一九一九號解釋係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，故第三人信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。．．．」、「土地所有權人提出之異議案件，該管直轄市或主管機關查明結果，如土地分配符合有關法令規定者，應舉述理由以書面通知土地所有權人，如土地分配確有疏失者，應本於職權依法調整分配。．．．非謂土地所有權人提出之異議案件，均應經調解、調處或裁決之程序．．．。」內政部七十五年二月十九日台七五內地字第三八五五九四號、七十三年十月十九日台七三內地字第二六五三九０號函示在案。另「前項但書規定於左列土地辦理分配時，不適用之：一、農地重劃計畫書公告之日前已有建築改良物之土地。二、原有鄰近公路、鐵路、村莊或特殊建築改良物之土地。三、．．．」農地重劃條例第二十二條第二項第二款亦有明文。
（二）本件系爭土地重劃前使用權利狀況調查及現況測量時，原告與參加人管有位置土地即築有水泥版為界，原告以分管位置土地北端所臨既成道路四公尺寬度部份，為其出入聯外道路使用。按「農地重劃條例」第二十二條第二項第二款規定，原有鄰近公路、鐵路、村莊或特殊建築改良物之土地，應按其「原有位置」辦理土地分配。惟被告重劃當時在未經取具參加人丙○○書面同意情形下，逕將原告重劃後受配之大北段一三八六地號土地分配為六公尺，致參加人所有同段一三九一地號築有雞舍土地，其東側留置為通行使用之四公尺臨路寬度縮減為二公尺，參加人所有土地西側復因鋪設規畫農水路所需，而拆除部份雞舍供南側土地所有權人庚○○等人受配土地通行、排水使用而縮減其臨既成道路寬度，所為分配顯與「行政程序法」第七條行政行為之「比例原則」相違背，即所為處分與欲達成分配目的間應持有之比例未予維持（依改制前行政法院即現之最高行政法院八十三年度判字第二二九一號判決，該原則拘束行政、立法及司法行為），其裁量權行使顯亦逾越法定之裁量範圍；被告衡酌是項行政處分於頒布時即屬「違法行政處分」，不應受行政法理「既判力原則」之效力約束，遂按改制前行政法院即現之最高行政法院四十四年度判字第四十號判決暨行政程序法第一百十七條規定，撤銷原告臨路寬度六公尺分配，回復為按現況使用界址四公尺寬度分配，且併同釐正受配土地面積暨核算誤繆之查定地價。嗣依法於雲林縣北港鎮公所、北港地政事務所公告土地分配更正結果。參諸改制前行政法院即現之最高行政法院六十一年裁字第七十三號判決，是項更正處分，即已發生法定的法律效果，符合行政處分的形式及實質合法性，原告主張所為處分為違法無效之行政處分，顯然法令見解援引錯誤所致。原告於被告續予查處未決期間雖具狀訴請「台灣雲林地方法院」排除侵害及判決拆除占有部份，惟其判決理由中判斷之重劃後登記效力部份，業經被告囑託管轄登記機關辦理更正登記完畢（原告抵押權設定登記無涉於處分更正）。
（三）另依內政部七十五年二月十九日台七五內地字第三八五五九四號函示，所謂「登記有絕對效力」係為保護善意第三人因信賴登記而取得土地權利時，真正權利人不得主張登記原因之無效或撤銷而言，但原告於訴請法院裁判期間，前往雲林縣北港鎮農會借貸暨以設定抵押為藉詞，冀以達到其保持原處分之目的，亦應非「善意第三人」應為之行為，特併予敘明。參加人於重劃當時雖未以書面向被告提出異議，惟仍於公告期限內對被告所為土地分配提出口頭異議，歷年續辦人員為謀圓滿解決紛爭，於釐清受配土地疑義期間迭次邀集協商、暨提供折衷方案供原告及參加人參酌，因彼等各持己見無法獲致具體共識致懸宕未決，且被告認為在未於適法妥處前逕行移送法院強制執行界址交接，違反程序正義暨公平原則，原告於訴願時向內政部指謫被告怠於執行職務陳述，顯非事實；另被告衡酌判決理由中判斷事實及所為分配明顯違反現行法令及解釋，遂准予參加人所請更正東側經界，原告於閱覽更正處分公告後，即於公告始日陳情被告撤銷更正處分暨回復共有土地分配，被告依內政部七十三年十月九日台七三內地字第二六五三九０號函示，以書面舉述土地更正分配理由函復原告，非謂其所提異議均應經調解、調處或裁決之程序。本件爭訟土地之原處分雖經過可救濟之訴願及行政訴訟之不變期間，惟其頒布及內容違反法律、命令等規定，被告認為不應續予維持其合法性，遂依改制前行政法院即現之最高行政法院四十四年度判字第四０號判決行使撤銷之權。是項更正處分雖遭內政部九十一年七月五日台內訴字第九一０００三六四五號訴願決定撤銷，另為適法處分，惟原告未俟被告召開縣農地重劃委員會進行調處事宜，即於九十一年八月十四日以訴願補充理由書主張該部漏作決定，應予再為審理而再提起訴願，遭該部駁回而維持原處分在案。綜上所述，被告對原告所提異議均依法處理，實體審查或程序執行並無違法或不當。
理 由
一、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．七、對已決定或已撤回之訴願事件重行提起訴願者。．．．」訴願法第七十七條第七款定有明文。次按「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。」農地重劃條例第二十六條定有明文。
二、本件原告及參加人丙○○等人重劃前共有雲林縣○○鎮○○段一七二之一０地號等土地，參加被告辦理之七十九年度春牛埔（東區）農地重劃，重劃後原告受分配有雲林縣○○鎮○○段○○○○○號，面積０‧四五七九二四公頃，參加人丙○○受分配有同段一三九一地號，面積為０‧二九六０００公頃。被告並以七十九年五月三十一日府地劃字第五０九一七號公告重劃分配結果，公告期間自七十九年五月三十一日起至七十九年六月三十日止。嗣參加人丙○○以原告重劃前原分管土地北端所臨既成道路四公尺寬度部份，為其出入聯外道路使用，現況並築有水泥版與毗鄰參加人丙○○管有位置土地為界，是項界址亦延續使用迄今，惟被告未經協調取具西側毗鄰土地所有權人（即參加人）書面同意之情形下，逕將原告受配之大北段一三八六地號土地臨路寬度分配為六公尺，致其所有同段一三九一地號東側原留置為通行使用之四公尺臨路寬度縮減為二公尺，西側復因鋪設農水路所需，拆除部分雞舍供南側土地所有權人庚○○、吳樹根等人受配之同段一三九０、一三九四、一三九五地號等土地通行、排水使用而縮減臨既成道路寬度，嚴重影響其權益為由，於公告期間內向被告提出口頭異議，並拒予依法交接公告確定土地界址。被告迭次邀集協商，暨提出折衷方案供原告及參加人參酌，以期圓滿解決紛爭，惟彼等各持己見無法達成具體共識，致本案多年懸宕未決。
嗣被告審酌原告重劃前分管之土地現況即為四公尺寬度面臨道路，重劃後卻分配為六公尺寬臨道路，核與農地重劃條例第二十二條及內政部七十一年五月六日台內地字第八一五四一號函釋等規定不符，乃以九十年十一月三十日九０府地劃字第九００七三０三００一號公告土地分配更正結果，將原告受配之大北段一三八六地號土地回復為依現況管有之四公尺寬度分配，面積亦更正為０．四五三二二四公頃（減少０．００四七公頃），公告期間自九十年十二月五日起至九十一年一月四日止。原告不服，以被告竟於重劃分配結果公告確定多年後，逕行更正分配，顯屬違法為由，於九十年十二月五日提出異議，經被告於九十年十二月二十五日以九十府地劃字第九０００一一０八七二號函駁回其異議，原告不服被告駁回之異議，提起訴願。訴願機關以上開調整、更正分配結果，實已涉及他人權利，被告未將原告之異議案件，經調解、調處或裁決之程序辦理，以九十一年七月五日台內訴字第０九一０００三六四五號訴願決定，將原處分撤銷，著由原處分機關另為適法處分等情，有原告異議書、被告九十年十二月二十五日九十府地劃字第九０００一一０八七二號函及內政部九十一年七月五日台內訴字第０九一０００三六四五號訴願決定書附於訴願卷可稽。經查，原告於九十年十二月五日向被告所為聲明異議，即係不服被告九十年十一月三十日九０府地劃字第九００七三０三００一號更正土地分配公告處分，有上揭異議書足憑，該項異議經被告查處駁回後，業經內政部將原處分撤銷，著由被告另為適法之處分，乃兩造所不爭，另被告亦已進行調處等行政程序，此由被告答辯內容可明；則本件被告所為更正公告是否適法之爭議，刻正由被告進行異議調處中，是原告嗣向內政部主張其訴願亦包括不服被告九十年十一月三十日九０府地劃字第九００七三０三００一號更正公告處分，聲請補作決定，此項補作決定之聲請與前開內政部所為撤銷之訴願決定事件，其當事人、訴訟標的及聲明顯均相同，核屬同一事件，訴願決定未就程序予以不受理決定，卻另為實體之決定，且所為決定復與前此所為撤銷原處分之決定相互矛盾，揆諸首開規定，自非適法。原告起訴意旨求為將訴願決定撤銷，為有理由，爰由本院將之撤銷，並由訴願機關另為適法之決定。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，因與判決結果不生影響，爰不予贅述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十五 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 十五 日
法院書記官 嚴寶明