高雄高等行政法院簡易判決 九十二年度簡字第三五五號
原 告 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝碧連 律師
謝佩錦丙○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 莊瑞西
丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月三日台內訴字第０九二０００六三五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）為興建新營—華新（華卡）一六一仟伏輸電線路第三號等五座鐵塔工程需要，報奉內政部民國（下同）九十二年三月十日台內地字第０九二００六九五三七號函核准，經被告以九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號公告徵收臺南縣新營市鎮二五六七—三地號等七筆土地，公告期間自九十二年四月十七日起至九十二年五月十七日止，並於公告補償清冊內就原告所有臺南縣新營市鎮二五六七—三地號土地（下稱系爭土地）之備註欄加註「經查該筆土地係屬新營農地重劃區範圍內土地，其分配比例臺灣省嘉南農田水利會為一０‧八０％，其餘八九‧二０％由臺南縣政府領取。補償費分配為臺灣省嘉南農田水利會四、０二二元，臺南縣政府三三、二一八元」，原告於九十二年五月十三日提出異議，主張前開土地補償清冊中系爭土地備註欄註記土地面積比例，屬違法錯誤，請註銷備註欄註記，並依補償清冊所列地價補償及四成補償費全數發給原告，經被告以九十二年五月十五日府地重字第０九二００七八七六一號函駁復。原告不服，於九十二年六月三日提起訴願，請求撤銷被告九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號公告附地價補償清冊內編號一備註之記載，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：（一）按「被徵收之土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準」為土地徵收條例第二十四條第一項所明示。又土地法第二百三十七條規定「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費有左列情形之一時得將款額提存之。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受領人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準」。則受領土地徵收地價及補償費者，為土地登記簿記載之所有權人及他項權利人。倘其他有得領取補償費及地價之人，應另循其他法律途徑行使請求權，不得於土地徵收公告地價補償清冊內自逕分配補償費，豈非球員兼裁判，自亂法制。（二）被告及內政部訴願決定均謂：「臺灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七五府地五字第九五九０四號函以『重劃時代農民提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在使管理、維護方便，嗣後如發現變更用途出售，其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程費，併不得移作他用，為使權責分明統籌運作，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用‧‧‧』內政部併於九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函釋有案，亦經最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決理由指出『‧‧‧查明何部分徵收土地屬於農田水利會原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供，另為適法之處分，以昭公允』，徵收公告憑以辦理並無不合云。惟查系爭土地均於六十年八月土地重劃登記為原告所有，且登記並未記載用途變更出售價款之分配。則民國六十年十二月十九日公布施行之農地重劃條例第三十七條第三項亦僅規定「重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理維護之」，並無用途變更出售價款歸由縣政府設立專戶開支之規定。而原告係依水利法第十二條及「農田水利會組織通則」成立之公法人，專司農田水利事業之興辦、改善保養管理及災害之預防搶救，包括水路之管理、改善、維護等。每年挹注三、四億經費，併經會員之農民選出之會務委員監督下從事事業。而提供為水路用地之農民均為原告水利會之會員，則水路變更用途出售價款歸登記所有權人之原告取得，用為水路之管理、維護改善，符合正義原則。又被告及內政部訴願決定所引之臺灣省政府上述各函之行政規定，既無法律依據，且經臺灣省政府於八十八年八月四日府法字第一五七九二四號行函指示，其原訂及所屬廳處會訂定之行政規定溯自中華民國八十八年七月一日起停止使用。而內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函其說明「七」及「八」之末段均分別指明「（是類水路用地出售價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論并完成立法程序後據以執行」，及「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中」，則被告既無法律依據，又經明令停止使用之臺灣省政府行政規定為處分之依據，顯無可維持。而內政部既承認水路用途變更出售價款分配由縣政府設立專戶，並無法律依據而須修正有關法律，建立法制化，惟竟駁回原告訴願認原處分並無不合，顯自相矛盾。至最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決理由係指示「查明農田水利會原有土地及農民提供土地」，「另為適法之處分」。其所示之「適法」云者，應係指「與法定事項相適合」之謂，「即不違反法律規定」之言。被告違反上述土地徵收條例第二十四條第一項及土地法第二百三十七條規定，列自己為補償費受領人，而其所依之行政規定既非法律又不待法律規定，僅憑一己認定之比例即逕行利用徵收公告之補償清冊分配補償費，難謂為「適法之處分」。（三）被告依已停止使用之臺灣省政府行政規定及內政部自相矛盾之釋示，美其名為「償還政府墊付之工程款地價差額補償費用或作為該重劃區修繕工程費‧‧‧」而領取徵收補償費為專戶。惟系爭土地於六十年八月重劃，至今三十餘年，既無未還之墊付亦無地價差額補償，復無修繕工程等情事。而水路之管理、修繕均由原告歷年編列經費辦理，其所云之專戶既不受民意之監督，較於專司水利事業維護、修繕、管理在民意監督從事之原告事業經費，顯遜於公義、公平。（四）系爭土地係於六十年八月農地重劃登記為原告所有。而登記既非信託關係，亦未附將來用途變更出售價款應分配與被告之條件。而農地水路登記為農田水利會所有之政策，後來法制化，於民國六十九年十二月十九日公布實施之「農地重劃條例」第三十七條第三項以明文規定「水路用地登記為農田水利會所有，并由農田水利會管理維護」。亦未定其用途變更出售價款由當地縣（市）政府領取存設專戶。又依土地法第四十三條規定「依本法所為登記有絕對之效力」。原告為公法人，為維法定權益，不參與被告缺乏證據又無法律依據之面積計算比例之確認，被告依循其他法律途徑行使其請求權。惟土地徵收係依土地徵收條例及土地法等相關法律規定所為行使公權力，非可於徵收公告附清冊以分配地價及補償費為己之行政處分，況依內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函說明「二」之（二）已指出「‧‧‧倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲‧‧‧」，系爭土地既登記為原告所有，依土地徵收條例第二十四條第一項及參照土地法第二百三十七條規定並前開內政部函釋，應以土地登記簿記載之所有權人之原告為受領徵收土地價金及補償費之人，是被告公告分配價金及補償費於己之行政處分，既無法律依據且違反現行法律規定。
（五）被告雖辯稱：臺灣省政府關於農地重劃農地提供而登記為農田水利會，其後出售價款之處理所為規定為「行政先例」或「行政慣例」可適用云云，然原告否認有此反覆而形成此「先例」或「慣例」之存在，此由內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函說明「二」之（二）內有「‧‧‧未免久懸，影響土地取得及各項建設之推動‧‧‧」可證徵收補償費之處理，迄今懸案未解，何有「先例」或「慣例」？且行政法院四十八年判字第五十五號判例指出「如非與當時有效施行之成文法明文有違」始得為「行政先例」據以行政措施之引用，惟被告之行政處分既違反土地徵收條例第二十四條第一項及土地法第二百三十七條第二項規定，倘有「先例」「慣例」並非可引用。又臺灣省政府且於八十八年八月四日以八八府法字第一五七九二四號行函，自八十八年七月一日起停止使用其先前之行政規定。至被告引用之內政部九十二年五月一日內授中辦地字0000000000號函及九十二年六月二十四日內授中辦地字第０九二０００九七六五號函其末項說明亦均指出「（價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論並完成立法程序後執行」，又指出「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中」，益證目前就農民提供為水路地之補償費處理既無法律規定，復無所謂之「行政先例」或「行政慣例」之存在。（六）被告又辯其設立「專戶」經費之運用亦需監察院審計單位審核監督，比水利會僅受上級主管機關審查亦較嚴謹云云。惟按被告所云之「專戶」，既非屬預算法第四條所定之「基金」，復非預算法第二條所定之「預算」。既不受民意機關之議會審查，復無法律規範之管理。亦非審計法第二條所定監察院審計權行使之對象，遠非原告受民意選出代表之會務委員會之審核監督及主管機關稽核之嚴謹，則上述內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號示，由水利會設立專戶，存儲是項農民提供水路地價價金運用經費，既足肯定原告水利會經費收支監督審核之嚴謹，並證農民提供水路地價金由原告受領為目的事業經費之正當性等語，請求撤銷訴願決定及原處分（即被告九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號土地徵收公告附補償清冊內編號１、臺南縣新營市鎮二五六七—三地號土地之備註欄加註「經查該筆土地係屬新營農地重劃區範圍內土地，其分配比例臺灣省嘉南農田水利會為一０‧八０％，其餘八九‧二０％由臺南縣政府領取。補償費分配為臺灣省嘉南農田水利會四、０二二元，臺南縣政府三
三、二一八元」）。被告則以：（一）查臺灣省政府地政處於八十三年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位研商「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理」會議並獲致結論：「‧‧‧（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地，是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。
（二）前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。」該處並於八十三年十月十二日以八三地五字第六一五二四號函，檢送會議紀錄函請各出（列）席，依照會議結論事項執行。被告依據前開會議結論及最高行政法院九十年度判字第二一五四號、第二五二三號及九十一年度判字第五九０號等判決理由：「‧‧‧由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（水利會），何部分土地係參加農地重劃之農民提供後另為適法之處分，已昭公允。」於九十一年八月二十七日以府地重字第０九０一三九六六九號函，送大甲農地重劃區等六十六區，原告於重劃前後面積分析表等清冊，並請原告確認後函復被告，惟原告均置之不理。被告始於九十二年四月十七日以府地用字第０九二００五八一六五號公告徵收系爭土地。（二）次查五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號，臺灣省政府令：「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」臺灣省政府民國六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函，說明二：「重劃時農民提供之農水路用地依照本府五一、八、一三府民地戊字第一０九一八號令規定分別登記為鄉鎮公所及水利會所有其用意在使管理維護方便。‧‧‧農地重劃區農民提供之農水路用地權屬，原已登記為鄉鎮公所暨水利會者，如有變更用途出售時其所得售價，應先償還政府所墊付之工程款或作該重劃區修繕工程之費用，并不得移作他用。‧‧‧」，探究五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令「水路登記為水利會所有」之真意，乃基於水路管理方便之目的，登記為水利會所有，且此真意應為臺灣省政府、水利會及縣市政府所明知。雖六十九年十二月十九日公布之農地重劃條例第三十七條第三項將五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令法制化，惟臺灣省政府為釐清適用上之疑慮，更於七十四年十二月五日以七四府地五字第一五八０六六號函釋重申六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函意旨，此觀臺灣省政府八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號會議紀錄及八十九年六月二十四日「立法院議案關係文書」院總第一三０一號、政府提案第六九八０號之八、行政院函請審議「農地重劃條例第二條、第三條及第十四條條文修正草案審查報告」四：「另作附帶決議乙項：參與農地重劃，供作農路、水路使用之農地，未經徵收即被強制歸屬水利會或政府所有，而且嗣後變更非農、水路用地使用時，其利益完全歸水利會或政府所有，顯不合理。前揭農、水路用地應信託登記予地方政府，但嗣後變更為非農、水路用地使用時，其利益應歸屬該重劃區內之農民所有。過去已實施農地重劃者亦同。」當更明瞭「水路『登記』為水利會及原公有機關所有」之『登記』真意應為信託登記，水利會因登記取得之權能即受限制。（三）臺灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得價款之使用，實為確保水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需，此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務，又前開函示僅就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，與臺灣省政府將重劃區水路登記為水利會之本旨無違。惟原告歷年來均未依函示辦理。被告針對該案多次函請原告依臺灣省政府前函有關規定及內政部八十三年二月十四日台八三內地字第八三０二二一三號函、前臺灣省政府八十三年三月九日府地五字第一六０八一號函辦理均遭漠視，為溝通雙方意見並由被告派員至原告辦公室研商該變更用途所得價款處理方式，惟未達成共識，其情分述如下：
１、被告於八十六年四月十五日邀請前臺灣省政府地政處、水利處及原告在本府召開研商會議，惟原告仍表示不同意前臺灣省政府有關規定辦理。２、本府九十一年十二月九日府地重字第０九一０二０二六０二號函請原告於十二月十七日協商「有關農地重劃時農民所提供之農水路如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」，原告於九十一年十二月十六日嘉南財字第九一００一二八三六號函復「無法派員參加縣府」。３、被告九十一年十二月二十三日府地重字第０九一０二一一０五六號開會通知單通知原告協商，又因故未派員參加。４、被告九十二年二月二十一日府地重字第０九二００二八０八八號開會通知單請原告於九十二年三月三日研商，因雙方無共識無法達成協議，經被告九十二年三月十三日府地重字第０九二００三九三０八號函檢送會議紀錄。（四）行政機關對其所頒布之解釋，於意思表示有欠缺時，自當為補充解釋；又法律雖由立法機關所制訂，行政機關乃實際之執行單位，對其疑義，自得負責解釋釐清。故行政機關當然有法令解釋權。臺灣省政府有鑒於五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號之意思表示有欠缺，另於六十三年五月八日以六三府民地戊字第四三０二五號函補充解釋；為釐清六十九年農地重劃條例引發之質疑，分別於民國七十四年十二月五日以七四府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號函及八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號會議紀錄進行闡述，以澄清法令規定上之疑義，期能公平執法。此類解釋性行政規則，經由行政機關反覆的適用後形成「行政先例」、「行政慣例」。「行政慣例」乃行政機關處理某類事務反覆之慣行，最高行政法院（即改制前行政法院）四十八年判字第五十五號判例：「行政先例原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據」；七十七年度判字第二四五號判決：「既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例，並無相異，理應一併援引適用，以示公允」臺灣省政府因精省及組織調整，八十八年八月四日以府法字第一五七九二四號函釋：「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用」，惟現行法律涉及臺灣省及省政府相關業務權責部分，未及配合修正調整，於法規不完備或法規複雜性造成適用困難時，臺灣省政府相關解釋令之援引適用，當符合行政先例之原則，內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號及九十二年六月二十四日內授中辦地字第０九二０００九七六五號亦本此意旨重申解釋令。（五）原告稱新營農地重劃區迄今三十餘年，被告無修繕工程及差額地價乙節，並非全屬事實，被告每年均編列預算管理維護重劃區成果，如新營農地重劃區並經被告編列預算配合辦理農水路更新，於八十五年、九十二年度共辦理七百二十五畝公頃。經費一億四千三百五十五萬元，將原路寬二‧五０—三公尺之農路拓寬為四公尺以上，並行之給、排水路之一併設施Ｕ形溝，便利農產品運輸，更利於原告支給、排水路管理維護，且重劃後經常發現地籍圖與登記簿不符時，被告均應補償所有權人面積差額地價。（六）依農地重劃條例第二條規定縣（市）政府為主管機關，原告組織僅屬公法人性質，且縣政府為地方自治團體，當最能照顧全縣縣民之福祉，且實際作業上縣府每年均編列經費配合辦理農地重劃工作，亦編列經費改善及管理維護農、水路，又縣市政府於每一重劃區均設有一專戶，如地方民眾、民意代表甚至原告認為有改善農水路之必要時，亦可提案申請辦理，且經費之運用亦需受監察院審計單位審核監督，比水利會僅受上級主管機關審查亦較嚴謹，且以往省府或農委會亦編列經費以因應原告之提案來撥款辦理，故以正當性而言，其水路變更後專款存入縣市政府專戶內，作為改善重劃區修繕工程之用，「基於取之於民、用之於民」原則，係為公共福祉，本於公益及公平原則自無違法，原告應有遵守履行之義務，往後原告管理維護修繕需要，亦可透過農地重劃委員會或協進委員會之機制提案撥款，達到修繕之目的，故前述專款應存入縣府專戶。（七）又臺中縣政府與南投水利會對類此之爭執，經最高行政法院九十年十一月十六日九十年度判字第二一五五號判決，其理由亦教示由被告（臺中縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（南投水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供，另為適法處分，以昭公允。」又臺北高等行政法院九十一年四月十八日八十九年度訴字第０七五六號判決理由略以：「‧‧‧原告（宜蘭農田水利會）於公告期間內發給抵價地，經被告（宜蘭縣政府）套圖清查原屬原告所有土地面積及重劃區農民提供之水路用地面積後，分別於八十八年九月十三日以八八府地劃字第七九五七四號函，於八十八年十一月九日以八八府地劃字第一二二五一六號函核准發給，並請原告繳回原重劃區農民提供農水路之權利價值各三五０、八三四、九四四元及一五六、六七四元至宜原重劃區經費專戶，‧‧‧故被告以原告繳回上開金額之負擔與發給原告抵價地之行政處分目的間具有正當合理關係亦合比例原則，且係被告行政裁量權之適用，‧‧‧八、被告就原告請求特別救濟金一、五八三、一四七元部分，依民法第三百三十四條規定，以前述比例計算原告歷年因公共工程徵收依規定應繳回金額後予以抵銷，並無不合。‧‧‧。」等語。（八）反觀內政部十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函關於臺南科學園區二期基地徵收善化鎮、安定鄉農地重劃區內土地，重劃時農民所提供之水路用地登記為水利會所有，經辦理徵收變更用途，其所得價款處理乙案，說明二第一點仍維持臺灣省政府前開之解釋性行政規則，惟說明二第二點略以：「‧‧‧倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償金或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，‧‧‧」等語，內政部於具體個案中，對於被告辦理臺南科學園區二期基地徵收善化鎮、安定鄉農地重劃區內土地之徵收案，無正當理由違背前開行政慣例，違反相同事情應為相同處理之「平等原則」。農田水利會能確認被告清查之重劃前後清冊，卻故意不予確認，致使此類紛爭難以妥適解決，有違「誠信原則」云云，以資爭執。
三、按關於人民之權利義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文。又「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之，涉及財產權者，則得以其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」亦經司法院釋字第五五九號解釋明確。次按「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。‧‧‧。」、「依本法所為之登記，有絕對效力。」、「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰‧‧‧。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」分別為土地徵收條例第二十四條第一項及土地法第四十三條、第二百三十七條所規定。是被徵收土地之所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得並於前條公告期間內向該管直轄巿或縣（巿）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準，易言之，其徵收土地應給予補償之地價補償費，應由公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人受領，合先敘明。
四、經查，臺電公司為興建新營—華新（華卡）一六一仟伏輸電線路第三號等五座鐵塔工程需要，報內政部九十二年三月十日台內地字第０九二００六九五三七號函核准，經被告以九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號公告徵收臺南縣新營市鎮二五六七—三地號等七筆土地，公告期間自民國九十二年四月十七日起至九十二年五月十七日止，並於公告補償清冊內所載原告所有系爭土地之備註欄加註「經查該筆土地係屬新營農地重劃區範圍內土地，其分配比例臺灣省嘉南農田水利會為一０‧八０％，其餘八九‧二０％由臺南縣政府領取。補償費分配為臺灣省嘉南農田水利會四、０二二元，臺南縣政府三三、二一八元」，亦即系爭土地之徵收補償費之分配，原告僅得受領四、０二二元，其餘三三、二一八元（下稱系爭土地徵收補償款）則由被告受領，原告於九十二年五月十三日提出異議，主張系爭土地備註欄註記土地面積比例，屬違法錯誤，請註銷備註欄註記，並依補償清冊所列地價補償及四成補償費全數發給原告，經被告以九十二年五月十五日府地重字第０九二００七八七六一號函駁復等情，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記謄本、被告九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號公告暨該案徵收補償清冊、原告九十二年五月十三日九十二嘉南財字第九二０三００三七一號土地徵收公告異議書、被告九十二年五月十五日府地重字第０九二００七八七六一號函等影本附本院卷及原處分卷可稽，洵認事實。被告主張：系爭土地之登記名義人雖係原告，惟系爭土地既部分係屬重劃時農民所提供之農水路用地，故被告乃依據前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號等函，將被告列系爭土地徵收補償費之受領人，而前開函釋係基於公益，為行政監督之必要乃限制水利會就水路用地變更用途所得價款之使用，實為確保水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需，而對於法令解釋欠缺所為之釋示，是原告之處分，於法並無不合，且被告對於相似案例歷年來均依前開函示辦理，已成行政慣例，被告依相同事情應為相同處理之「平等原則」，按前開行政慣例處理本案，自符誠信原則，況以原告與被告二者相較，被告受領系爭土地徵收補償款顯更能保障農民福祉並善用系爭土地徵收補償款，故由被告受領系爭土地徵收補償款，自當適宜云云，固非無見。惟查：
（一）按「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」為五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令所規定。又為將前開制度法制化，六十九年十二月十九日公布實施之農地重劃條例第三十七條第三項乃明文規定：「‧‧‧重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」是重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施之所有權應由農田水利會取得，至於，農田水利會取得之水路所有權，雖有部分取自於農民所提供，惟此亦僅得認農田水利會與該提供水路所有權之農民間應有其他法律關係存在藉以規範其間之權利義務關係，惟對原告與該農民以外之人而言，他人尚不得以該法律關係排除農田水利會取得水路所有權之事實。則查系爭土地，既係於六十年間因土地重劃，依前開臺灣省政府令登記為原告「所有」，是就被告而言，原告當係系爭土地所有權人，並無疑義。原告既係系爭土地之所有權人，揆諸首揭土地徵收條例第二十四條第一項前段及土地法第四十三條、第二百三十七條規定徵收土地應給予補償地價之補償費，應由土地所有權人受領之意旨，被告自應將徵收系爭土地而應給予之補償費全額交由原告受領，始為適法。
（二）至於，被告雖主張農地重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水利土地抵充後，如有不足，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之，其重劃後農路、水路用地，農路登記為該轄直轄市○縣○市○○○○○路登記為農田水利會所有，而系爭土地部分既屬重劃時農民所提供之農水路用地，而非原告參加重劃前原有之土地，故其變更用途處理後所得價款，仍應依照前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號及八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號函示規定辦理，即將款額存入被告設於銀行之重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用云云。然查，被告所引前臺灣省政府七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號及八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號、八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號、內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函示略為：以重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，且為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等意旨，均係承續前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函示所為規定，有前述所列各函附卷可按。
惟按人民有關徵收土地補償費之領取，係有關人民權利義務之事項，揆諸前揭中央法規標準法第五條第二款之規定及司法院釋字第五五九號解釋意旨，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，是被告為本件處分所依據之前揭函示，顯非法律或有法律明確授權之命令，於法即有不合。又參照農地重劃條例公布施行之規定，均無前臺灣省政府上揭函示內容所指重劃時農民所提供之農水路用地，登記為水利會所有，如有變更用途出售，所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用，並應將土地出售所得價款存入縣府設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等之相關特別規定。從而，前開函示顯與首揭土地徵收條例及土地法相關規定應將土地徵收補償款發放予公告徵收時登記為土地名義所有權人受領之規定相違，故被告援用該等無法律依據，且與法律規定相牴觸之行政命令，將系爭土地徵收補償款公告由被告自己受領，自屬於法有違。
（三）再者，被告雖復辯稱：被告對於相似案例歷年來均依前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號等函函辦理，已成行政慣例，被告依相同事情應為相同處理之「平等原則」，按前開行政慣例處理本案，自符誠信原則云云，惟按「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據」，為最高行政法院即改制前行政法院四十八年判字第五十五號判例所揭示，是關於行政上具有同一性之事項，經長期、繼續、反覆實施之行政措施，得否成為行政慣例以拘束行政機關，以其本身係屬合法為前提，倘其與現行法律有違，自難認其有形成行政慣例之餘地，據此，前開函釋既屬違背首揭法律規定，已如前述，則縱使相似案例歷年來均依前開函示辦理，亦難認其係屬行政慣例，被告並無依該慣例處理本案之義務。另查內政部於九十三年一月十二日邀請立法委員、行政院農業委員會、各縣（市）政府及各地農田水利會召開研商「農地重劃時農民所提供之水路用地，經辦理徵收變更用途，其所得價款處理事宜」會議，並於該會議結論謂：「一、查農地重劃條例‧‧‧；次查同條例第三十七條規定，重劃後之農水路用地，登記為直轄市或縣（市）或農田水利會所有，其意旨在便於農水路之管理、維護，發揮農業生產功能。嗣後若變更用途，則已失原條文規定之本意，且輒由於環境變遷，變更用途，若經市地重劃、依法徵收、區段徵收或出售時，常可獲得鉅額之增值，此一利得若歸屬於無償而取得之單位，明顯有失公允。上述缺失嗣經立法院、各級民意機關、民眾及縣市政府等要求檢討修正。
本部爰將農地重劃條例第三十七條作修正，以解爭議，該修正草案目前已送請立法院審議中；上揭重劃條例第三十七條於未完成修法前，依土地徵收條例第二十四條規定，被徵收土地之所有權，以公告之日土地登記簿記載為準，有關農地重劃時農民所提供之水路用地既登記為水利會所有，經辦理徵收變更用途，其所得價款依法應由水利會領取。惟依農地重劃條例第十一條、第三十七條規定，該水路用地雖登記為農田水利會名義，實際上大部分係由公有土地抵充及土地所有權人分攤取得，亦為農田水利會所難以否認，故乃承諾該等補償費將成立專戶，專款專用於農地重劃區水利設施維護工程之用。是以，該等土地經辦理徵收變更用途，其所得價款之處理，仍應依本部九十二年八月二十二日內授中人辦地字第０九二００八四三０一號函會議結論辦理，即（一）農民提供之水路用地登記為農田水利會所有，如有變更用途出售、徵收或有償撥用，其所得價款之處理，應參依臺灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三０二五號函、前臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函附會議結論暨最高行政法院九十年度判字第二一五四號、第二五二三號及九十一年度判字第五九０號等判決理由『由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（農田水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，以昭公允』之意旨辦理；即由有關縣（市）政府先清查各農○○○區○○○○○路用地，其重劃前農田水利會原有及原屬公有土地抵充及重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）清冊送請農田水利會確認後，依確認比率分別由農田水利會、縣（市）政府領取，縣（市）政府領取部分應存入縣（市）政府設立之重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。（二）倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，專款專用於農地重劃區水路管理維護修繕工程費用。中央農業主管機關（行政院農業委員會）應予監督農田水利會成立以縣（市）為單位之重劃區經費專戶，並研訂重劃區經費專戶之管理運用監督辦法，以利執行。‧‧‧。」此有內政部九十三年一月二十九日內授中辦地字第０九三０七二三四二七號函暨該會議紀錄附於本院卷可稽，足見相關行政主管機關已修正前揭臺灣省政府函示之意見並決議改為：倘農田水利會不予確認重劃前農田水利會原有及原屬公有土地抵充及重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）時，縣（市）政府並無受領該徵收農田水路補償款之餘地，此時應由農田水利會設置專戶存儲應受領之徵收補償款（而原告亦業於臺灣土地銀行設置重劃區土地補償款專戶，此有被告財務組九十二年八月二十七日擬請出納股辦理設置臺南縣境內農地重劃區土地地價補償款專戶簽文及臺灣土地銀行存摺等影本附本院卷可查），不得再由各縣（市）政府設立之重劃區土地補償款專戶儲存。則於政策上，現行相關主管機關對於徵收農地重劃區水路補償費之歸屬，已與前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號等函見解採取不同之措施，是被告前開所稱之行政慣例，自亦難謂有據。
（四）末按，被告所引最高行政法院九十年度判字第二一五四號、九十年度判字第二五二三號及九十一年度判字第五九０號判決及臺北高等行政法院八十九年度訴字第七五六號判決，僅屬個案見解，並非判例，尚無拘束本院之效力。再者，被告援引之八十九年六月二十四日「立法院議案關係文書」院總第一三０一號政府提案第六九八０號之八—立法院內政及民族委員會審查行政院函請審議「農地重劃條例第二條、第三條及第十四條條文修正草案」審查報告雖謂：「‧‧‧四：另作附帶決議乙項：參與農地重劃，供作農路、水路使用之農地，未經徵收即被強制歸屬水利會或政府所有，而且嗣後變更非農、水路用地使用時，其利益完全歸水利會或政府所有，顯不合理。前揭農、水路用地應信託登記予地方政府，但嗣後變更為非農、水路用地使用時，其利益應歸屬該重劃區內之農民所有。過去已實施農地重劃者亦同。‧‧‧」等語，惟迄未見同前開決議見解內容之相關法令業經頒行，是該審查報告自亦不足拘束本院，併予敘明。
五、綜上所述，被告將本身列為系爭土地徵收補償款之受領人，而於九十二年四月十七日府地用字第０九二００五八一六五號公告所附之地價補償清冊中所載原告所有系爭土地之備註欄加註「經查該筆土地係屬新營農地重劃區範圍內土地，其分配比例臺灣省嘉南農田水利會為一０‧八０％，其餘八九‧二０％由臺南縣政府領取。補償費分配為臺灣省嘉南農田水利會四、０二二元，臺南縣政府三三、二一八元」，於法不合，訴願決定未予糾正，亦有可議。原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。且因本件屬簡易事件，爰不經言詞辯論為之。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
法院書記官 黃玉幸附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。