高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一○四二號
原 告 甲○○被 告 台南縣下營鄉公所代 表 人 乙○○ 鄉長訴訟代理人 陳萬得
顏秀珍
參 加 人 台南縣政府代 表 人 丁○○ ○○訴訟代理人 陳苓如
丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服台南縣政府中華民國九十三年七月十日府行法字第○九二○○二三八二二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）七十三年六月二日向訴外人馮清風購買坐落台南縣○○鄉○○○段○○○○○號農地（下稱系爭土地），並於七十四年間訴請台灣台南地方法院判決馮清風應將系爭土地所有權移轉登記予原告；原告為辦理該土地所有權移轉登記，乃於九十一年十二月三十一日向被告申請核發農業用地作農業使用證明（系爭土地嗣於九十二年十二月十一日因拍賣由第三人馮世昌取得）。嗣經被告於九十二年一月九日實地勘查結果，發現該筆土地與臨邊田區落差約二‧五台尺，已變更地貌，遂以九十二年一月二十七日所農字第○九二○○○○八○六號函復原告否准所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應就系爭土地核發農業用地作農業使用證明書予原告。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）本件因農業發展條例頒布所訂必須以農業用地農業使用，被告不予核發證明，系爭土地原為稻穀插秧農地農用，因買賣後（不滿一年）竟變更原未編定計畫法有關使用法令來規避債務之技術，以不法之手段，經由台灣台南地方法院七十四年度訴字第二一八號請求上述土地之所有權移轉登記事件民事判決，有該判決附卷可稽，續查本件業經被告報呈台南縣政府飾令查報即轉函稱為該筆土地目前種植菱角，未涉違反使用字眼，竟再遭受串改，請鈞院明鑑。
（二）本案確以技術之輪作方式串通有關單位，被告借重特殊農牧區域編定使用法等不法，巧編名目為養殖魚苗，魚目混珠之方法來扭曲事理，藐視本案之原民事確定判決。
（三）按農業發展條例之宗旨，為提高農業技術及提升農民生活改善農業生產品質及因應Ｗ．Ｔ．Ｏ之自由競爭，除非有法令明文所規定之認定所謂「三台尺半與鄰田落差」之字眼外，絕不容許有選擇性辦案，因此向中央闡釋結論之要旨在此，以確保維護憲法所賦予之人權尊嚴。
（四）系爭土地編定為特定農業區農牧用地與鄰地落差約零點七五七五公尺是事實，自從買賣契約不履行就擅自挖低以當時可節省水量不足而乾枯之慘，如今一年收二次，原編定之稻穀兩期足另外再插秧種植菱角等農作物，還可短期蚵蚪青蛙苗與供教學用之螢火蟲生態等，有助於社會繁榮與農民經濟收入，不料為拒履行債務與經辦勾結，被告利用濫權違背法令之認定標準並且如上述之變造公文等。又系爭土地確種菱角作農業使用，業經鈞院勘驗現場明確，然被告卻故意於未種植菱角苗之前勘查，再於菱角收完後勘測，令人費解再費解。且依行政院農業委員會（下稱農委會）九十年九月十一日（九○）農企字第九○○一四七三五二號函已明釋將漁塭改種水稻係屬農業使用無疑，故除非於農業經營之外，改變地形地貌之妨礙農業耕作障礙物、檳榔攤或非法採取土石，始為非農業使用，此觀農委會八十九年六月二十八日（八九）農企字第八九○一○二○○號函第三十七案結論自明。被告不以農業經營為目的之菱角農產物為辨，損害原告合法之權益。
二、被告主張之理由：
（一）被告辦理農業使用證明書核發業務，於受理申請後，皆派員到現場勘查。原依規定土地所有權人或委託人必須於指定時間到場指界，但因人民反應到場指界有擾民之嫌，為便民計方依據會勘紀錄表辦理。除非有無法確認時方要求指界。經被告會同相關人員實地勘查結果，系爭土地與鄰邊田區落差約二‧五台尺深，疑似有變更地形地貌之嫌。經被告函請參加人釋示及研參目前現有法令規定辦法，且參照鄰邊田區目前現有地形地貌。被告於九十二年一月二十七日所農字0000000000號函知會原告，不予核發證明。
（二）依據農業用地作農業使用認定及核發證明辨法，申請核發之農地應符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定。且被告承辦係參照目前現有法令規定辨法及鄰邊田區地形地貌為依據。原告所附九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函影本，係於九十一午八月三十日前所發生之事，與被告收到郵寄申請時九十二年一月八日，因時間已久且現況已非昔日之現狀。況且書面申請案件其所附資料不全而通知補證退還，亦屬正常作業程序，並非所謂湮滅證據之意。復查證被告於九十一年九月五日所民字第○九一○○○八一二一號函復台南縣政府時並無「未涉違反使用」之文字請詳查，且原告所指台南縣政府九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函復原告文載「未涉違反使用」之疏失，亦非被告之責。
（三）系爭土地原為漁池使用，為申請農業使用證明方將塭堤剷平且與鄰邊田區落差約二‧五台尺深。依據行政院農委會九十一年十一月版農業用地作農業使用證明書核發釋示彙編（○○六）釋特定農業區農牧用地違規挖掘漁塭恢復作農業使用案「應恢復原狀」且應恢復至原無魚池塭堤時之狀（如鄰邊田區之現狀）。亦不符九十年九月十一日九十農企字第九○○一四七三五二號函之釋示及九十二年一月十六日府農字第○九二○○○七四九七號函之認定。
（四）於當今民主法治開放之社會豈容如原告污襪毀謗被告之事，被告承辨原則依事論述，公正立場，絕無袒護任何人或故意侵害到任何人權益。
三、參加人主張之理由：
（一）有關訴外人馮清風於系爭土地種植菱角，參加人以九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函復原告該筆土地未涉違反使用乙節，係因原告屢次向參加人陳情系爭土地涉違規使用，請參加人依權責令馮清風恢復原狀，以利其辦理土地所有權移轉登記。參加人遂依原告之陳情函請被告查報現況，經被告九十年五月二十二日九○民所字第三九八八號函查系爭土地為魚池，因特定農業區農牧用地不容許作養魚池使用，馮清風所為已違反區域計畫法之規定，參加人遂以九十年十月十六日九○府城村字第一四八一一○號函裁處馮清風罰鍰六萬元。參加人亦於九十年十二月十九日邀集相關單位會勘現場並無種植菱角有案。嗣後因被告九十一年九月五日所民字第○九一○○○八一二一號函查系爭土地目前種植菱角，因參加人地政單位非屬農業用地之目的事業主管機關，經再會簽農業單位表示種植菱角係作農業使用，免申請容許使用之旨，函復原告以系爭土地未涉違反使用，上開函文僅係就被告檢附之照片再會簽目的事業主管機關表示意見，依使用現況及法令之適用予以陳述，未有處分行為。
（二）另系爭土地係屬農業用地，應檢具農業用地作農業使用證明書始得辦理所有權移轉登記，因核發農業用地作農業使用證明書非屬參加人地政機關之權責，且參加人九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函復原告系爭土地未涉違反使用僅係就系爭土地九十一年九月間之使用現況予以認定，而核發農業用地作農業使用證明書係屬被告之權責，原告持參加人上開函文向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，被告以系爭土地疑有變更地形地貌之嫌，否准其申請，應有所據。
理 由
一、按「‧‧‧一○、農業用地︰指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地︰ (一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。．．．。一一、耕地︰指合於下列規定之土地︰ (一)依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。．．．。一二、農業使用︰指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。．．．。前項第十二款農業使用之認定及查核程序，由中央主管機關會同有關機關定之。」「．．．農業用地作農業使用之認定標準、前二項之農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」分別為行為時農業發展條例第三條第一項第十款、第十一款、第十二款、第二項及第三十九條第三項所明定。又「申請人依本辦法申請農業用地作農業使用證明，其用途限於下列各款：．．．二、依本條例（即農業發展條例）第三十一條規定辦理耕地所有權移轉登記者。」「申請人因有第三條各款之情事，申請核發農業用地作農業使用證明時，應檢具下列文件資料，向直轄市或縣（市）政府申請：．．．」、「直轄市或縣（市）政府為辦理農業用地作農業使用之認定作業，得組成審查小組，其成員由農業、地政、都市計畫、建設（工務）、環保等單位派員組成之。．．．」、「直轄市或縣（市）政府為執行第十一條及第十二條規定，得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理，其作業方式由直轄市或縣（市）政府訂之。」、「直轄市或縣（市）政府或其委任之鄉（鎮、市、區）公所受理申請案件後，應辦理實地會勘，並就會勘結果填具會勘紀錄表。」則為行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第三條第二款、第十一條第一項、第十二條、第十三條、第十五條第一項所明定。又「依據內政部七十六年五月六日台內地字第四九五八一四號函釋略以：特定農業區農牧用地擅自挖掘漁塭違法使用，應依區域計畫法第二十一條規定令其恢復原狀。至所謂『恢復原狀』應以恢復至原無魚池、塭堤時之狀。是以其違規使用未恢復原狀前，不宜核發農業用地作農業使用證明。」復經農委會八十九年七月七日（八九）農企字第八九○一三四四六九號函釋在案，此為主管機關農委會為執行農業發展條例有關農地是否屬於農業使用所為之解釋，符合前述農業發展條例規範之意旨，自得援用。
二、本件原告前於七十三年六月二日向訴外人馮清風購買系爭土地，並於七十四年間訴請台灣台南地方法院判決馮清風應將系爭土地所有權移轉登記予原告；原告為辦理該土地所有權移轉登記，乃於九十一年十二月三十一日向被告申請核發農業用地作農業使用證明（系爭土地嗣於九十二年十二月十一日因拍賣由第三人馮世昌取得）。嗣經被告九十二年一月九日實地勘查結果，發現該筆土地與臨邊田區落差約二‧五台尺，已變更地貌，經向參加人請示後，被告以九十二年一月二十七日所農字0000000000號函復原告否准所請等情，為兩造所自陳，並有各該申請書、土地登記謄本、台灣台南地方法院七十四年度訴字第二一八號民事判決及確定證明書、參加人九十二年一月十六日府農務字第○九二○○○七四九七號函及被告上述函文等附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：
系爭土地確種植菱角而供農業使用，此並經參加人以九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函復原告，略以系爭土地種植菱角，未涉違反使用等詞甚明；再依農委會九十年九月十一日（九○）農企字第九○○一四七三五二號函釋亦指明如將魚塭改種水稻，係屬農業使用。且系爭土地既未設置妨礙農業耕作之障礙物或非法採取土石，亦符合農委會八十九年六月二十八日（八九）農企字第八九○一○二○○號函之意旨，自屬農業使用。被告無視上開事實，拒絕發給原告農業用地作農業使用證明，自屬違法等語，為其論據。
三、經查：
（一）本件原告九十一年十二月三十一日向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，被告於九十二年一月九日勘查現場，系爭土地與鄰地田區落差達二．五台尺，除部分有水痕蝕刻之積水現象外，其餘部分則已乾涸長有雜草等情，此有原告所不爭之現場照片，及被告農業用地作農業使用證明審查表附原處分卷可稽。而在此之前，訴外人馮清風因違規使用系爭土地，屢經原告向參加人提出陳情，經參加人函請被告查報系爭土地使用情形，予以審查結果，認為馮清風確有未經許可擅自挖掘魚池之違章行為，乃以九十年十月十六日九○府城村字第一四八一一一○號函裁處馮清風罰鍰新台幣六萬元，並命恢復原狀在案。嗣因原告一再陳情並檢舉系爭土地未恢復原狀，參加人遂再函請被告查報系爭土地使用情形，據被告函復參加人之九十一年九月五日所民字第○九一○○○八一二一號函之內容為：「．．．經查茅港尾段一六四七號土地現種植菱角無法查勘是否回填。．．．。」等詞，此有被告及參加人各該函文、處分書及上述被告勘查現場所攝相片附本院卷可稽。其後，原告又於九十一年十一月十三日再次提出陳情，然參加人本次並未派員至現場勘查，亦未委請被告查報現場使用狀況，而僅憑被告上述九十一年九月五日函復之現場照片為形式上審查，並以九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函，函復原告略以：「說明：一、復台端九十一年十一月十三日陳情書。二、本案經查系爭土地，編定為特定農業區農牧用地，台端九十一年八月三十日檢舉其作為魚塭使用，惟經本府函請下營鄉公所九十一年九月五日所民字第○九一○○○八一二一號函查該筆土地種植菱角，未涉違反使用；．．．。」等情，為參加人所陳明，並有該份函文附本院卷足憑。另據參加人訴訟代理人丙○○、陳苓如前以證人身分於本院審理時分別證稱：「菱角是農作物，不需要設施，菱角是水生植物與稻子一樣，如蓄水祇要田埂高一點約三十公分的水即可種植。」、「當時因陳報結果是種植菱角所以沒有加以處罰，那時因為種植菱角故認定為農業設施，並不知道池子有多深，也沒有去測量深度。如果現況是魚塭沒有種植菱角的話，就違反區域計畫法的規定，必須加以處罰並請其回復原狀。．．．。如果（魚池）回填再種植菱角就可以。」等語，可知合法之菱角田乃是不變更地貌，而以加高田埂之方式蓄水成田，其與非法挖掘土地成池之情形不同，故非法將農地挖掘魚池，予以變更地形地貌，於未恢復原狀以前，即令將之改種菱角，亦不因而使原屬非法之違規使用變成合法甚明。而訴外人馮清風因擅將系爭土地挖掘魚池，雖經被告以其違反區域計畫法之規定予以裁處罰鍰並命恢復原狀在案，然因馮清風一直未將土地回填恢復原狀，故原告才會屢為陳情；然被告九十一年九月間受參加人囑託勘查現場時，因馮清風於池中種植菱角，自外觀上無法看出馮清風有無將土地回填予以恢復土地原狀，故僅依該外觀以前述九十一年九月五日所民字第○九一○○○八一二一號函，函復參加人，至現場有無恢復原狀，其並未判定。但參加人之後於原告九十一年十一月十三日再提出陳情時，其並未至現場勘查以查明系爭土地有無回填，卻僅憑被告上開九十一年九月間查報系爭土地種植菱角之外觀，以上述九十一年十二月九日府地用字第○九一○一九一九九九號函復原告系爭土地種植菱角，未涉違規使用，其未經調查所得結論，自嫌速斷，自不足作為馮清風已將土地恢復原狀之依據。況且，本件被告於原告申請農業用地作農業使用證明書後，至現場勘查，系爭土地並未種植菱角，且池底乾涸裸露，經丈量與鄰邊田區落差達二．五台尺，已如前述，足徵馮清風並未將土地回填，恢復原狀，即堪認定。
（二）按行為時農業發展條例第三條第一項第十二款規定：「農業使用︰指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。」旨在規範農業用地之使用行為應符合土地使用管制之精神，避免農地資源不當使用，致破壞農業生產環境。是系爭土地原所有權人馮清風既非法將之挖掘漁池違規使用，違反區域計畫法在先，嗣經參加人裁處罰鍰命令恢復原狀在案，惟其仍未予恢復，自非合法之使用；即令本院九十三年八月九日履勘現場，系爭土地相對於鄰地一六四八地號土地，一六四八地號不但種植水稻，且經丈量結果，一六四八地號之地面距路邊溝堤設施高度僅四十七公分，然系爭土地地面距路邊溝堤設施卻高達一百十四公分，並積水成池，二者比較結果，即知系爭土地與一六四八地號鄰地落差高達七十公分，此有本院製作之勘驗筆錄及現場照片附卷可稽，益徵系爭土地並未恢復原狀甚明。是系爭土地既未恢復原狀，則被告認其未符農業發展條例所稱農業使用之規定，否准核發農業用地作農業使用證明書，即非無據。至原告所提農委會九十年九月十一日（九○）農企字第九○○一四七三五二號函：「依據非都市土地使用管制規則之規定，一般農業區農牧用地容許作養殖設施使用；又合法之養殖漁塭如不作養殖使用而種植農作物，法令並無禁止之規定，且縱使是養殖用地，前開規則亦容許作農作使用。是以本案如僅將合法漁塭改種水稻，其屬農業使用應無疑義。」已明指必須是經容許使用之合法漁塭其改種農作物始得稱為農業使用，故未經容許使用之非法漁塭，即令種植農作物，亦非屬農業發展條例所稱之農業使用，殆無疑義，否則無異鼓勵非法開挖農地，並可任意破壞農地資源，而祇要於挖掘後種植農作物即可就地合法，已失農地管制之意義。系爭土地前係違法漁塭而未恢復原狀，縱其嗣後改種菱角，亦非合法使用，自無上開農委會函釋之適用。又農委會八十九年六月二十八日（八九）農企字第八九○一○二○○號函：「案由：農業用地作農業使用審查表第四項非為農業經營而改變地形地貌者，如何認定。結論：如堆置妨礙耕作障礙物、檳榔攤、貨櫃屋或非法採取土石、堆置廢棄土、砂石等等，即未依法申請而擅自變更地貌之例。」係有關何種情形屬於變更地形地貌而不能認係屬農業使用之例示，非謂除該例示之情形外，其他情形即可稱為合法之農業使用。是原告援引農委會上開二份函釋意旨，主張系爭土地係屬合法之農業使用云云，自屬誤解，並非可取。
四、綜上所述，原告之主張均不可採。從而，被告否准核發系爭土地之農業用地作農業使用證明書予原告，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，並請求被告應就系爭土地核發農業用地作農業使用證明書予原告，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
法院書記官 楊曜嘉