高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一０八二號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 嘉義市東區區公所代 表 人 乙○○ 區長訴訟代理人 丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十二年七月十四日府法訴字第０九二００二九八０八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十二年二月十四日向被告申請就坐落嘉義市○○○段○○○○號等十四筆土地續訂租約，嗣經被告審核其所附資料及台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五九號判決，爰以九十二年二月二十六日嘉市東區民字第０九二０００三０六一號函復：「．．．業經台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五九號判決確定『無租佃關係』並『駁回上訴』在案，所請准予續訂租約案，因無法令根據，歉難辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就坐落嘉義市○○○段三四四、三四四之二、三四四之三、三四四之四、三四四之五、三四四之六、三四四之十三、三四四之十四、三四六、三四六之
一、三四六之二、三四六之三、三四六之四、三四六之五等地號之土地作成准予原告續訂耕地三七五租約之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、本件原告就坐落嘉義市○○○段○○○○號等十四筆土地，向被告依法辦理申請續訂耕地三七五租約，並提出原（三十八年）耕地租約及六十一年嘉義縣政府公有耕地租約、繳租收據（六十四年至九十一年）每年繳稻谷二六七公斤及里長證明，依耕地三七五減租條例第六、十七、十九、二十條等相關規定辦理續訂登記，其間出租人雖於四十九年將上開土地贈與嘉義縣政府，而嘉義縣政府又於六十九年贈與財團法人台灣省私立嘉義濟美仁愛之家（以下簡稱濟美仁愛之家）而有所變更，縱因出租人有所變更，租佃關係並不因土地贈與而消滅，其受贈之新出租人必須會同承租人向被告辦理續訂登記，而原告多次要求卻遭被告拒絕，也不接受調解，並置之不理，於多年後竟違反耕地三七五減租條例第二十六條規定，指示原告應向民事法院辦理，在不明法律關係下，四處求助不果，只好依其辦理，其後才問到此種應為租佃爭議，法律規定必須經調解、調處，如有不服始得起訴，否則不得起訴。而於九十二年全國六年一次的續訂時，向被告申請續訂，被告則以九十二年二月二十六日嘉市東區民字第０九二０００三０六一號函復略以「．．．所請准予續訂租約案，因無法令根據，歉難辦理。」原告於法定期限內提起訴願，亦遭駁回。本件租佃爭議點在三十八年已依據耕地三七五減租條例在被告處訂有租約存在，其後必須依耕地三七五減租條例向被告變更及續訂登記，如有爭議必須經調解、調處，非經調解、調處不得起訴。為耕地三七五減租條例第二十六條明文規定，被告為辦理本件之主管業務執行機關，應對耕地三七五減租條例之強制規定非常清楚明瞭，卻以違反本法強制規定之函文回覆原告，顯有故意違背法律規定，並圖利出租人之嫌！本件申請續訂登記之法律依據應依耕地三七五減租條例規定辦理，其第一條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定者；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」其第六條規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」原告依據前揭法律規定辦理續訂，並無不當，被告明顯違背前揭法律規定，應予撤銷原處分。本件耕地租約，在兩造未依法終止前，承租人有繼續耕作之實，應為續訂租約。按同條例第二十條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」又出租人並無依本條例收回耕地之事由與資格，也無依本條例提出終止租約之行為，原告依據前揭法律明文規定辦理續訂租約，被告應予辦理。
二、耕地三七五減租條例第六條規定，本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。此要式行為，係應由出、承租人兩造向區公所申請登記，且為一法定強制之要式行為，並非由出租人片面拒絕續約即可終止契約。由司法院釋字第一二八號解釋理由中闡明：（一）查減租保佃工作，為政府實施耕者有其田國策之重要過程，特於民國四十年制定耕地三七五減租條例公布施行，如有關限制租額，租約應由政府登記，禁收押租，禁止轉租，災歉減免佃租，以及租期不得少於六年，期滿後不得任意收回自耕等項。均為保護佃農之措施，對于人民私權，採取各項干涉之規定，如有違反者，並得處以徒刑拘役或罰金。其性質已非出租人與承租人之私權關係，如有爭議，未能完全適用契約自由之原則處理。而出、承租人兩造未曾共同以書面向主管公所提出終止租約之申請登記，故可證明兩造之租賃契約繼續存在。
三、依內政部九十二年一月十三日台內地字第０九一００一六四九三號關於監察院囑託內政部函復原告，台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五九號判決未依耕地三七五減租條例規定所為之判決適用法規顯有不當。前揭函文中第二項第三款略以：「關於台灣嘉義地方法院九十一年十一月十八日八十九年簡上字第五九號判決．．．所為之認定是否合理，有無違反相關之法令乙節，按依照國有耕地放租實施辦法第十條及第十六條規定，公有耕地租賃亦應適用本條例之規定，故依前述（二）所敘，本案如經查明台端於民國六十五年間與嘉義縣政府所訂立之契約屬本條例所規範之三七五租約，則嘉義縣政府縱將於嗣後將土地贈與濟美仁愛之家，台端與嘉義縣政府之三七五租賃關係，亦不因土地贈與而消滅，必須新地主與台端依照本條例第六條之規定會同向耕地所在地鄉（鎮、市、區）公所辦理訂立私有耕地租賃契約登記；惟縱雙方並未按上開規定辦理登記，亦非謂其租賃關係，並未成立（參照最高法院五十一年度台上字第二六二號判例）．．．」本件合於該函釋，應予辦理續訂租約，被告未予查明，顯有不合。
四、綜上所述，耕地三七五減租條例是政府依據憲法，保障弱勢佃農所訂定之特別條例，足資證明嘉義市東區區公所之行政處分，未依耕地三七五減租條例優先適用強制規定，而沿用其他一般法條之規定為判決依據，顯然違反強制規定之違法。
乙、被告主張之理由：
一、按司法官依據法律獨立審判不受任何干涉，是為審判獨立之原則，其所為之判決或裁定對相對當事人有拘束之效力，相對當事人僅得依照法定之程序以上訴或抗告等方法予以撤銷或變更，否則不得任意改變，合先敘明。
二、私有耕地三七五租約之訂立，乃業佃雙方意思一致，會同至公所辦理租約登記，非謂一方主張有租佃關係存在即可任意申請登記，誠如改制前行政法院七十八年九月八日七十八年度判字第一九一一號判決所明示「．．．倘當事人之一造否認有租佃關係之存在時，則屬司法上法律關係存在與否之爭，對於此種爭執，惟有民事法院有權判斷，加以確認，非屬行政機關職權內得以判斷之事項．．．」當雙方有爭議時，宜提起民事訴訟，依其結果以確認之。行政法院七十九年度判字第一０二八號裁判，亦明確揭示必須當事人間有租佃關係存在為前提。
三、本件經濟美仁愛之家函復：「依照雙方土地租賃契約書辦理」（建築基地契約），又經台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五十九號判決確定「無租佃關係」並「不得上訴」在案，則對於原告與濟美仁愛之家二者間之關係業已釐清，殆無疑義。且行政機關對於司法審判之結果除謹遵辦理外，並無加以改變之力；因之，本所駁回其申請案，依法並無違誤，且為尊重司法判決所必要。
理 由
甲、程序方面：按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第一百七十七條定有明文。次按「訴訟全部或一部之審判牽涉他項訴訟，而應以他項訴訟之法律關係是否成立為根據者，雖得於他項訴訟終結前命中止訴訟程序，但他項訴訟已判決確定後，當事人對之提起再審之訴者，則不足為中止訴訟程序之原因。」最高法院三十七年抗字第一０七五號著有判例可資參照，上開判例雖係就民事訴訟事件應否裁定停止訴訟所為之判斷，然按行政訴訟法第一百七十七條規定與上開判例所指裁定停止訴訟之事由相同，均係因本件訴訟應以他項訴訟之法律關係是否成立為準據，故如行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經判決確定，縱使當事人對之提起再審之訴，亦不足為裁定停止訴訟程序之原因。本件原告就坐落嘉義市○○○段三四四、三四四之二、三四四之三、三四四之四、三四四之五、三四四之六、三四四之十三、三四四之十四、三四六、三四六之
一、三四六之二、三四六之三、三四六之四、三四六之五等地號之土地，曾向台灣嘉義地方法院訴請確認原告就該土地與濟美仁愛之家間之耕地租佃關係存在，經該法院以系爭土地非屬農地，渠等於八十六年間就系爭土地所訂定之土地租賃契約，無法成立耕地租用法律關係，而無耕地三七五減租條例規定之適用，而為原告敗訴之判決，並已經確定在案，此有該法院八十八年度嘉簡字第一０六八號言詞辯論筆錄（宣示判決）及八十九年度簡上字第五九號民事判決等影本附原處分卷可稽。原告主張其於九十二年十二月五日已向台灣嘉義地方法院提起再審之訴，並聲請本院裁定停止本件訴訟，揆諸前揭說明，自屬無據，合先敘明。
乙、實體方面：
一、按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」、「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」、「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」耕地三七五減租條例第一條、第六條第一項、第十七條第一項第五款、第二項分別定有明文。次按耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所稱農地，參照同條第二項之立法精神，固應包括漁地及牧地在內。然耕地經依法編定或變更為非耕地使用時，已非農地，出租人於租約期限屆滿後因而拒不與承租人續訂耕地租約，非無理由（最高法院八十九年度台上字第四二三號判決意旨參照）。
二、本件原告於九十二年二月十四日向被告申請就坐落嘉義市○○○段○○○○號等十四筆土地續訂租約，嗣經被告審核其所附資料及台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五九號判決，爰以九十二年二月二十六日嘉市東區民字第０九二０００三０六一號函復：「．．．業經台灣嘉義地方法院八十九年度簡上字第五九號判決確定『無租佃關係』並『駁回上訴』在案，所請准予續訂租約案，因無法令根據，歉難辦理。」而予否准之事實，業據兩造陳明在卷，復有原告之申請書及上開被告函等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：系爭土地於三十八年已依據耕地三七五減租條例之規定訂有租約存在，其後必須依該條例向被告變更及續訂登記，被告未依規定辦理系爭土地之租約登記，而違法否准原告續訂租約之申請，應予撤銷原處分；系爭耕地租約，在出租人未依法終止前，承租人有繼續耕作之實，應為續訂租約，本件出租人並無依上開條例收回耕地之事由，且未依該條例為終止租約之行為，原告依法辦理續訂租約，被告應予辦理等語，資為論據。
三、經查，坐落嘉義市○○○段三四四、三四六地號原為公有地，管理機關為嘉義縣政府，該土地於六十九年三月間贈與濟美仁愛之家，七十年二月二十三日上開三四四地號土地，分割增加三四四之二、三四四之三、三四四之四、三四四之五、三四四之六地號土地；而三四六地號土地則分割增加三四六之一、三四六之二、三四六之三、三四六之四、三四六之五地號土地；嗣於七十七年六月二十一日上開三四四之五地號土地，再分割增加三四四之十三、三四四之十四地號土地；而原告與嘉義縣政府曾於六十五年五月三十一日就系爭土地簽訂「台灣省公有耕地租賃契約書」，租期自六十五年一月一日起至七十年十二月三十一日止，上開租期屆滿後，未再訂立租賃契約，至七十五年七月原告與濟美仁愛之家再就系爭土地簽訂「嘉義縣私立濟美仁愛之家耕地租賃契約」，約定租期自七十五年七月二十日起至七十八年七月二十日止；嗣於八十年七月十六日、八十一年七月間、八十二年七月十二日、八十三年七月間、八十四年七月間、八十五年間，原告與濟美仁愛之家再就系爭土地簽訂「台灣省私立嘉義濟美仁愛之家基地租賃契約」，約定租期均自各該年度七月一日起至翌年六月三十日止；原告與濟美仁愛之家再於八十六年七月間就系爭土地簽訂「財團法人台灣省私立嘉義濟美仁愛之家土地租賃契約」，約定租期自八十六年七月一日起至八十九年六月三十日止，該租約屆期後，原告與濟美仁愛之家就系爭土地即未再簽訂租賃契約書之事實，業經原告於前案（確認租佃關係存在事件）訴訟時陳述甚詳，復有台灣嘉義地方法院八十八年度嘉簡字第一０六八號言詞辯論筆錄（宣示判決）及八十九年度簡上字第五九號民事判決、台灣省公有耕地租賃契約、財團法人台灣省私立嘉義濟美仁愛之家土地租賃契約等影本附原處分卷可參，洵堪認定。
四、次查，系爭土地坐落嘉義市中心地區（西北部分）都市計畫內，土地使用分區分別經編定○住○區○道路用地、綠地及排水溝、人行步道等，均非屬區域計畫法之農牧用地，亦非編定為農業用地，且非漁牧用地乙節，此有嘉義市政府都市計畫土地使用分區證明書附本院卷為憑。而系爭土地因已依法編定為非耕地使用，業經嘉義縣政府於七十四年五月四日以七四府地權字第二六０六五號公告註銷耕地三七五租約在案，亦有嘉義縣嘉義市私有耕地出租清冊、台灣省嘉義市耕地三七五租約清理調查表等影本附本院卷可資佐證。再由原告與濟美仁愛之家於八十六年七月間就系爭土地簽訂之「財團法人台灣省私立嘉義濟美仁愛之家土地租賃契約」之內容觀之，該租約第八點、第十一點、第十二點約定：「八、本租約出租之土地，如屬都市計畫公共設施保留地者，甲方（指濟美仁愛之家）得視實施都市計畫之需要，隨時終止租約。．．．前項公共設施保留地，乙方（指原告）使用時，應保持土地完整，並於興辦公共設施時無條件拆屋交還土地。」、「十
一、本租約出租之土地，有左列情形之一者，甲方得隨時終止租約，收回土地，乙方不得異議。（一）乙方積欠租金達二年以上者。（二）乙方死亡而無法定繼承人者。（三）甲方依法標售或通知優先承購而不願承購者。（四）乙方使用土地違反法令者。（五）乙方在租地上所建房屋出賣前未依照土地法第一０四條規定，先徵詢甲方優先承購者。（六）乙方違背本租約規定者。（七）其他合於民法或其他法令規定，得予終止租約者。」、「十二、本租約期屆滿時，乙方如有意繼續租用，應於租期屆滿前一個月，自動向甲方申請換訂租賃契約，經甲方同意續訂書面契約，始生效力，否則視為無意續租，乙方應將地上物建物拆除返還土地與甲方。」則由上開租約名稱為「土地租賃」而非「耕地租賃」，其終止租約之條件，租約屆滿如何續訂租約等約定，均與耕地三七五減租條例規定不同，且訂定租約後亦未向區公所申請登記，足見渠等所簽訂之土地租賃契約，非屬耕地三七五租約。況且，原告曾向台灣嘉義地方法院訴請確認其就系爭土地與濟美仁愛之家間耕地租佃關係存在，亦經該法院以系爭土地非屬農地，渠等八十六年間所簽訂之土地租賃契約，非屬耕地三七五租約為由，而判決原告敗訴確定在案，亦有該法院前開判決影本為證。是原告主張系爭土地租約，在出租人未依法終止前，承租人有繼續耕作之實，應為續訂租約，原告依法辦理續訂租約，被告應予辦理云云，即屬無據。
五、綜上所述，原告之主張既不足取，系爭土地既非屬農地，且原告與濟美仁愛之家就該土地所簽訂之租約亦非屬耕地三七五租約，則原告向被告申請就系爭土地續訂耕地三七五租約，揆諸首揭說明，即屬無據。被告予以否准，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告應就系爭土地作成准予原告續訂耕地三七五租約之處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十六 日
法院書記官 蔡玫芳