高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一Ｏ八Ｏ號
原 告 甲○○
乙○○共 同 蔡錫欽 律師訴訟代理人 邱揚勝 律師被 告 法務部行政執行署高雄行政執行處代 表 人 丙○○ 處長訴訟代理人 丁○○右當事人間因入出境等事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告依中華民國九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號函所為限制出境之命令。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣高雄市稅捐稽徵處、財政部高雄市國稅局因義務人皓鵬木業股份有限公司（下稱皓鵬公司）滯納八十五年度營業稅罰鍰、八十五年度營利事業所得稅、八十七年度營利事業所得稅罰鍰，遂於民國（下同）九十年、九十一年間分別移送被告執行。被告認原告均係皓鵬公司之董事，依公司法第八條規定為皓鵬公司之負責人，並以皓鵬公司欠稅金額逾新台幣（下同）一Ｏ、ＯＯＯ、ＯＯＯ元，而原告入出境頻繁，加以已在馬來西亞置產，又涉嫌違反稅捐稽徵法由法院審理中等情事，認原告顯有逃匿之虞，乃於九十二年五月二十日，以雄執丑九十年度營稅執特字第ＯＯ一二七二二四號函請內政部警政署入出境管理局（下稱入出境管理局）限制原告出境，入出境管理局旋於同年六月五日以境愛俊字第Z000000000號函限制原告出境。原告聲明異議，未獲變更，原告仍表不服，認被告應通知入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令（九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號函）。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張：
（一）按行政訴訟法所規定之訴訟種類，不限於撤銷訴訟一種，是當事人循行政訴訟途徑請求救濟時，其訴訟之合法要件，因訴訟種類之不同而有異，並非一律以行政處分存在為前提。又人民如申請作成行政處分，則拒絕其申請之答復亦屬行政處分，反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為。而限制出境之執行命令，依實務見解，應屬行政處分成立後之接續的事實行為，則人民要求解除限制出境被拒絕，仍然是行政事實行為，並非行政處分。另學者亦認，行政機關之回應、通知是否為行政處分應分別以觀，例如地震受災戶請求發給救濟物品，發給物品性質上乃事實行為，若謂拒絕發給非行政處分，則在只有撤銷訴訟之傳統制度下，人民將無法獲得法律保護，若撤銷訴訟之外，一般給付訴訟也能發揮功能，則不妨接受此一公式（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁三三六）。由此觀之，原告為請求被告解除限制出境之管制，在現行之行政訴訟制度下，要非不得依一般給付訴訟提起救濟。實則，原告之請求，性質上乃請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，行政機關如拒絕之，縱該拒絕並非行政處分，當事人對之提起訴願亦未經受理，但仍非不得依行政訴訟法第八條第一項規定，逕向行政法院提起一般給付之訴，以謀救濟，方符行政訴訟法第二條之審判權概括主義及憲法第十六條訴訟權之權利有效保障之意旨。
（二）又參諸行政訴訟法第八條第一項規定，人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。是倘行政機關對人民為違法之行政事實行為，要非不得依行政訴訟法第八條第一項提起一般給付之訴以為救濟，此亦即學理上所謂之「結果除去請求權」，以完整保障人民之權利。至又結果除去請求權者，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利，使人民得據以排除因執行違法行政處分所生之持續性干預。其後該請求權並迅速擴張適用於公權力事實行為之干涉。另結果除去請求權應具備：須干涉人民之權利、須為公權力之干涉、須產生違法狀態、須違法狀態尚在持續中等要件。經查，稅捐稽徵機關均未發函對原告限制出境，此亦為被告所不爭執，乃居於執行機關之被告竟逕自擴張移送機關（即高雄市國稅局、高雄市稅捐稽徵處）對公司負責人認定之解釋，發函要求入出境管理局限制原告之出境，核被告所為顯係濫用公權力，違法限制被告之出境自由權（即遷徙自由），且該違法狀態現仍在持續中。準此，原告自得請求排除被告之非法執行行為，以回復原有未遭限制出境之遷徙自由權。
（三）又按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。
但其已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。」；「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣五十萬元以上，營利事業在新台幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」為稅捐稽徵法第二十四條第三項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第二條第一項所明定。另「稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部六十八年七月十八日台財稅第三四九二七號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人：其已限制營利事業負責人出境後，如發生公司執照上記載之負責人已變更，而營業登記未准變更時，為防人頭頂替，逃避管制責任情事，始有本部七四台財稅第一六三八七號函釋之適用。」亦為財政部八十三年九月二十二日台財稅字第八三Ｏ四三二Ｏ二七號函所揭示在案。經查，皓鵬公司之登記負責人係黃美齒（已更名為黃宥鏸）董事長，原告僅為該公司登記之董事，並非經濟部發給公司執照所登記之公司負責人，亦非財政部高雄市國稅局或高雄市稅捐稽徵處催繳所得稅及營業稅之納稅義務人或法定代理人，故被告委託入出境管理局對原告所為限制出境命令，顯屬違法。
（四）又查，被告擅自擴張執行名義納稅義務人（皓鵬公司）之負責人範圍，限制原告之出境，乃侵犯憲法第十條保障人民居住、遷徙自由之意旨，申言之，若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之，此參司法院大法官釋字第五五八號、五四二號、四五四號、四四三號等解釋自明。職故，被告擅自擴張解釋公司負責人之範圍，顯已違反法律保留原則（司法院大法官釋字第四四三、五六六及五六八號解釋）。系爭限制出境處分，既是皓鵬公司之稅捐保全措施，則所要保全者必然是納稅義務人的稅捐債務，行政執行法並無類似公司法第八條關於實際負責人也得受保全處分之明文規定，即使依行政執行法第一條規定，行政執行為基本法的立法，其他法律（如稅捐稽徵法關於執行之規定）為行政執行法的補充法，惟所要補充者也必然是其他法律的執行規定，然公司法第八條是屬於實體法的規定，而行政執行法則是程序法的規定，公司法自非屬行政執行法之補充法，是被告即不得率引公司法實體法之規定而擴張執行對象，此理甚明。又依司法院大法官釋字第四四三號解釋，限制出境處分乃保全處分，人民被限制出境，形同遷徙自由被剝奪，人身自由被限制，縱使無須絕對法律保留，至少也需符合相對法律保留，然行政執行法並無具體明確授權行政機關得以行政命令為補充規範，擴充原處分機關之原處分即原執行名義所示之納稅義務人或其負責人之適用範圍，或擴充行政執行法所載之義務人的範圍。
（五）再者，凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告身分，國家機關所依據之程序，不僅須以法律定之，其內容更須具有實質正當性，並符合憲法第二十三條所定要件。方符憲法第八條保障人身自由之意旨，此迭經司法院大法官釋字第三八四號、五二三號解釋在案。以拘提管收為例，固為法律所明定，但其過程，僅法院裁定後即交由行政機關執行，與憲法第八條要求「拘禁」之前，必須由法院「審問」之正當程序不符，不無違憲之嫌（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁五一一至五一二）。基此，限制出境亦屬限制人身自由，自當符合比例原則，就財產權與人身自由權之價值位序而言，人身自由權顯然高於財產權，故被告以欲保全公法上金錢債務之不履行，竟以價值無可衡量之人身自由為代替，顯違比例原則。另憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務，係指人民有依據法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅減免等項目，負繳納稅捐之義務或享受減免稅捐之優惠，主管機關基於法律概括授權而訂定之施行細則，僅得就執行母法所定納稅義務及其要件有關之事項予以規範，不得另為增減，否則即屬違反租稅法律主義；且有關人民自由權利之限制，應以法律定之，不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文，如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，此迭經司法院大法官釋字第三一三號、三六七號、三八五號、四一三號、四一五號、四五八號解釋闡釋甚明。是租稅法律主義之目的，亦在於防止行政機關恣意以行政命令逾越母法之規定，變更納稅義務，致侵害人民權益。經查，本件行政執行目的係為執行原執行名義，所要保全也必然是執行名義所示的範圍，豈得任意以行政行為（不問是行政處分或事實行為）擴張執行範圍，果爾，顯係違反租稅法律主義，況依法位階理論，行政命令不得牴觸法律、憲法，執行行為自亦不得牴觸命令、法律、憲法。然被告無任何憲法、法律之依據，僅據法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第三十八次會議決議，即率爾擴張行政執行法之義務人範圍，似嚴重違反租稅法律主義，故被告之執行為違法、不當之執行，甚為顯然。綜上，被告自應予以善後，通知入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令。
二、被告答辯：
（一）本件原告先前係以訴之預備合併型態提起本件行政訴訟，其先位之訴係「撤銷之訴」，後位之訴則為「撤銷之訴中併請求給付」，然此訴訟型態並非「訴之預備合併」所允許之類型，則先位、備位之訴，均不合法，應不得提起。則依法理，「後訴自無從為訴合法之變更」；且本件原告所提先位、備位皆屬撤銷之訴類型，而變更後新訴係給付之訴，性質上屬訴之變更，而非訴之聲明減縮，其變更亦非適法；縱其另可提起他訴，然依「個案程序原則」，自難允許。
又，行政訴訟法第二條雖採取審判權概括主義，然此係但書部分規定，如法律別有規定，自應從其規定。乃行政執行法第九條既就執行行為設有聲明異議特別救濟途徑，則為避免紊亂救濟途徑，自不得再循一般行政爭訟程序請求救濟（參見行政訴訟法第二條本文及九十二年度各級行政法院行政訴訟法律座談會見解）。
（二）次按，「行政執行法，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」行政執行法第一條定有明文，至所謂「法律」，係指「法、律、條例或通則」。又依行政執行法第十七條、第二十四條、第二十六條準用強制執行法第二十五條等相關規定，得命公司負責人報告財產、提供擔保、限期履行、拘提、管收、限制住居，此屬於行政執行處得行使之強制處分之方法之一。至何謂「公司負責人」，行政執行法並未界定，自應適用公司法第八條之立法解釋；是兩合公司之代表股東、股份有限公司董事、公司之清算人、重整人、‧‧‧等皆為負責人。雖財政部八十三年九月二十二日台財稅字第八三○四三二○二七號函，認為「稽徵機關」依規定報請限制營利事業負責人出境時，應以依法得代表該營利事業之「法定代理人」為限，惟從該函文「稽徵機關依規定報請限制」即知，此乃財政部單方面對所屬單位所作函釋，並不能拘束其他機關；否則，如依此函釋，則試問行政執行處（民事執行處）如何對公司清算人、重整人、兩合公司之股東強制執行？足認上開函釋不適用於本案情節。又，憲法第二十三條雖規定法律保留原則，然為維持社會秩序或增進公共利益之必要，對於人民之遷徙自由權，仍非不得以法律限制之。乃行政執行法第十七條、第二十四條、強制執行法第二十五條等相關法條中文字係明定「負責人」，而非「法定代理人」，則被告依此「法律相關規定」對董事所為之限制出境之處分，自屬適法，亦無擴大解釋或違憲之可言，原告逕指被告援用法務部之解釋函令擴大解釋，顯有所誤解。
（三）再按，限制出境處分，乃屬於行政執行處得行使之強制處分之方法之一，此並非稅捐之保全措施，則其受強制處分之對象，自不以納稅義務人為限。此從義務人為未成年人、非法人或法人型態時，行政執行法第二十四條、強制執行法二十五條即設有得對未成年人之法定代理人、商業經理人、非法人之代表人、公司之負責人，‧‧等強制執行之相關規定，即可明證，否則行政執行法第二十四條、強制執行法第二十五條等規定，將形同虛文。又，行政執行法第一條規定，行政執行依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定，則行政執行法為基本法，其他法律為補充法，然而所要補充者，並不必然以其他法律的執行規定為限，例如行政執行法第二十四條第一款中「義務人為未成年人」，而何謂「未成年人」，則須適用民法（實體法）第十二條、十三條規定；同理，稅捐稽徵法並未對何謂「公司負責人」作定義性立法，則行政執行法第二十四條、強制執行法第二十五條中何謂「公司負責人」，自須適用公司法第八條之定義規定。故而，行政執行法所適用之其他法律，並不以程序法或實體法為限，從而，公司法對「負責人」之定義，自得予以援引。
（四）又查，依據卷附檢察官起訴書所載，原告為多家公司實際負責人，連續自八十五年一月至八十六年六月間止，利用多家公司跳開發票方式幫助高宏合板行等一百零九家公司行號，逃漏稅捐達新台幣十一億餘元，數額鉅大，嚴重侵蝕國家稅基。且原告違章事實經查獲後，上開以原告為負責人之公司卻皆在八十七年九月九日左右，變更法定代理人為「黃美齒」，此動機為何，頗令人存疑？足認原告涉嫌逃漏稅情節重大。而行政執行除注重效率外，其執行亦應符合一般社會人民之期待，若公司實際負責人利用公司為不法或脫法行為以遂私利後，復將名義法定代理人變更為他人，而自己隱身在後遙控，逍遙境外；如此時行政執行處執行強制處分不依「法律解釋」，反依財政部一紙函釋將「負責人」限縮為「法定代理人」，則不但將違反一般社會人民期待，且更是「認事用法不當」。本件欠稅款及罰鍰之基礎即是因皓鵬公司跳開發票幫助他人漏稅所致，其欠稅款及罰鍰高達仟餘萬元（如合計皓鵬、合億、百冠興、文德甲公司四家欠稅及罰鍰，共高達伍仟陸佰餘萬元），且檢察官起訴書中亦認定原告係皓鵬等四家公司之實際負責人。然經過五年餘，該公司未繳交任何違章稅款，又無可供足額執行之財產，原告身為董事於國外又有公司產業，並據檢察官以稅捐稽徵法等提起公訴中，則被告當初依法對義務人公司負責人（含董事長、董事）等人所為之限制出境命令自是適當、必要、相當且合乎比例原則。
（五）末按，依憲法第十九條規定，人民有依法律納稅之義務，即所謂「租稅法律主義」。然租稅法律主義之目的，在於防止行政機關恣意以行政命令違越母法之規定，變更納稅義務，致侵害人民權益。就本件事實而言，執行名義納稅義務人雖係皓鵬公司，但移送機關高雄市國稅局係依法作成行政處分，並適用行政程序法以民主、公開、透明方法送達予皓鵬公司（即原告所屬之公司），經確定在案，進而移送本處執行，是移送機關已遵守租稅法律主義。而被告數次對義務人公司執行無多大效果後，依行政執行法等相關『法律規定』以強制處分之方式限制董事等人限制出境，自無違反租稅法律主義，亦無牴觸法之位階問題。綜上，本件被告所為限制原告出境之行為，於法並無不合。
理 由
壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」；「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‧‧‧二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」分別為行政訴訟法第一百十一條第一項、第三項第二款所明定。至前揭行政訴訟法第一百十一條第三項第二款之適用，係指僅擴張或減縮應受判決事項之聲明，或原訴之聲明為請求回復原狀，嗣改變為請求結果除去，標的雖有變更，但若請求均以同一行政處分違法為基礎，既不影響被告之防禦及訴訟之終結，便應允許（參見吳庚，行政爭訟法論，八十八年五月修訂版，頁一四五；陳清秀，行政訴訟法，八十八年六月，頁四Ｏ二）。經查，本件原告初提起先位訴之聲明：（一）法務部行政執行署九十二年七月十四日九十二年度署聲議字第三三九、第三四Ｏ號聲明異議決定及被告九十二年五月二十日雄執丑九十年度營稅執特專稅執字第ＯＯ一二七二二四號關於委託內政部警政署入出境管理局禁止原告出國之處分均撤銷；（二）被告應解除委託內政部警政署入出境管理局以九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號函禁止原告出國之行政執行命令。（三）訴訟費用由被告負擔；備位訴之聲明：（一）被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令（九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號書函）。（二）訴訟費用由被告負擔。嗣經本院於九十二年十一月十八日準備程序中，闡明兩造法律關係後，原告於本院同年十二月八日準備程序中，乃將訴之聲明更正為：被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告所為限制出境之命令即九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號書函（均有該次準備程序筆錄附卷可稽）。是原告所為訴之聲明之更正行為，核其更正前後既係均以被告發函要求入出境管理局限制原告出境行為係屬違法之主張為基礎，該更正僅屬訴之聲明有所減縮，自應有前揭行政訴訟法第一百十一條第三項第二款之適用。從而，原告所為訴之變更，自應予以准許。應先指明。
貳、實體部分：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第八條第一項所明定。乃此項訴訟類型之目的，在於請求行政法院判命被告為「行政處分以外」之其他公法給付，包括金錢給付、作為或不作為等事實行為，學理上稱為一般給付訴訟。基此，人民因國家違法行政行為（如行政處分之違法執行或其他違法行政行為，多屬行政事實行為），所造成之結果，自得依上開規定請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態，此即公法上結果除去請求權，而為一般給付訴訟之重要請求權類型（參見吳庚，前揭書，頁一二九以下；陳清秀，前揭書，頁一三一以下）。再者，因行政處分以外行政行為之範圍十分廣泛，此等行為是否皆屬一般給付訴訟之對象，法律勢難詳盡明確規範，是有關公法上結果除去請求權是否存在，自應依憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理判斷之。次按「義務人有下列情形之一者，得命其提供相當擔保，限期履行，並得限制其住居：‧‧‧二、顯有逃匿之虞。」；「關於義務人拘提管收及應負義務之規定，於下列各款之人亦適用之：‧‧‧四、公司或其他法人之負責人。」；「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制執行法之規定。」；「關於債務人拘提、管收、限制住居及應負義務之規定，於左列各款之人亦適用之︰‧‧‧四、法人或非法人團體之負責人、獨資商號之經理人。」分別為行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、第二十六條、強制執行法第二十五條第二項第四款所明定。又「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」復為行政執行法第九條第一項所明文。是主管機關因營利事業欠稅事件，依前揭行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、第二十六條、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局限制負責人出境之行為，係行政執行程序中，主管機關對依行政處分有作為或不作為義務之人所為之執行措施，依目前行政訴訟實務之見解，認係屬事實行為性質（參見高雄高等行政法院八十九年度訴字第一二六八號裁定；最高行政法院八十九年度裁字第一Ｏ九一號、九十一年度裁字第五Ｏ七號裁定）。至所謂限制出境，參諸司法院大法官釋字第五五八號解釋文：「憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。」之意旨，顯然行政執行機關通知入出境管理局對義務人為限制出境之命令，已構成限制人民遷徙自由基本權利之結果。另就執行措施之救濟程序，實務上固曾認行政執行程序貴在迅速終結，若法律已明定異議為其特別救濟途徑，則僅須屬於執行程序中之執行命令、方法等有關措施，不問其性質是否為行政處分之一種，均應一體適用特別救濟途徑，始符行政執行法之立法意旨，從而遂認行政法院應從程序上駁回撤銷訴訟之起訴（參見各級行政法院九十二年七月法律問題座談會問題十之研討結論）。然查，為維持執行程序之迅速終結，以聲明異議為執行措施之救濟方法，固無疑問，然非謂即可因此而犧牲義務人之實體權利。蓋聲明異議決定係行政機關就人民不服行政執行命令聲明異議所為之決定，固具有行政處分之性格，惟參諸前揭行政訴訟實務之見解，執行程序之行政行為具有行政事實行為之性質，已見前述，是限制原告出境之執行命令乃對人身自由所形成之限制之效果，已然侵害到憲法所保障之基本權利，殆無疑義。而本件被告函請入出境管理局限制原告出境之行政執行命令，不宜將聲明異議之決定作為執行措施之最後行政救濟程序，而應有受到司法監督之可能性；況且，行政訴訟之目的既以保障人民權利為宗旨，則基於有權利必有救濟之法理，若執行措施違法情節明確，人民之權利確已遭受侵害，倘有謀求救濟之可能性與實益，而猶拘泥於「程序上貴為迅速終結」之見解，不准提起撤銷訴訟以外之其他行政訴訟，棄人民實體權利保護於不顧，顯非法治國下行政執行法暨行政訴訟法之立法初衷。是以，有關執行名義之義務人遭受行政執行措施之持續侵害，產生違法結果。縱然已經聲明異議駁回確定，然若從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理，可認為符合公法上結果除去請求權之要件，自應准許義務人依前揭行政訴訟法第八條第一項提起一般給付訴訟，尋求救濟，殊不能僅以「程序貴在迅速終結」之理由即剝奪人民憲法上所享有之訴訟權。準此，人民若因營利事業欠稅事件，遭主管機關發函要求入出境管理局限制其出境，致造成遷徙自由之權利遭受限制之結果，因該執行措施具有長期持續性，顯與一般執行措施重在迅速終結之情況不同，具有救濟可能性及回復實益，應得主張公法上結果除去請求權而提起一般給付訴訟。此應合先敘明之。
二、經查，本件原告因高雄市稅捐稽徵處、財政部高雄市國稅局以義務人皓鵬公司滯納八十五年度營業稅罰鍰、八十五年度營利事業所得稅、八十七年度營利事業所得稅罰鍰，於九十年、九十一年間分別移送被告執行。被告認原告均係皓鵬公司之董事，依公司法第八條規定為皓鵬公司之負責人，並以皓鵬公司欠稅金額逾一
Ｏ、ＯＯＯ、ＯＯＯ元，而原告入出境頻繁，加以已在馬來西亞置產，又涉嫌違反稅捐稽徵法由法院審理中等情事，認原告顯有逃匿之虞，乃依行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局限制原告出境。上開事實有皓鵬公司執照及變更登記表、股東名簿影本、入出境管理局九十二年六月五日境愛俊字第Z000000000號函等附卷可稽，洵堪信實。是本件原告既主張其係因皓鵬公司欠稅事件，遭被告發函要求入出境管理局限制其出境，致造成原告遷徙自由遭受違法侵害之結果，揆諸前開說明，原告自得提起公法上結果除去請求權之一般給付訴訟。從而，本件被告所為發函要求入出境管理局限制原告出境之執行行為，是否於法未合，厥為本件原告之訴是否有理由之關鍵所在。
三、又按，有關限制出境處分，既係涉及人民遷徙自由之限制，是參諸前揭司法院大法官釋字第五五八號解釋意旨，應有法律之明文依據，並符合憲法第二十三條比例原則之要求，始得為之。而參諸行政執行法第三條：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」之規定，比例原則實為行政執行手段所應遵循之重要原則。乃所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」申言之，就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之要件。基此，乃有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款法律所明文，然該法既未對「欠稅營利事業負責人」之內容及範圍加以定義，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就「公司負責人」廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由，再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。更何況，被告限制非屬納稅義務人或其登記負責人之原告出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，實質上並難依法定程序達成追償之目的，而無法經得起行政程序法第七條之比例原則的檢驗。據上，上開行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，允許執行機關得限制人民出境，縱認符合憲法比例原則之要求，然其所指「欠稅營利事業負責人」亦應以限於「登記負責人」為前提，方無悖於憲法保障遷徙自由之意旨；此另參諸財政部八十三年九月二十二日台財稅第000000000號函：「二、稽徵機關依規定報請限制營利事業負責人出境時，依本部六十八年七月十八日台財稅第三四九二七號函釋，應以依法得代表該營利事業之法定代理人為限，所謂『依法得代表該營利事業之法定代理人』，係指依公司法規定，經經濟部發給執照上所記載之公司負責人‧‧‧」之意旨自明。末按，法律秩序為統一之整體，法律事實合法抑違法，僅能有單一之正確答案，而法源位階理論，即將法源依憲法、法律、法規命令之體系加以排列，遇法源間有衝突時，則採取「上位法優於下位法」之原則，此早為現代法治國家所肯認（參見陳敏，行政法總論，九十二年一月三版，頁九十六以下）。是實務上即法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第三十八次會議決議固認，公司董事因參與公司業務執行，居於公司負責人地位，故於其有行政執行法第十七條第一項各款之事由時，行政執行處仍得限制其住居等情。惟查，該項決議性質上僅屬行政執行機關執行法律之業務決定，並不具直接對外規範人民權利義務之法律效力，其效力亦僅屬解釋性行政規則之地位，是參照前揭法源位階理論及相關說明，該項決議內容不僅有違反上位規範即憲法、法律保障人身自由意旨之虞，亦與稅捐主管機關即財政部為規範下轄機關從事作成如本件執行名義（行政處分）後，於行政爭訟過程中為保全公法上債權，所為之前揭台財稅第000000000號函之內容明顯牴觸，尚難憑採。準此，本件原告僅為欠稅營利事業即皓鵬公司登記之董事，並非經濟部發給公司執照所登記之公司負責人，亦非稅捐機關營利事業所得稅及其罰鍰，與營業稅罰鍰催繳單之納稅義務人或法定代理人，皓鵬公司之登記負責人係黃美齒（已更名為黃宥鏸）董事長；乃被告竟以行政執行法第一條規定：「行政執行依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定」，率而援引公司法第八條對「公司負責人」之定義，擴張執行名義負責人之範圍，發函要求入出境管理局限制原告出境之執行行為，而有在法律位階上低於法律、命令及行政處分（如本件之執行名義）之行政執行命令明顯牴觸上位規範之違法，而有違依法行政之原則；且其限制出境之執行措施又無法依法定程序實現執行名義之公法債權，已見前述。揆諸前揭說明，被告顯然誤解憲法保障遷徙自由及相關法律之意旨，並違反行政執行法第三條及行政程序法第七條所揭示之比例原則甚明。從而，系爭執行行為於法自有不合。
四、綜右所述，本件原告並非欠稅營利事業即皓鵬公司之登記負責人，自無前揭行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款暨強制執行法第二十五條第二項第四款等「限制住居」規定之適用，乃被告誤引公司法第八條對「公司負責人」定義之規定，依上開行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款暨強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局依其請求而限制原告出境，致持續侵害原告遷徙自由之權利，於法即有違誤。從而，原告依據公法上結果除去請求權之法律關係，逕向本院提起一般給付訴訟，請求判決除去因違法行政事實行為所生之侵害憲法上所保障基本權利之結果，即有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，不予贅述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林石猛法 官 林勇奮法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
法院書記官 洪美智