高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一０五號
原 告 甲○○
參 加 人 丁○○
丙○○戊○○己○○庚○○右五人共同訴訟代理人 甲○○被 告 台南市安南地政事務所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 辛○○
壬○○右當事人間因溢繳登記規費罰鍰事務事件，原告不服臺南市政府中華民國九十一年十二月三十日南市法濟字第０九一０九五０二四八０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國九十一年九月二十日申請返還溢繳土地登記規費事件（收文字號九十一年九月二十七日，地所字第一○五二九號），應作成退還原告及參加人溢繳土地登記費及罰鍰計新台幣壹拾捌萬玖仟捌佰元之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告之被繼承人蔡水金於民國（下同）八十六年七月二十四日死亡，遺有坐落台南市○○區○○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；⑵土城段第八七二地號土地所有權全部；⑶青草段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分之二一０六四；⑷青草段第九七八地號土地所有權全部；⑸青砂段第六一九、六二０地號土地所有權全部等八筆土地及土城段一三建號建物（建物門牌台南市○○街○段○○○號）。原告與參加人等於八十九年九月十八日就上開土地及建物向被告辦理繼承登記，經被告依內政部台（八一）內地字第八一七三九四三號函頒訂之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以該土地之公告現值計算，並按土地面積總額之千分之一計徵登記費新台幣（下同）一０七、０九二元；另因原告逾期聲請繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日期後，並依土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰一０七、０九二元，總計二一四、一八四元，上開登記費及罰鍰業經原告繳納完畢。嗣原告以被告依公告現值計徵土地登記費，與土地法第七十六條第一項應按「申報地價」千分之一繳納登記費之規定牴觸，乃逕向本院提起給付訴訟，經本院以九十一年度訴字第二八五號判決以其未向原處分機關請求核發返還溢收土地登記費，即遽行提起給付訴訟，欠缺權利保護之必要，予以駁回，原告於九十一年九月二十日再向被告申請返還溢繳之登記費及罰鍰一八九、八００元及其利息，惟遭被告否准，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：如主文所示。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴主張：
（一）按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」為土地法第七十六條第一項所規定。查被告於原告辦理繼承登記時，依據內政部（八七）台內地字第八七八七七七一號函頒修正之土地登記規費及其罰鍰補充規定，係以土地公告現值為計徵標準，是以，該補充規定雖係依據法律所授權，然其規定顯與土地法母法規定有所牴觸，故被告所引用之行政規則按法位階理論，自屬無效，至為灼然。蓋法律上所稱之無效，係指自始、當然、確定的無效而不生效力，當亦無被告及訴願決定機關所稱法律不溯既往原則之適用，且該行政規則牴觸母法之見解迭經改制前行政法院即現在最高行政法院以八十二年度判字第二二三七號及高雄高等行政法院八十九年度簡字第五號、九十年度簡字第三九二０、三九二一號等一再判決可證，況改制前行政法院即現在最高行政法院亦作成八十八年度判字第六九號判例，是以，該判斷已非屬個案問題，自應對行政機關於一般具體事件中有其相當之拘束力，再者，該錯誤之行政規則，業經內政部以台（九十）內中地字第九０八二六六六號函頒修正改以申報地價為計徵標準在案可稽，據此足證，被告原依據之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定抵觸法律部分應屬無效，被告據此所作逾越母法超收土地登記規費及其罰鍰部分暨嗣後否准退還原告溢繳規費及其罰鍰之行政處分自均屬違法，且該部分因為無法律上原因，應依公法上不當得利法理類推適用民法不當得利之相關法理，返還其所得利益予原告方屬適法。
（二）被告就其超收系爭八筆土地登記費之金額一八九、八００元（即分別按申報地價與土地現值為標準計算登記費之差額，有關系爭土地超收金額計算方式：土城段第八七一地號土地應收登記費為申報地價一、０四０元╱平方公尺×面積
一五四．五二平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝五三．五六七元。土城段第八七二地號土地應收登記費為申報地價一、０四０元／平方公尺×面積一０四平方公尺×千分之一＝一０八．一六元。土城段第四一二地號土地應收登記費為申報地價一、三二０元／平方公尺×面積一、八九七‧六五平方公尺×權利範圍三分之一×千分之一＝八三四‧九六六元。青草段第九六七地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積二七、０二八．五八平方公尺×權利範圍五九八八九分之二一０六四×千分之一＝三、九五四．六七元。青草段第九六九地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積
三三、０二八‧八平方公尺×權利範圍五九八八九分之二一０六四×千分之一＝四、八三二．五八九元。青草段第九七八地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積二五七‧二八平方公尺×千分之一＝一０六‧九九五元。青砂段第六二０地號土地應收登記費為申報地價四一六元／平方公尺×面積五、四０五．二九平方公尺×千分之一＝二、二四八．六元。青砂段第六一九地號土地應收登記費為申報地價二八０元／平方公尺×面積一八九．八九平方公尺×千分之一＝五三．一六九元。上揭八筆土地被告正確應核收登記費共計一二、一九二元，另因原告逾期罰鍰一倍，合計應繳納二四、三八四元，被告卻徵收原告一０七、０九二元及同額一倍罰鍰共計二一四、一八四元，總計違法超收一八九、八００元），自亦應依據公法上不當得利之法理，返還予原告。爰請求判決被告應作成返還原告及參加人等溢繳之土地登記規費暨罰鍰十八萬九千八百元之行政處分。
二、被告之答辯略謂：
（一）按「聲請土地權利變更登記，應於土地權利變更後一個月內為之。其係繼承登記者，得自繼承開始之日起，六個月內為之。聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記額一倍之罰鍰。但最高不得超過二十倍。」；「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」土地法第七十三條第二項及第七十六條第一項分別定有明文。又「登記規費及罰鍰應於申請登記時繳納之，土地權利變更登記逾期申請，對於不能歸責於申請人之期間，應予扣除。」；「土地權利變更登記費核計標準，除法令另有規定外，依左列規定辦理：．．．㈢繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值為準。」復為行為時土地登記規則第一百四十一條及行為時內政部八十九年六月十三日台（八九）內中地字第八九七九五九七號函頒「土地登記規則及其罰鍰計徵補充規定」第三點所明定。
（二）查原告於民國八十九年九月十八日向被告申辦分割繼承登記，被告依前揭內政部訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定以財政部台灣省南區國稅局核發遺產稅免稅證明書之核定價額來課徵土地及建物登記費，及因原告逾期聲請繼承登記，依土地登記規則第一百四十一條規定扣除依法不可歸責申請人之期間後，依土地法第七十三條第二項規定處以登記額一倍罰鍰，於法尚無違誤。而內政部九十年七月二十三日台（九０）內中地字第九０八０二六六六號令修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第三款及第五款，有關登記規費課徵改以「申報地價」課徵，基於法律不溯既往原則，除了法律行為於新舊法交替當時，當事人可選擇其較有利於自己之舊法或新法，原告既非新舊法交替當時（即九十年七月二十三日前後），故不存在新舊標準上之適用爭議，自無所謂溢繳情形之法令依據。
（三）又按土地登記規費及罰鍰計徵標準，為具有全國一致之性質，中央主管機關內政部為求一致之標準，避免全國各地政事務所計算標準不一而造成紛爭，故訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」作為計徵標準之補充規定，並為全國各地政事務所執行時遵循之依據。而依法律以施行後廢止前為其有效期間，在此期間內，所發生之行為，均須適用其規定。蓋內政部訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」雖屬行政命令，但基於同一法理，其有效期間與法律同。準此，「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」縱經有改制前行政法院判例判決認其顯與法律規定有所牴觸，然在中央最高地政主管機關內政部未修正或廢止前，基於全國一致適用標準及行政層級上指揮監督關係，對於下級機關即各地政事務所仍有實質上拘束力，且判例判決亦僅屬具體個案之判斷，而非宣告該行政命令無效，故被告仍應依該行政命令之規定來辦理，否則即涉及圖利他人之觸法行為。
（四）另有關登記規費課徵，目前雖於民國九十年七月二十三日經內政部修正以「申報地價」課徵，惟所謂土地法第七十六條之「申報地價」之定位究應以平均地權條例第四十七條及第四十七條之一向稅捐機關申報之移轉現值（地價）而為之審核標準計算之「公告土地現值」，抑或為依平均地權條例第十六條「規定地價」程序中之「申報地價」，兩者中何種較為合法，看法仍有紛歧，且內政部曾以台內中地字第０九一００八三二八五號函及台內地字第０九一００八四一八０號函等為研修土地法第七十六條規定有關申請土地權利變更登記、登記費及罰鍰之計收標準之修正草案乙事，其說明略為：『．．．原條文第一項所稱「申報地價或權利價值」係指權利人於申請土地權利變更登記時依法申報之地價，為行政院秘書處四十六年台四十六內字第三九八四號函釋在案，與平均地權條例第十六條及土地法第一百五十六條規定之申報地價，為辦理「規定地價之程序方法」於內涵及本質上有所不同。為正本清源及避免名稱適用上之困擾，並與本法第六十八條及七十條規定因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害係以受損害時之價值予以賠償之法意相互呼應。．．．』。綜上所述，登記規費徵收雖由基層登記機關執行，但為求全國統一之計徵標準，避免多制造成行政不公，決定權責為中央地政機關內政部，故基於社會程序之安全性及確保依行政之原則，應參酌內政部研修意見及其頒訂之行政命令，審慎處理，以免裁判後造成難以執行情況發生。準此，原告據以主張被告溢收土地登記費及罰鍰，應適用公法上不當得利予以返還，尚難憑據。
理 由
一、按「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」為土地法第七十六條第一項所明定。再「土地法第七十三條、第七十六條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第四十六條所定之公告現值並非相同。主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台內字第八六七五七六號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」改制前行政法院即現在最高行政法院亦著有八十八年度判字第六十九號判例可資參照。
二、經查，原告之被繼承人蔡水金於八十六年七月二十四日死亡，遺有坐落台南市○○區○○○段第八七一及四一二地號土地應有部分各三分之一；⑵土城段第八七二地號土地所有權全部；⑶青草段第九六七及九六九地號土地應有部分各五九八八九分之二一０六四；⑷青草段第九七八地號土地所有權全部；⑸青砂段第六一
九、六二０地號土地所有權全部等八筆土地及土城段一三建號建物（建物門牌台南市○○街○段○○○號）。原告於八十九年九月十八日就上開土地及建物向被告辦理繼承登記，經被告依內政部八十一年五月二十一日台（八一）內地字第八一七三九四三號函頒修正之「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以該土地之公告現值計算，並按土地面積總額之千分之一計徵登記費新台幣一０七、０九二元；另因原告逾期聲請繼承登記，除扣除依法不可歸責申請人之日期後，並依土地法第七十三條第二項規定處以登記費額一倍之罰鍰計一０七、０九二元，上開登記費及罰鍰業經原告繳納完畢等情，此有原告提出之土地登記申請書、台南市政府地政規費及罰鍰收據聯單影本二紙及被告核發之地價證明書二紙附卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、本件兩造所爭執者，乃辦理土地繼承登記時，究應依繼承人繼承當時土地之公告現值，抑或依繼承當期之申報地價計徵登記費及罰鍰，為本件關鍵之所在。經查，關於土地權利變更登記費計徵標準，依土地法第七十六條第一項規定，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費，故繼承人於辦理土地繼承登記時，自應依照該條項規定而按其土地於繼承當期之申報地價繳納登記費。至其申報地價之標準，如該土地已列入平均地權條例之地區者，其應受該條例第十六條第一項所規定之限制，要不待言。其次，所謂「土地公告現值」者，依平均地權條例第四十六條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此與土地法第七十六條第一項所規定之申報地價係作為土地登記規費之計徵標準，自不可相提並論。從而本件系爭土地之繼承登記，應依土地法第七十六條第一項規定，以原告申請繼承登記時該土地當期之申報地價，作為計徵登記費之標準，要無疑義。
四、再查，內政部前揭台內地字第八一七三九四三號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，其中第三點關於土地權利變更登記之登記費核計標準，前經改制前行政法院即現之最高行政法院八十八年度判字第六九號判例就繼承登記之費用徵收乙事，指摘地政機關於計徵登記費及罰鍰時，「應依土地法第七十三條第二項、第七十六條規定，以平均地權條例第十六條第一項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部八十六年五月二十九日台內字第八六七五七六號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸」後，內政部乃參酌最高行政法院上揭判例意旨，邀集相關機關開會研商修正，並於八十九年六月十三日以台（八九）內中地字第八九七九五九七號函頒修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點，將該點第一款修正為「所有權移轉登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準。」（註：第三款則未予修正），以求與土地法規定相配合。惟上揭補充規定經修正後，地政機關就繼承登記之規費計徵，卻格於第三款「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值為準。」未配合修正，仍遵循先前以土地公告現值為計徵標準之方式，收取登記費用，然此項計徵標準，揆諸前開說明，顯與土地法相關規定有違，自難謂合法，本院自有權拒絕適用該計徵規定，而應回歸土地法第七十六條第一項規定，以原告申辦繼承登記時，該土地當期之申報地價，作為計徵登記費標準。又內政部嗣後於九十年七月二十三日既以台（九十）內中地字第九○八二六六六號函修正「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第三款規定，將原來「繼承登記，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值為準。」修正為「繼承登記，以申報地價、稅捐機關核定繳（免）納契稅之價值為準」，並規定修正之部分自九十年八月十五日起施行，是項修正施行日期雖在原告於八十九年九月十八日申辦繼承登記之後，仍無礙被告依修正前之補充規定以系爭土地之「公告現值」計徵本案之登記費及裁處罰鍰之違法性，是縱無法規溯及既往生效之問題，被告之原處分仍屬違法。被告辯稱其適用八十一年內政部函頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點之規定，依當期公告土地現值為準，計徵本件之土地登記費及罰鍰，並無違誤云云，即不可採。從而，原告請求被告應作成退還其溢繳之土地登記費及罰鍰共計一八九、八００元之行政處分，即為有理由，應予准許。
五、綜上所述，本件原告逾期辦理系爭土地之繼承登記，應依土地法第七十六條第一項及第七十三條第二項規定，以繼承時該土地當期之申報地價為計徵登記費及罰鍰之標準，非可以公告土地現值為準。被告依據內政部前揭台內地字第八一七三九四三號函訂頒之「土地登記費及其罰鍰計徵補充規定」第三點規定，以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值－即土地公告現值作為計徵本件土地繼承登記費及罰鍰之標準，其處分自屬違法。而訴願決定未予糾正，自有未合。原告執此指摘，請求將訴願決定及原處分均撤銷，並判命被告應作成超收之登記費及罰鍰發還之行政處分，即屬有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，並判決被告應對於原告中華民國九十一年九月二十日申請返還溢繳土地登記規費事件（收文字號九十一年九月二十七日，地所字第一○五二九號），作成將溢徵之登記費及罰鍰共計一八九、八００元退還原告及參加人之行政處分，以期適法。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十九 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 戴見草法 官 林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十九 日
法院書記官 洪美智