高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一一三九號
原 告 葉國義兼 右一人訴訟代理人 甲○○原 告 乙○○
葉林佔兼 右二人訴訟代理人 己○○原 告 黃明歸
沈明吉沈宗發兼 右三人訴訟代理人 丙○○原 告 李政雄被 告 高雄縣政府代 表 人 丁○○縣長訴訟代理人 戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年八月一日台內訴字第○九二○○○五六六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等所有坐落高雄縣岡山鎮如附表所示之土地（下稱系爭土地），為交通部台灣鐵路管理局（下稱台灣鐵路局）辦理高雄縣岡山鎮岡山火車站後站廣場用地，經報奉前台灣省政府以民國（下同）七十八年八月二十一日府地二字第九五三六三號函核准徵收，並經被告於七十九年二月十三日以七九府權字第一七五○八號公告徵收，並通知土地所有權人限期領取土地及地上物徵收補償費，因原告等拒絕領取，被告乃依法將如附表所示之土地及地上物徵收補償費提存台灣高雄地方法院。嗣因台灣鐵路局業務考量不設後站，致被徵收之土地無使用必要，乃報奉內政部九十年十月二十九日台
（九十）內地字第九○七七七七二號函核准撤銷徵收，並經被告以九十一年一月八日府地權字第○九一○○○一九○二號公告撤銷徵收，公告期間自九十一年一月九日起至二月八日止。被告並依土地徵收條例第五十一條規定，逕將已提存之土地及地上物徵收補償費及其利息領回，並將土地發還原告等人。原告等於九十二年二月二十二日繕具申請書請求被告發還撤銷徵收後「徵收地價補償款等提存後所生之利息」，經被告函請內政部釋示後，乃以九十二年四月八日府地權字第○九二○○六一六七七號函復原告等略以：「‧‧‧台端等請求發還撤銷土地徵收後，由本府依法取回徵收地價補償款提存後所生之利息案，案經專案請示不符規定，未便准辦。」等語否准所請。
原告等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將系爭土地及地上物徵收補償款提存於法院所生之利息發還原告。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）本件原告因用地機關台灣鐵路局於徵收系爭土地後，未於法定期間內開始使用，而依土地法第二百十九條規定主張收回系爭土地，訴願程序進行中因用地機關表明不再使用系爭土地，內政部爰依土地徵收條例之規定撤銷徵收，而非依原告之主張收回系爭土地。又請求收回系爭土地之行政救濟程序既仍存續，原告之信賴利益應予保護，合先陳明。
（二）本件被告收到核准撤銷徵收案時，因原告應領取之徵收價額仍提存於法院，尚未歸屬國庫，旋即依土地徵收條例第五十一條第三項之規定逕行領取之。又所領取之提存物，除原告依法應繳回之徵收價額（指補償地價、地價加成補償及遷移費）外，尚包括因提存金錢所生之利息在內。是以，被告除應將徵收價額交還需地機關台灣鐵路局外，並應將因提存金錢所生之利息，轉交予原告，理由如下：
１、按土地徵收條例第五十一條規定：「原核准徵收機關於核准撤銷徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。前項一定期間，不得少於六個月。於第二項公告前，徵收價額已提存法院或已依第二十六條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫者，應由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取之，並發還土地予原土地所有權人。第二項所稱應繳回之徵收價額，指補償地價、地價加成補償及遷移費。但第三十四條第一項規定之人口或物件已遷移者，其遷移費無須繳回。」準此，條文第五項已明示「應繳回之價額」僅指補償地價、地價加成補償及遷移費，並不包括提存款利息，是以提存款利息自應交還原告。
２、次按提存法第十一條、第十五條第一項分別規定：「提存金應給付利息，以實收之利息照付。」「清償提存之提存人於提存後，有左列情形之一者，得聲請該管法院提存所返還提存物：一、提存出於錯誤者。二、提存之原因已消滅者。三、受取權人同意返還者。」故被告本不得逕取回提存物，但因土地徵收條例第五十一條第三項之規定，而得以「撤銷徵收」提存之原因已消滅為由，向提存所逕為領取。然依土地徵收條例第五十一條第三項之立法，旨在原被徵收土地所有人同意取回土地時之便宜措施。苟原土地所有人不同意取回土地，則原徵收機關亦不得逕取回提存物，此觀土地徵收條例第五十一條第一項後段規定：「‧‧‧一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記」之用語甚明。
３、復按「債權人受領遲延，或不能確知孰為債權人而難為給付者，清償人得將其給付物，為債權人提存之。」「提存後，給付物毀損、滅失之危險，由債權人負擔，債務人亦無須支付利息，或賠償其孳息未收取之損害。」「債權人得隨時受取提存物，如債務人之清償，係對債權人之給付而為之者，在債權人未為對待給付或提出相當擔保前，得阻止其受取提存物。」「債權人關於提存物之權利，應於提存後十年內行使之，逾期其提存物歸屬國庫。」分別為民法第三百二十六條、三百二十八條、三百二十九條、三百三十條所規定。可知經提存後，提存物即屬受提存人，提存物產生之孳息自應歸受提存人所有。是故，提存人只須於受取權之除斥期間內提取提存物即可，斷不會因提取時間而有所異。本件徵收價額提存日期為八十二年九月二十一日，故原告於九十二年九月二十日前提取提存物即可。今被告既提取提存物且附帶提存物利息，自應將利息交還原告，始符法制。
（三）再按法律行為之撤銷與行政行為之撤銷不同。前者乃因意思表示有瑕疵，由有撤銷權人否認之，使法律行為之效力溯及歸於消滅。至於後者行政行為之撤銷，乃通指行政處分之撤銷而言。所謂行政處分，依訴願法第三條及行政程序法第九十二條之規定，係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政機關之決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」因此，土地徵收行為自屬行政處分，撤銷徵收之行為亦等於行政處分撤銷之行為。行政處分之撤銷，通常可分為負擔處分之撤銷及授益處分之撤銷。前者因免除人民負擔，自較不生孳息問題；後者，則常基於依法行政及信賴保護兩項原則之支配。但無論如何，行政處分之撤銷均不應有損於受處分相對人，尤以公用徵收之相對人，因公用而忍受徵收之損害，應受到更優渥之補償。是以行政機關撤銷土地徵收，雖可溯及的使徵收效力失效，並準用回復原狀效果，但對於被徵收人既得之信賴利益，則不應有所剝奪且應於法效設限，以資保護。本件提存物之利息，即是原告既得之信賴利益之一種，自不應加以剝奪而應立即交還原告。再者，若直接適用回復原狀之效果，則利息或可歸本金所有人，然徵收後撤銷前，土地所有權人即原告等因土地徵收所受之損害，是否應另案賠償或補償？否則何來正義與衡平？
（四）末按行政行為應遵循公正、公開與民主之程序，並確保依法行政之原則，以保障人民對政府之信賴。是以，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；行政行為，應以誠實及信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，例如：被告既知內政部撤銷徵收時，原告仍在訴願中，即應將該事實通知原告，俾即時提領提存地價補償款，免遭損失。又行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。又授予利益之行政處分經撤銷後，如受益人無信賴不值得保護之情形時，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，撤銷之機關應給予合理之補償，補償之爭議及補償之金額有不服者，亦得向行政法院提起給付訴訟等，均為行政程序法所明定。本件原告並無信賴不值得保護之情形，且被徵收地主或其他權利人若已領取徵收補償費者，僅需繳回原領取之徵收補償，並無須加計利息返還，職是，提存補償款所生之利息，亦應歸原告即受提存人所有，始合誠信與衡平。再者，本件撤銷徵收之核准，係於原告主張收回被徵收土地之行政救濟程序中所為之行政處分，苟訴願機關（內政部）依原告所請或駁回原告所請且作成訴願決定，或在未作成訴願決定前，即因情事變更而告知原告撤銷徵收之事實，則原告之權益斷不會因此遭突襲。基上理由，被告之行政處分及訴願機關之決定，洵有未洽，且損害原告權益，為此訴請判決如起訴聲明。
二、被告主張之理由：
（一）按「直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。‧‧‧。於第二項公告前，徵收價額已提存法院或已依第二十六條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫者，應由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取之，並發還土地予原土地所有權人。
第二項所稱應繳回之徵收價額，指補償地價、地價加成補償及遷移費。但第三十四條第一項規定之人口或物件已遷移者，其遷移費無須繳回。」為土地徵收條例第五十一條第二項、第四項、第五項所明定。故被告於接奉撤銷徵收後依土地徵收條例第五十一條之規定將提存之徵收價額及其提存期間之利息，逕至提存法院領取，並發還土地予原土地所有權人即原告等，依法尚無不合。原告等請求發還撤銷徵收後徵收地價補償款等提存後所生之利息，於法自無依據。
（二）至於因原告等人拒領而於提存期間由被告依法至提存所逕取回之「利息」，應否發還原告等？因現行土地徵收條例第五十一條並無明文規定，經被告以九十二年三月七日府地權字第○九二○○三五一一七號函專案報奉內政部以九十二年四月二日台內地字第○九二○○○四八三二號函略以：「‧‧‧原土地所有權人亦無權受領」，被告亦以九十二年四月八日府地權字第○九二○○六一六七七號函復原告等：「專案請示規定，未便准辦」，原告不服提起訴願，即遭內政部訴願決定駁回。綜上結論，本件原告之訴為無理由，請予駁回。
理 由
甲、程序部分：本件原告李政雄經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款情事，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。‧‧‧」行為時土地法第二百三十七條第一項第一款定有明文。次按「直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。‧‧‧於第二項公告前，徵收價額已提存法院或已依第二十六條規定存入專戶保管尚未歸屬國庫者，應由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取之，並發還土地予原土地所有權人。第二項所稱應繳回之徵收價額，指補償地價、地價加成補償及遷移費。」為土地徵收條例第五十一條第二項、第四項、第五項前段所明定。再按「提存之金錢、有價證券或貴重物品，應交由地方法院所在地代理國庫之銀行保管之。」「提存金應給付利息，以實收之利息照付。」「清償提存之提存人於提存後，有左列情形之一者，得聲請該管法院提存所返還提存物：‧‧‧二、提存之原因已消滅者。‧‧‧」「提存金之利息，應於請求取回或領取提存金時，由請求人逕向該管法院所在地代理國庫之銀行請求計算給付。」分別為提存法第七條第一項、第十一條、第十五條第一項第二款及同法施行細則第三十四條第一項所規定。
二、經查，本件原告等所有系爭土地，為台灣鐵路局辦理高雄縣岡山鎮岡山火車站後站廣場用地，經報奉前台灣省政府以七十八年八月二十一日府地二字第九五三六三號函核准徵收，並經被告於七十九年二月十三日以七九府權字第一七五○八號公告徵收，並通知土地所有權人限期領取土地及地上物徵收補償費，因原告等拒絕領取，被告乃將渠等徵收補償費提存台灣高雄地方法院。嗣因台灣鐵路局業務考量不設後站，致被徵收之土地無使用必要，乃報奉內政部九十年十月二十九日台（九十）內地字第九○七七七七二號函核准撤銷徵收，並經被告以九十一年一月八日府地權字第○九一○○○一九○二號公告撤銷徵收，公告期間自九十一年一月九日起至二月八日止。公告期滿後被告乃逕將已提存如附表所示之土地及地上物徵收補償費暨利息領回，並將土地發還原告等人。原告等於九十二年二月二十二日繕具申請書請求被告發還徵收地價補償款等提存後所生之利息，經被告請示內政部後，以九十二年四月八日府地權字第○九二○○六一六七七號函復原告等略以：「‧‧‧台端等請求發還撤銷土地徵收後，由本府依法取回徵收地價補償款提存後所生之利息案，案經專案請示不符規定，未便准辦。」等語予以否准等情，業經兩造分別陳明在卷，復有內政部九十年十月二十九日台（九十）內地字第九○七七七七二號撤銷徵收函、九十二年四月二日台內地字第○九二○○○四八三二號函、被告九十一年一月八日府地權字第○九一○○○一九○二號撤銷徵收公告、系爭土地撤銷徵收應繳回地價及地上物補償清冊、原告等九十二年二月二十二日申請書、被告九十二年四月八日府地權字第○九二○○六一六七七號函等分別附於本院卷及訴願卷可稽，洵堪認定。而原告等提起本件訴訟，無非係主張：土地徵收條例第五十一條第五項已明示「應繳回之價額」僅指補償地價、地價加成補償及遷移費，並不包括提存款利息，是以提存款利息應交還原告；又依民法第三百二十六條、三百二十八條、三百二十九條及三百三十條規定，提存物經提存後即屬受提存人，提存物產生之孳息自應歸受提存人所有；再者，行政機關撤銷土地徵收，雖可溯及的使徵收效力失效，並準用回復原狀效果，但對於被徵收人既得之信賴利益，則不應有所剝奪，本件提存物之利息，即是原告既得信賴利益之一種，不應加以剝奪而應立即交還原告；況且，若直接適用回復原狀之效果，則利息或可歸本金所有人，然徵收後撤銷前，原告等因土地被徵收所受之損害，亦應予以賠償或補償，否則何來正義？又本件原告並無信賴不值得保護之情形，且被徵收地主或其他權利人若已領取徵收補償費者，僅需繳回原領訖之徵收補償，並無須加計利息返還，是以提存補償款所生之利息，亦應歸原告等所有，始符合誠信與衡平云云，資為爭議。
三、惟按，金錢之提存由地方法院所在地代理國庫之銀行保管提存物，並應給付利息，以實收之利息照付，而清償提存之提存人於提存之原因消滅時，得聲請該管法院提存所返還提存金，並於請求取回時逕向該管法院所在地代理國庫之銀行請求計算給付利息，此觀提存法第七條第一項、第十一條、第十五條第一項第二款及同法施行細則第三十四條第一項規定甚明。本件被告因原告等拒絕受領系爭土地徵收補償地價及地上物徵收補償費，乃依行為時土地法第二百三十七條規定將徵收補償費提存於台灣高雄地方法院，嗣原奉准徵收之土地既經內政部核准撤銷徵收，提存之原因業已消滅，則被告逕向台灣高雄地方法院提存所取回徵收補償費暨提存期間應給付之利息，揆諸上開提存法令之規定，並無不合。原告雖主張：土地徵收條例第五十一條第五項明示「應繳回之徵收價額」僅指補償地價、地價加成補償及遷移費，並不包括提存款利息，是以提存款利息應交還原告云云。惟查，土地徵收條例第五十一條乃就撤銷土地徵收如何辦理回復所有權登記並發還土地予原所有權人所設之程序規定，於原所有權人已領取徵收價額之情形，該條第二項明定應由原所有權人限期繳清應繳回之徵收價額，始予發還土地；至於徵收補償費未經原所有權人領取而提存於法院或存入專戶保管之情形，則依同條第四項規定由直轄市或縣（市）主管機關逕行領取，並發還土地予原所有權人，此觀土地徵收條例第五十一條第二項、第四項分別規定甚明。而同法條第五項固規定：「第二項所稱應繳回之徵收價額，指補償地價、地價加成補償及遷移費。」惟法條用語業表明係針對該條第二項情形所為之解釋，從而土地徵收條例第五十一條第五項規定意旨，僅明示土地經撤銷徵收後，已領取徵收補償費之原所有權人應返還之徵收價額範圍為補償地價、地價加成補償及遷移費，不包括自領取後至返還日之期間內所生之利息，非謂直轄市或縣（市）主管機關依同條第四項之規定逕向提存所或保管專戶領取徵收價額時，並不得領取徵收價額於提存或保管期間所生之利息，而應發給原告，是原告上開主張，自無足取。
四、原告雖又訴稱：依民法第三百二十六條、三百二十八條、三百二十九條、三百三十條規定，提存物經提存後即屬受提存人，提存物產生之孳息自應歸受提存人所有云云。惟查，所謂清償提存，係指債務人於債權人受領遲延或不能確知孰為債權人而難為給付時，以消滅債務為目的，將給付物為債權人寄存於提存所之行為。債務人既將給付物交付提存所，則自提存以後，縱因事變而毀損滅失，亦不應再由債務人負擔此項危險，是以民法第三百二十八條前段規定：「提存後，給付物毀損、滅失之危險，由債權人負擔。」乃明示給付物之危險負擔因提存而移轉於債權人，此項危險負擔移轉之概念，尚與提存物所有權移轉之概念有別，自不得以民法第三百二十八條前段規定給付物之危險負擔於提存後移轉於債權人，即謂給付物之所有權及孳息亦於提存時移轉於債權人。再者，提存物如為金錢等代替物者，依社會交易之一般觀念，並不注重物之個性，則債權人受取提存物時，提存所未必以提存之原給付物給付之，苟以同種類、同品質、同數量之他物代替之，亦無不可，因此提存物之所有權於提存人提存時移轉於提存所，債權人受取時又移轉於債權人（參照學者孫森焱著「民法債編總論」九十年十月修訂版第一○八四頁）。則本件徵收補償費於提存期間，其所有權應歸屬提存所，原告僅於系爭徵收補償費於被告取回前，有向提存所請求領取提存金及利息之權利，並不得謂其已取得所有權。是原告訴稱提存物經提存後即歸屬受提存人，產生之孳息亦歸屬受提存人所有云云，自屬誤解，核不足採。
五、原告復主張：授益行政處分之撤銷應顧及信賴利益之保護，本件徵收補償費於提存後之利息係屬原告信賴利益之一種，不應加以剝奪而應立即返還原告，又土地於徵收後撤銷前原告等因之所受損害，亦應另案賠償或補償云云。惟查信賴利益之補償，係指授予利益之行政處分經撤銷或廢止後，原處分機關對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應予合理補償之制度，其信賴保護之要件有三：（一）得為信賴基礎之授益處分存在；（二）受益人客觀上有具體表現信賴之行為；（三）受益人因授益處分之撤銷或廢止而受有財產上損害，行政程序法第一百二十條、第一百二十六條規定甚詳。查本件土地及地上物徵收補償費之核定，固為授予原告等利益之行政處分，惟原告等因不服徵收而拒絕領取補償費等情，業經前述甚明，且原告等亦陳明渠等於系爭土地被撤銷徵收前即已提起訴願，依土地法第二百十九條規定主張收回系爭被徵收土地云云，實難謂原告等於客觀上有任何具體信賴徵收補償費核定處分之行為，即與上述信賴保護之要件未合，是原告等以信賴保護原則為其請求返還徵收補償費提存利息之依據，洵屬無理。至原告等主張渠等於土地被徵收後迄撤銷徵收之期間內受有損害應予賠償乙節，事屬原徵收處分是否違法而應予賠償之問題，核與本件原告得否請求被告發還提存款利息之爭點無涉，從而原告上開主張，亦無可採。
六、末查，本件原告李政雄所有如附表所示坐落高雄縣○○鎮○○段○○○○○號土地地價補償費四七、○三四元、一六三四地號土地地價補償費三六四、五○七元及上開二筆土地之地上物補償費六七、二○○元，業經原告李政雄於八十八年四月七日委託訴外人李哲昌向台灣高雄地方法院提存所領取完竣，此經被告於本院九十三年一月十五日行準備程序時陳明在卷，並經本院調閱台灣高雄地方法院八十二年度存字第四○一六、四○四四號補償金提存卷宗查明無訛，足見被告就原告李政雄上開徵收補償費已無從依據土地徵收條例第五十一條第四項規定逕行取回之，自更無一併取回該部分之提存利息可言。從而原告李政雄部分既已無徵收補償費之提存利息，其提起本件訴訟，顯無理由。
七、綜上所述，原告上開主張，均無足取。被告否准原告請求發還系爭土地撤銷徵收後，徵收地價補償款等提存後所生之利息，於法洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷並請求被告發還系爭提存利息，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、第一百零四條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二 日
法院書記官 涂瓔純