高雄高等行政法院判決
92年度訴字第1197號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 高雄市政府教育局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丁○○
己○○戊○○上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服高雄市政府中華民國92年8月7日高市府法一字第0920042761號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）72年8月1日起由高雄市建國國小自行聘用，擔任該校附設幼稚園自立班教師，至77年因該園招生不足，而於77年9月30日離職。嗣78年2月間被告辦理幼稚園教師納編案，原告因非現職人員故未予納編。此後，原告一再以復職納編為由向被告提出陳情，均未獲允准。又原告於92年2月21日向被告申請提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，並請求准予複印全案資料。被告乃於92年3月4日以高市教三字第0920005665號函答覆原告略以：「查高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施要點第4條規定：『申請閱卷之範圍，．
．．除有下列情形之一者外，不得拒絕：㈠行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。．．．』，依前述規定，本局依法不提供自立班教師納編案內部簽核資料；其次本市國民小學附設幼稚園自立班教師納編案，其過程係依77年12月12日第332次市政會議市長指示事項辦理，並經78年1月9日第334次市政會議審議通過後送市議會議議決通過執行。前述相關資料查業於92年1月20日以高市教三字第0920002286號函送台端在案。」原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依原告92年2月21日申請內容，作成准予提供被告
78年2月1日簽呈市長核定納編高雄市幼稚園教師之檔案，並准予複印之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈依訴願法第67條規定，受理訴願機關應依職權調查證據，
然本案之訴願機關對原告依檔案法第17、18、19條及同法施行細則第17條規定，申請被告提出78年2月1日納編高雄市幼稚園教師而簽呈市長核定檔案，並複印全案供參乙事，未予以詳酌，完全採信被告所有陳述，並援引資訊公開辦法第5條、行政程序法第46條及高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施要點第4條規定，率爾將訴願駁回，漠視原告權利。
⒉次依高雄市政府組織規程及高雄市政府市政會議議事規則
第6條規定，本案高雄市政府78年2月1日高雄市國小教師納編，被告專案小組決議並未依法送高雄市政府市政會議決議，查高雄市政府第332次、第334次市政會議並無被告專案小組決議「以現職合格人員為納編對象」之議題，而第334次市政會議第八案為教師納編有關經費動支案，是被告明顯違法。故請鈞院調查證據。
⒊又本件自始即無被告專案小組決議：「以現職合格人員為
納編對象」，則被告簽呈市長核定公文及逕送議會審議，即屬違法。而依「核定」之意旨，指上級機關或主管機關，對於陳報之事項，必須加以審查，並作成決定，俾完成該事項之法定效力，且對於核定之事項，有其當然效力之謂。據此，市長核定之公文非屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，原告依檔案法申請被告提供該公文，被告應無拒絕之理由。另被告稱會議資料已於92年1月20日以高市教三字第0920002286號函送原告，並非事實。
⒋本案被告以現職為納編對象，需依法有據，被告作成限制
或剝奪人民權利之處分，依行政程序法第37條規定，應由被告提出決議內容核定之公文書。又因行政處分受合法推定，不服之當事人應舉證證明原處分違法，此種理論過份袒護行政機關，而行政法院應摒棄此種說法，主張行政機關應對其處分合法性負舉證責任。則本案是否有被告專案小組之決議，應由被告負舉證責任，如不舉證確有決議內容，即屬非法無效，原告不受其拘束，即得依行政訴訟法第6條第1項追加確認行政處分違法無效。
乙、被告主張之理由：⒈依「高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施
要點」第 4條規定：「申請閱卷之範圍，．．．除有下列情形之一者外，不得拒絕：㈠行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」，其規範之目的，旨在促使公務員勇於表達意見，並避免外界之臆測或混淆等，以維持行政之正常運作，故對機關內部之函稿、簽呈及會辦意見等有限制閱覽之必要。是原告要求閱覽之納編資料皆屬簽呈及會辦意見等檔案，與法不合。
⒉次依「行政資訊公開辦法」第5條規定：「行政資訊，除
依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：．．．行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。．．．」查其限制之主要目的係為避免機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，予公開或提供後，將有礙機關決定之作成及易滋生後遺症，造成外界之臆測或混淆，干擾行政程序依法正常運作，而應予限制公開或提供。原告申請閱覽資料，皆為限制公開之範圍，被告依法予以否准，並無不合。再者「行政程序法」第46條第2項第1款亦規定：「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」原告申請閱覽之資料檔案，皆為行政機關不可公開及提供之資料，被告依法否准所請，更無違誤。
理 由
壹、程序部分：
一、被告之代表人原為鄭英耀局長，業於93年7月16日改由新任乙○○局長繼任，有高雄市政府93年6月30日高市府人二字第0930034771號函及高雄市政府任命狀影本各乙紙附卷可稽。茲被告具狀聲明由乙○○局長以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、又「訴訟送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項固定有明文。惟原告為訴之追加是否適當，不惟應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量，且追加之新訴，尚應具備訴訟之要件，亦應一併加予斟酌，乃屬當然。查本件原告係向被告申請提供78年2月1日納編高雄市幼稚園教師而簽呈市長核定檔案，並複印全案供參，因遭被告否准，而循序提起訴願及行政訴訟，故被告亦以此範圍而作答辯，嗣原告於言詞辯論期日始對被告於78年2月1日辦理幼稚園教師納編案，採以現職人員作為納編對象之處分主張其為無效，並請求追加「確認被告以現職教師為納編之處分為無效」之聲明，核與原先請求作為訴訟標的之事項未盡相符，不僅有導致訴訟延滯之虞，且其所追加確認行政處分無效之訴訟，亦未先向被告請求確認無效（參行政訴訟法第6條第2項規定），自不備起訴要件，從而原告為上開訴之追加，顯不適當，應不予准許。
貳、實體部分：
一、按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．依法令或契約有保密之義務者。」檔案法第18條第6款定有明文。另行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供，復為行政資訊公開辦法第5條第3款所明定。
二、本件原告於92年2月21日向被告申請提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，並請求准予複印全案資料，被告乃以92年3月4日高市教三字第0920005665號函否准其申請，此有被告上揭函文附卷可稽，且為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告起訴雖主張系爭市長核定之公文，依檔案法第17、18、19條及同法施行細則第17條規定，應予公開。又系爭市長核定之公文非屬行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，原告申請被告提供該公文，被告應無拒絕之理由云云。惟查：
⒈依檔案法第18條第6款及行政資訊公開辦法第5條第3款規
定，行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換者應限制公開或提供。核其規範意旨，應係避免行政機關內部意見或與其他機關間之意見交換等資訊，倘予公開或提供後，不惟有礙行政機關決定之作成，且有易生後遺症之虞，徒造成外界之臆測，反有干擾行政機關正常運作，故有限制公開或提供之必要，俾鼓勵公務人員或其他提供意見之參與人員勇於表達意見，而有助於意思決定之作成。
⒉本件原告向被告申請提供78年2月1日辦理「高雄市國小附
設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，姑不論高雄市政府第332次、第334次市政會議有無被告專案小組決議「以現職合格人員為納編對象」之議題，惟原告既係請求被告提供78年2月1日辦理「高雄市國小附設幼稚園納編案」簽呈市長核定之檔案，因該檔案之內容係屬被告為對外表示有關幼稚園教師納編案之內部準備作業文件，依上開法律規定，核屬應限制公開之資訊，被告自得拒絕當事人或利害關係人申請閱覽及複印，是被告對原告提供是項資料之申請予以否准，依法尚無不合。原告上開主張，要不足採。
四、綜上所述，原告前述主張並不足採。被告原處分對原告依檔案法之規定申請提供前開系爭檔案及複印全案資料，雖引用「高雄市政府及所屬各機關學校處理人民申請閱卷實施要點」第4條規定予以否准，理由雖有不同，惟駁回結果並無二致，應予維持。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依其申請，作成准予提供78年2月1日簽呈市長核定納編高雄市幼稚園教師之檔案，並准予複印之行政處分，均無理由，應予駁回。至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
叁、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
第三庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 邱政強以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
書記官 藍慶道