高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一○一六號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年七月四日台內訴字第○九二○○○五一六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於被告九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書裁處原告新台幣參拾萬元罰鍰部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段五四五、五四五—一地號土地，為一般農業區農牧用地土地，未經申請核准，擅自濫採砂石，案經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組於民國（下同）九十二年三月二十五日下午十七時二十分赴現場勘查發現，現場挖掘坑洞約長三十公尺，寬五公尺，深一公尺，已破壞該土地之地形地貌。被告乃依區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復土地原狀。嗣被告於四月一日凌晨二時四十分赴現場再次勘查，發現原告於系爭五四五—一地號土地新挖一處坑洞長約十公尺，寬約七公尺，深約四公尺，並有怪手及卡車各一部，被告乃再依區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復原狀。原告對上開二份處分書均表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
乙、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：
（一）原告於系爭土地上挖掘坑洞，係因地底深層部分無法耕作及為保持水分，需經常抽取地下水及補充土壤，由於土壤常被地下水沖失，故需更換土壤，以防滲水及良土流失。是以原告挖掘坑洞，實為整理土地以供農事種植使用，而將該土地原本堅硬及摻有雜質之土石挖除，以使其鬆軟並回填良質之土壤，以利耕作。按區域計畫法第一條即開宗明義的揭示其立法目的：「為促進土地及天然資源之保育利用‧‧‧」是以原告乃認為，其所為之整理土地行為，係屬為促進土地之保育利用，應符合法律規定。惟被告人員於原告整理土壤之作業僅進行至一半時，只看到原告甫挖除完土地中劣質土石部分之工作而已，即一味的認定原告係擅採砂石，而拒絕相信原告說明之理由，而逕行開立處分書。且其亦未曾向原告闡明，此等整理土地之行為係不合法，反卻一再連續開立處分書，並即以最高額之罰鍰處分原告，實有侵害人民權益之嫌。
（二）而被告於九十二年三月二十五日所開立之處分書中，乃是命原告於九十二年四月一日以前將土地回復原狀。原告因原本即欲繼續進行整地之工作，以利後續種植作物，是以當然亦願接受被告之指示。奈何因該土地面積甚大，原告已著令工人加緊趕工，仍恐無法如期將土地整理完成，被告人員竟即復於「九十二年四月一日上午十時」即又來現場勘查，此難道不嫌太過急切？蓋被告乃是於「九十二年三月二十五日」即開單並命原告於「九十二年四月一日」以前將土地回復原狀，原本即未必予當事人合理之施工期間；且回復原狀之日期乃在「九十二年四月一日以前」，依一般法律用語之慣例，當亦包括「九十二年四月一日」當日在內。被告人員卻急切的於「九十二年四月一日」當日上午即又前來稽查，顯見原告於當時並未屆恢復原狀之期日完成，且復遭被告人員阻撓整地之工作進行，並又再次開單處分。且按區域計畫法第二十一條第二項所規定之：「‧‧‧恢復原狀而不遵從者，得按次處罰‧‧‧」，條文中所謂「次」，應係指完整之開始至結束，始謂「一次」，是以被告應於原告逾處分書所定期限後，如仍未恢復原狀，始得再次處分原告，始為正確，而被告卻於九十二年四月一日當日即又開單處分，顯為違法。
（三）再查系爭土地之管制使用規定乃為限「農牧用地」使用，而「農牧用地」依法可供使用之項目，參照非都市土地使用管制規則第六條之附表一規定：農牧用地之容許使用項目，乃有包括用供「採取土石」使用。是以縱如被告所認定原告真有於系爭農牧用地上採取土石之行為，依前開法律規定，亦顯為符合該農牧用地之容許使用項目之列，自未違反管制土地使用之規定，應不違反區域計畫法之規定，始為正確。
乙、被告主張之理由：
（一）按區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。‧‧‧。」（本縣於六十四年十月六日辦理非都市土地使用編定公告並實施管制）。同法第二十一條第一項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次查非都市土地使用管制規則第六條第一項及第四項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。‧‧‧非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」又行為時非都市土地容許使用執行要點第四點規定：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」
（二）卷查本案原告於坐落屏東縣○○鄉○○段五四五、五四五—一地號土地（編定為一般農業區農牧用地），未經申請核准擅自變更地形、地貌，且未依非都市土地容許執行要點規定辦理許可使用手續，即挖掘坑洞違規使用。案經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組會同台灣屏東地方法院檢察署國土保持專案小組於九十二年三月二十五日查獲現場挖掘一坑洞約長三十公尺，寬五公尺，深一公尺。經被告依行政程序法第一百零四條規定請原告陳述意見，經原告陳述：「挖採砂石屬實並未向主管單位申請許可開挖‧‧‧所挖掘之砂石未外運僅就地墊高、從事土地改良‧‧‧。」原告又稱由於該地土壤經常被地下水沖蝕流失，須將底層土地更換良質土壤，以防滲水及良土流失‧‧‧。但依據現場及照片所附資料顯示該毗鄰土地部分已種植檳榔、果樹等作物是為可耕作之土地，原告所辯稱純係改良土地顯非事實，故違反區域計畫法第二十一條第一項規定以九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號函及處分書，裁處原告罰鍰三十萬元，並限定於九十二年四月一日以前恢復土地原狀。惟嗣後原告並未作恢復原狀處理工作，仍繼續濫挖砂石，案經屏東縣警察局刑警隊經濟組於九十二年四月一日再次查獲會同被告濫採砂石聯合稽查小組前往取締，再發現挖掘另一坑洞長約十公尺，寬約七公尺，深約四公尺（如勘查筆錄），並查扣現場怪手、卡車各乙部，原告再次違規事實明確，被告稽查小組乃依行政程序法第一百零四條規定請原告陳述意見略以：「挖採土石屬實未向主管單位申請許可開挖‧‧‧」被告依規定再以九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號函及處分書處以原告罰鍰三十萬元，並限定於九十二年四月一日以前恢復土地原狀作農牧用地使用（原告亦承諾上揭時間可恢復原狀），揆諸前揭法令規定，被告所為處以罰鍰並限期恢復原狀之處分，並無不合。至於原告辯稱：依非都市土地使用管制規則第六條附表一規定，「農牧用地」容許「採取土石」，應不違反區域計畫法規定乙節，經查前揭附表一所列，「採取土地」雖為「農牧用地」容許使用項目，惟需經目的事業主管機關，使用地機關及有關機關許可方可使用，本案原告於系爭土地挖取土石，依原告陳述意見，並未向主管機關申請許可，其違反區域計畫法等有關法令規定甚明。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項前段及第二十一條第一項規定甚明。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」亦分別為行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項前段及非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。是使用各種經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，未涉及建築行為及「變更地形地貌」者，除法令另有規定外，應符合上開執行要點附件一及規則附表一所定許可使用細目，始得免辦理許可使用手續。
二、本件原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段五四五、五四五—一地號土地，為一般農業區農牧用地；原告未經申請許可，擅自採取砂石，案經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十二年三月二十五日下午十七時二十分赴現場勘查發現，現場挖掘坑洞約長三十公尺，寬五公尺，深一公尺，已變更系爭土地之地形地貌。被告乃依區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復土地原狀。嗣被告於九十二年四月一日凌晨二時四十分赴現場再次勘查，發現系爭五四五—一地號土地遭新挖一處坑洞長約十公尺，寬約七公尺，深約四公尺，並有怪手及卡車各一部，被告乃再依區域計畫法第二十一條第一項規定，以九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復原狀等情，為兩造所不爭執，並有九十二年三月二十五日及同年四月一日之盜、濫採陸砂移辦單、屏東縣環境保護局圖片檔案資料、屏東縣政府盜（濫）採砂石聯合稽查小組現場勘查紀錄、違反區域計畫法行為人陳述意見紀錄、屏東縣警察局辦理國土保持專案小組取締違反區域計畫法案件現場勘查草圖、土地所有權狀、被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組取締盜（濫）採砂石案件坑洞現場勘查草圖、被告九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號違反區域計畫法案件處分書及九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號處分書等文件附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟係以：原告係因系爭土地地底深層部分無法耕作且為保持水分，故需更換土壤，是原告挖掘坑洞且以良質土壤回填，實為促進土地之保育利用行為，並無不法。再者，原告於農牧用地上採取土石，亦符合容許使用之項目，亦無違反管制規定。且被告九十二年三月二十五日開立之處分書，乃是命原告於九十二年四月一日以前將土地回復原狀，故包含九十二年四月一日在內，均屬原告回復原狀期間，乃被告竟於九十二年四月一日再次至現場勘查，實屬過於急切；且按區域計畫法第二十一條第二項所規定所謂之按次處罰，應係指完整之開始至結束，始謂「一次」，則被告應於原告逾回復原狀期間後，如仍未回復原狀，始得再次處罰原告，然被告卻於九十二年四月一日當日即又開單處分，顯然違法云云，資為爭執。爰分述如下：
Ⅰ、關於被告九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書部分：
（一）經查，原告未經申請許可，而於九十二年三月二十五日在系爭一般農業區農牧土地，採取砂石，而其開挖面積長約三十公尺，寬五公尺，深一公尺，核已變更地形地貌，顯非一般農牧用地單純之採取土石行為可比。況依卷附現場照片顯示系爭土地毗鄰土地均已種植檳榔、果樹等作物，足見系爭土地所屬地域土壤足可供耕作之用；參以一般栽種作物之土壤環境僅需離地約五十公分，且如需作土壤改良，應該是會採取成本較低之混合土壤方式為之，且即令以成本較高之換土方式為之，亦應向主管單位申請許可，始得為之，尤其換來之土壤必需具備合法來源等情，業據證人即被告農業局農業課人員丁○○於本院審理時證述在卷，其本於農業專業知識之證詞，自堪憑採。又原告開挖系爭土地採得之土石，係由年籍姓名不詳之蘇姓男子以他種土壤交換，總計原告換得土方計約三千立方公尺，如以七立方公尺為單位計算，共計達四百多車次；而原告將開挖所得之石料與砂石場交換砂土回填，雙方各取所需，故原告無需另外付費等情，復據原告於本院審理時陳述在卷。查系爭土地土質並非無法耕作，原告是否有以換土之方式改良土質之必要，已非無疑。況且，即令原告以換土方式改良土地一節屬實，然其開挖土地面積長約三十公尺，寬五公尺，深一公尺，已變更地形地貌，自應向主管機關申請許可，非可任意為之，乃原告竟未經許可，竟擅自開挖土地而變更地形地貌，尤其原告換得土方達三千立方公尺，數量非小，然原告就該提供換土來源之蘇姓男子及其土壤來源，不但未能提供詳細資料供本院審酌，且原告竟無需付費即可取得外來土壤，亦與常情相違，原告所為顯與一般整地行為不同，是原告主張其係從事改良土地之保育利用行為云云，並非可採。從而，原告未經許可，而在系爭土地濫採砂石，變更地形地貌，破壞農地土壤資源，其違反農牧用地管制之規定，被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第一項規定，除裁處原告罰鍰三十萬元部分，因有後述裁量違法之情形外，其餘命原告禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復土地原狀部分，並無不合。
（二）至被告依區域計畫法第二十一條第一項規定裁處原告三十萬元罰鍰部分，按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」為行政程序法第十條所明定。因此，裁量權之行使若有逾越法定裁量範圍或不符法規授權目的之情形，即構成違法。詳言之，「裁量逾越」即係逾越法定裁量範圍之違法裁量；而「裁量濫用」及「裁量怠惰」則屬不符合法規授權目的之違法裁量。因此，行政機關在行使裁量權時，雖未逾越授權範圍，但其並未本於立法者授權之目的，針對個別之違法態樣，審酌實際情況，在授權裁量範圍之內，選擇最恰當之法律效果，或根本未予斟酌即作出決定，或率為法定最高額度之裁罰，即屬不符法規授權其裁量之目的，而構成裁量違法（改制前行政法院八十三年度判字第二二九一號判決及李惠宗著行政法要義第一九三頁、一九四頁參照）。經查，本件原告於九十二年三月二十五日未經許可而擅自濫採砂石之行為，固構成區域計畫法第十五條規定之違章行為，已如前述；然查，區域計畫法第二十一條第一項規定之罰鍰額度，為六萬元以上，三十萬元以下，其規範目的，在於授權主管機關應審酌個案違規情節，作出最適當之處罰；經查，原告上開違規行為，以其開挖之規模觀之，其情節尚非最嚴重；然本件被告並未針對原告違規情節予以考量，而係逕依縣長政策性之指示，不論原告違規情節是否嚴重，即對原告裁處最高罰鍰三十萬元等情，業據被告訴訟代理人於本院準備程序中陳述在卷（見本院九十三年二月二日準備程序筆錄），是足見被告根本未就原告違規之情節予以斟酌即作出裁處最高罰鍰之決定，揆諸上開說明，其並不符合法規授權其裁量之目的，是關於原處分裁處原告最高罰鍰部分即有裁量濫用之違法。
Ⅱ、關於被告九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號處分書部分：經查，原告前於九十二年三月二十五日經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組查獲現場挖掘一坑洞約長三十公尺，寬五公尺，深一公尺等情，已如前述，嗣原告於被裁罰後，竟仍繼續濫挖砂石，而經被告於九十二年四月一日凌晨二時四十分許再次勘查，發現原告於系爭土地新挖另一坑洞長約十公尺，寬約七公尺，深約四公尺，並查扣現場怪手、卡車各乙部，核與原告於被告稽查小組調查時陳述意見，略稱：「挖採土石屬實。未向主管單位申請許可而於九十二年四月一日凌晨開挖。該開挖土地可於九十二年四月一日恢復原狀」等語相符，並有現場勘查紀錄、陳述意見紀錄、勘查草圖及現場照片附原處分卷可稽。復經證人即被告環境保護局稽查課約聘人員丙○○到庭證述略以：「三月二十五日當日由屏東縣警察局國土保持專案小組查獲通知我們環保局‧‧‧抵現場時所挖的土不深，是在土地的左邊，約一公尺左右，就在旁邊堆有土堆及怪手，依經驗應該不是原土地挖出的土壤，用這些土來換取砂石土，但原告沒有申請挖掘有違反法令。但依經驗判斷原告並非整地，因系爭土地的毗鄰土地都有耕種，並無整地之必要，而且整地於四月一日沒有深挖之必要。第二次是在三月三十一日晚上十二點多，也就是四月一日凌晨第二次由屏東縣刑警隊查獲‧‧‧現場有一坑洞，是在土地的右邊，現場有怪手及砂石車，．．．，第一次查獲時沒有右邊這個洞。」等語在卷。足見原告於九十二年三月二十五日被查獲濫採砂石後，明知未經申請許可，不可於系爭土地採取砂石，乃竟利用深夜掩護，於系爭土地新挖抗洞，採取砂石，變更地形地貌，顯係另行起意，而從事另一違反管制規定之行為，自堪認定。是被告以原告再次違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同條第二十一條第一項規定，審酌原告甫因濫採砂石而被裁罰，竟又另行起意，利用深夜違法濫挖，如不採取縣長指示之重罰措施，顯然難以遏止原告濫採情事，遂裁處原告三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地及不得將已採取之砂石外運，同時限於九十二年四月一日以前恢復原狀，核無不合。又被告九十二年四月一日所為之裁罰乃是對原告另一個別行為之處罰，核與區域計畫法第二十一條第二項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」係對於行為人未依規定恢復原狀者得由主管機關對之按次處罰，二者情形並不相同，是原告訴稱被告前既以九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書命原告於九十二年四月一日前恢復原狀，則被告於該恢復原狀期間未屆滿前，不得再處罰原告云云，顯屬對法令之誤解，並不足採。
三、綜上所述，原告主張其係單純從事農地改良云云，並不可採。從而，被告以原告未依規定申請許可，即擅自於九十二年三月二十五日挖掘其所有系爭土地，採取砂石，破壞系爭土地原始地形地貌，違反區域計畫法第十五條第一項規定之違章事實既臻明確，則被告依同法第二十一條第一項規定，以九十二年三月二十五日屏府地用區字第○○○○四二號處分書命原告禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復土地原狀之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回；至被告上開處分書裁處原告三十萬元部分，被告未斟酌原告違反農地使用管制之個案情節，即處以最重三十萬元罰鍰之處分，不符合法律授權裁量之目的，難謂無裁量怠惰而屬裁量濫用，依上所述自構成裁量瑕疵之違法。原告起訴就此部分為指摘，非全無理由，訴願決定未予糾正，亦有未洽，故原告就此罰鍰部分求為撤銷，非無理由，惟因罰鍰金額涉及被告裁量權之行使，爰將訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷，由被告另為適法之處分。另原告未經申請許可，另行起意而於九十二年四月一日再於系爭土地新挖坑洞，採取砂石，變更地形地貌，則被告以原告再次違反區域計畫法第十五條第一項規定，而依同法第二十一條第一項以九十二年四月一日屏府地用區字第○○○○四四號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並命禁止繼續挖掘土地並不得將已採取之砂石外運，並限於九十二年四月一日以前恢復原狀，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨就此部分求予撤銷，難認為有理由，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
法院書記官 楊曜嘉