高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一一九三號
原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告提起本件行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告之三子李子明於民國（下同）九十一年十二月八日因病死亡，李子明為農保之被保險人，因罹患疾病致殘廢，並經邱綜合醫院出具「農民健康保險殘廢診斷書」，李子明生前於九十一年十一月二十日向勞工保險局申請農保殘廢給付，因勞工保險局函復應檢附「現仍合法作農業使用證明書」，以供審核使用，原告遂於九十二年九月間向被告申請核發坐落高雄縣○○鎮○○段五八之二地號「現仍合法作農業使用證明書」，惟被告於九十二年九月十九日以府農務字第０九二０一七二四三七號函覆否准核發，為此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：命被告應於十日內出具「現仍合法作農業使用證明書」交付原告。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、依勞工保險局九十二年一月三日保受承字第０九一六０七四九六八０號函說明四：「．．．四、綜上，上開土地（指高雄縣○○鎮○○段五八之二地號）已編定為非農業用地，惟如上開土地尚未開發完成，現仍作農業使用，請於文到十五日內向直轄市或縣（市）政府申請上開土地現仍合法作農業使用證明書，．．．」再依勞工保險局九十二年七月二十二日保受承字第０九二六００二二四三０號函說明三：「．．．惟其家屬如能檢附符合加保規定之證明文件至局，本局當憑重新審核。．．．」上開函所謂「符合加保規定之證明文件」係指「上開土地○○○鎮○○段五八之二地號）現仍合法作農業使用證明書」。
二、原告請求鈞院能命被告應出具「上開土地○○○鎮○○段五八之二地號）現仍合法作農業使用證明書」，以利向勞工保險局重新補件審查農保殘廢或另案提出申請農保死亡給付之審核。
三、查，農業發展條例第三條規定，農業用地指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內供農、林、漁、牧使用之農業用地，而高雄縣岡山地政事務所所提供系爭土地登記謄本，內亦有載明地目：林，即為「林」地目。又依實際之情況，系爭土地現仍持續有實際作農業之使用。
四、又「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」並非法律，而為法規命令。再者，行政院農業委員會九十一年十二月十一日農輔字第０九一０一六七六三九號函亦非法律，而為法規或行政命令。按「左列事項應以法律定之：‧‧‧二、關於人民之權利、義務者。」、「應以法律規定事項之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第五條第一項第二款及第六條定有明文。又按「行政行為應受法律．．．之拘束。」、「．．．，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」、「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律．．．。二、無法律之授權而剝奪或限制人民．．．權利者。．．．法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。．．．」為行政程序法第四條、第一百五十條第二項及第一百五十八條所明定。
乙、被告主張之理由：
一、按農業發展條例施行細則第二條規定，原告申請核發證明書之系筆土地非屬農業用地範圍。又依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第三條規定，農業用地作農業使用證明其用途限於申請自用農舍者、辦理耕地所有權移轉登記者、申請農業用地移轉不課徵土地徵值稅者及申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅者。
二、原告依據勞工保險局九十二年一月三日保受承字第０九一六０七四九六八０號函說明四，開具農業使用證明書。該說明所指「．．．如上開土地尚未開發完成，現仍作農業使用．．．向直轄縣市政府申請上開土地現仍合法作農業使用證明書」，其所指為農地經市地重劃編定為非農業用地，意指都市計畫土地，非指原告擬申請之非都市土地山坡地保育區土地。
三、本件依據農業發展條例施行細則第二條規定，及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第三條規定說明原告不符農用證明書核發規定予以函復，乃依法辦理。而原告所訴之理由本府歉難認同：
（一）依勞工保險局九十二年七月二十二日保受承字第０九二六００二二四三０號函說明三「．．．惟其屬如能檢附符合加保規定之證明文件至局，本局當重新審核」上開函意旨並非原告所指「上開土地現仍作農業使用」，原告應請勞工保險局說清楚才是。事實上勞工保險局之函文才是處分書，原告依據該局之說明而非依據法令，向被告提出不合法之請求，被告歉難辦理。
（二）原告希望鈞院能命被告出具上開土地仍作農業使用，與被告九十二年九月十九日府農務字第０九二０一七二四三七號函文無關。
（三）農業發展條例第三條第一項第十款定義「農業用地係指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地．．．」，其所指之非都市土地，於農業發展條例施行細則第二條說明該款之範圍，其如屬非都市土地必須為農牧用地或未依法編定之田、旱地目土地，原告申請之該筆土地已依法編定為遊憩用地，自不符農業用地之定義。
（四）農業用地之認定須符合農業發展條例施行細則第二條規定，故應以土地登記謄本使用地類別認定，非以地目認定。
理 由
一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法一百零七條第三項、第五條第二項分別定有明文。
二、本件原告之三子李子明於九十一年十二月八日因病死亡，李子明為農保之被保險人，因罹患疾病致殘廢，並經邱綜合醫院出具「農民健康保險殘廢診斷書」，李子明生前於九十一年十一月二十日向勞工保險局申請農保殘廢給付，因勞工保險局函復應檢附「現仍合法作農業使用證明書」，以供審核使用，原告遂於九十二年九月間向被告申請核發坐落高雄縣○○鎮○○段五八之二地號土地「現仍合法作農業使用證明書」，惟被告於九十二年九月十九日以府農務字第０九二０一七二四三七號函復否准核發等情，為兩造分別陳明在卷，復有上開被告函附卷可稽，洵堪認定。
三、按「申請人因有第三條各款之情事，申請核發農業用地作農業使用證明時，應檢具下列文件資料，向直轄市或縣（市）政府申請：．．．」、「直轄市或縣（市）政府為辦理農業用地作農業使用之認定作業，得組成審查小組，其成員由農業、地政、都市計畫、建設（工務）、環保等單位派員組成之。．．．」、「直轄市或縣（市）政府為執行第十一條及第十二條規定，得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理，其作業方式由直轄市或縣（市）政府訂之。」、「直轄市或縣（市）政府或其委任之鄉（鎮、市、區）公所受理申請案件後，應辦理實地會勘，並就會勘結果填具會勘紀錄表。」、「申請案件經審查符合第二章規定之農業使用認定基準者，農業主管機關應出具農業用地作農業使用證明書。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十一條第一項、第十二條、第十三條、第十五條第一項、第十六條第一項分別定有明文。再由上開辦法第一條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第三條第二項及第三十九條規定訂定之。」足見上開辦法係依據農業發展條例上開規定授權訂定，其性質為法規命令。又前揭規定係就主管機關核發農業用地作農業使用證明所應踐行之程序而為之規定，且為主管機關判斷農地是否作農業使用所必須，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，亦無牴觸憲法、法律或上級機關之命令而無效之情形，本院自得加以援用。而依前揭規定主管機關核發農業用地作農業使用證明，須由申請人提出申請，再由主管機關審查認定符合規定者，始得出具證明書，若主管機關認申請人之申請不合規定，而否准其申請時，則依行政訴訟法第五條第二項規定，應由申請人經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起課予義務訴訟，而非直接由申請人提起給付訴訟請求主管機關出具證明書。本件原告向被告請求核發農業用地作農業使用證明，經被告否准後，原告依法本應經訴願程序後，再向本院提起課予義務訴訟，然原告卻未向訴願決定機關提起訴願，而逕向本院訴請命被告應於十日內出具「現仍合法作農業使用證明書」交付原告之給付訴訟，其訴訟類型已有錯誤，且因其對被告否准核發證明之原處分，未經訴願程序，本院自無從令其轉換訴訟類型。又依上開規定原告並無直接請求被告核發農業用地作農業使用證明書之請求權，是其訴請本院判命被告應於十日內出具「現仍合法作農業使用證明書」交付原告，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
四、原告另訴請將被告之原處分（九十二年九月十九日府農務字第０九二０一七二四三七號函）撤銷部分，本院另以裁定駁回之，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二 日
法院書記官 蔡玫芳