高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一○一五號
原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 雲林縣二崙鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
戊○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國九十二年七月二十四日府行法字第九二○○○六一五三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣○○鄉○○段第六七七地號土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿；原告於九十二年二月十日向被告提出將系爭耕地收回自耕之申請，主張其所有收益不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被告審查其所附資料，於九十二年二月十二日以二鄉民字第○九二○○○一三六五號函略謂：「本件申請書註明應由本人親自到場送件，核對其身份，委託他人辦理者，應附委託書，委託人並應親自到場，並在本申請書簽章。申請書尚欠檢附各項書件請文到十五日內補正，逾期視為未申請依規定辦理。」等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應依原告九十二年二月十日申請書所附之私有耕地租約期滿收回耕地申請書，作成准原告收回坐落雲林縣○○鄉○○段第六七七地號耕地之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」固分別為耕地三七五減租條例第十九條、第二十條所明定。惟依法律不得牴觸憲法之法位階精神，及憲法第十五條、第二十三條規定，法律規定限制人民基本權須符合必要性與相當性精神。查耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理使用其耕地，已違反私法自治、契約自由二大原則，侵害憲法第十五條之人民基本權，乃有違憲應為無效，實未得適用。原告係向被告申請收回耕地，而前述耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定既為無效，自不得謂原告須以無效法律為申請依據而附相關證明文件，被告之理由顯未可採，而有違誤。
（二）按改制前行政法院七十七年判字第二○五四號判例：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」本件被告之函復略以「倘逾期未補正，則視為未申請。」形式上固未為准駁之表示，然實質上係以原告所據以申請以外不存在之理由，要求原告補正文件，已如前述，原告亦無從補正該類文件，前開函復無異為被告所為駁回原告申請之行政處分，訴願決定、被告主張謂本件無行政處分乃有誤解。
乙、被告主張之理由
（一）按訴願法第一條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．．．．」第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第七十七條第八款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．．．．八、對於非行政處分或其他不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項著有明文。
（二）本件原告以其所有系爭耕地，與承租人程清江間訂有耕地租約，因耕地租約已於九十一年十二月三十一日租約期滿，不願續訂租約為由，於九十二年二月十日檢附「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」及相關資料，向被告申請收回系爭出租耕地。被告於受理原告之申請案後，依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、台灣省耕地租約登記辦法第七條、第十條、耕地三七五租約清理要點、內政部九十一年十月一日編印之私有耕地九十一年度租約期滿工作計畫及作業須知相關規定，予以審核，因原告提出之提出申請收回耕地案欠缺上開作業須知所規定出租人自任耕作切結書、出租人全戶戶籍謄本、九十年全年生活費用明細表、國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得各類所得資料清單各乙份之相關必要文件，被告即依上開作業須知第六點第三款規定：「鄉（鎮、市）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之規定」，於九十二年二月十二日二鄉民字第○九二○○○一三六五號函：「本件申請書註明應由本人親自到場送件，核對其身份，委託他人辦理者，應附委託書，委託人並應親自到場，並在本申請書簽章。申請書尚欠檢附各項書件請文到十五日內補正，逾期視為未申請依規定辦理。」通知其限期補正。然因原告逾期未補正上開必要文件，被告即依法將其視為未申請之案件，未予進行實體審查程序，並未對原告申請之案件有准駁之處分。
（三）本件被告依法令規定，以九十二年二月十六日二鄉民字第○九二○○○一三六五號函通知原告應補正相關文件，並記明『倘逾期未補正，則視為未申請』，核其內容，僅為被告將上開相關法令規定之事項，通知原告，並非對原告之申請案件有所決定，且上開內容均為上級機關針對不特定對象所發布之行政命令內容，並非被告本於職權所為直接發生法律效果之單方行政行為，應認該函之內容為單純的事實敘述或理由說明，並非訴願法上之行政處分甚明。
（四）綜上所陳，本件被告依內政部九十一年十月一日編印之私有耕地九十一年度租約期滿工作計畫及作業須知相關規定，發函通知原告補正申請收回系爭出租耕地應具備之文件，然原告逾期拒不補正，被告自無從予以實體審理其所申請之案件是否適法，而為准駁與否之決定，僅能依法將其視為未申請之案件處理。揆諸首揭法條規定暨參照相關判例，本件被告根本未曾對原告申請收回系爭出租耕地有實體准駁與否之決定，即無行政處分存在，原告竟對被告所為之單純通知補正文件之行為，視為行政處分，提起本件訴訟，尚與行政訴訟法第四條第一項規定之撤銷訴訟要件不合。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條分別定有明文。
二、本件原告因其所有系爭耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告乃於九十二年二月十日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕；嗣經被告審查原告所附資料，乃於九十二年二月十二日以鄉民字第○九二○○○一三六五號函復略謂：「本件申請書註明應由本人親自到場送件，核對其身份，委託他人辦理者，應附委託書，委託人並應親自到場，並在本申請書簽章。申請書尚欠檢附各項書件請文到十五日內補正，逾期視為未申請依規定辦理。」等語；原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告之私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告九十二年二月十二日鄉民字第○九二○○○一三六五號函附原處分卷及訴願決定書附訴願卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，而依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。
三、經查：
（一）按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「．．．．．．被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」改制前行政法院著有五十五年判字第二二三號判例可資參照。另「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．．．．。」復經司法院釋字第四二三號解釋在案；故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願。惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，非得以有後續終局處分出現之可能為由，而謂僅係未具法效性之觀念通知，俾當事人有提起爭訟之機會；而先前行為已明確發生效力時，雖有後續終局處分出現之可能，仍應視此種先前行為為行政處分之一種（改制前行政法院七十七年度判字第二○五四號判決及吳庚著行政法之理論與實用，第七版第三一五頁參照）。
（二）查原告向被告依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，為收回系爭耕地自耕之申請，經被告審查原告申請書所附資料後，係於九十二年二月十二日以鄉民字第○九二○○○一三六五號函復原告，其主旨係謂：「台端申請私有耕地租約期滿收回耕地案，請依說明二、三辦理，請查照。」而說明二、三則謂：「本件申請書註明應由本人親自到場送件，核對其身份，委託他人辦理者，應附委託書，委託人並應親自到場，並在本申請書簽章。申請書尚欠檢附各項書件請文到十五日內補正，逾期視為未申請依規定辦理。」已如上述；故被告此函文已明白表示，原告如未依限補正被告通知補正之資料，則「視為未申請」；而所謂「視為未申請」即含有駁回申請之意，故被告於上述函文中業已表示逾期未補正之法律效果，且自此函文之用語，足以讓受文者認已無後續處置，故依上開所述，應認此函文依其敘述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自為行政處分。故被告爭執其非行政處分云云，自無可採。是原告提起本件課予義務訴訟，程序上並無瑕疵，先此敘明。
四、又按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律」，業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。
五、又查：
（一）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利該條規定之執行，而訂頒有「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：（１）『收回出租耕地申請書』（格式六）一式二份。（２）原租約書正本一份。（３）出租人自任耕作切結書（格式十）一份。（４）身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。（５）委託他人申請者：委託書（格式八）一份。（６）委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：（７）租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。（８）國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。（９）九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」然此固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請，准駁與否，則仍應以耕地三七五減租條例第十九條第一項規定作為依據，乃當然之理。
（二）查本件原告所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，而原告則是於九十二年二月十日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而被告所以通知原告補正租約期滿時之原告之全戶戶籍謄本、九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及代為處理委託書等資料，乃是要審核原告之支出及收入，是否符合耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地的要件等情，則經被告陳述甚明；而依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，是出租人九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書，乃被告審查原告得否收回自耕所必須憑藉之資料，且依原告提出之收回耕地申請書之「記載」，原告申請時係有檢附戶籍謄本、九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等資料（實際上並未檢附）；是就原告本件申請，被告於程序上及實體上實有通知原告補正上述文件之必要。而原告所以未依被告通知補正，乃因原告主要是以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條係屬違憲為論據，亦據原告陳述在卷（詳見本院九十一年十二月十九日言詞辯論筆錄）；本件原告所為收回系爭耕地之申請，其實質上有無耕地三七五減租條例第十九條所規定不得收回自耕之情事，既因原告未依被告通知補正資料，致原告本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被告亦無從認定原告符合收回地耕地之要件，是被告予以否准，尚無不合。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤，訴願決定從程序上予以駁回，理由雖有未洽，結論尚無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依原告九十二年二月十日私有耕地租約期滿收回耕地申請書之申請，作成准原告收回耕地之處分，均無理由，應予駁回。
七、又原告就系爭耕地之收回，雖另提出租佃爭議調解申請書，有該調解申請書影本附卷可稽；然原告本件所爭執之被告九十二年二月十二日鄉民字第○九二○○○一三六五號函，係針對原告所為「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」而為之函復，已經被告陳述在卷，並有該函附原處分卷可稽，故原告亦表示本件是針對其所為收回耕地申請書之申請部分為爭訟（詳見本院言詞辯論筆錄）；故原告於本件訴訟原關於耕地三七五減租條例第二十六條規定部分之陳述，本院即無再予論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
法院書記官 藍亮仁