高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二四○號
原 告 乙○○
丙○○兼右二人訴訟代理人 甲○○被 告 嘉義市東區區公所代 表 人 丁○○○○訴訟代理人 己○○
參 加 人 戊○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十二年九月二十二日府法訴字第０九二００六四九六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告三人所共有坐落嘉義市○○段○○○○號、三九一地號等二筆土地（下稱系爭土地），訂有耕地三七五租約（現經被告核定之租約字號為嘉東民字第二號私有耕地租約），惟系爭土地訂約之始地目即為「建」，故原告乃於民國（下同）九十二年二月十一日向被告申請收回系爭土地，主張該地地目既為建，依最高法院八十八年台上字第一號判例意旨，應無耕地三七五減租條例規定之適用，故要求不再續租，收回系爭土地云云；經被告於九十二年四月十七日以嘉市東區民字第０九二０００五四七二號函復略謂：系爭土地符合耕地租用，自應有耕地三七五減租條例適用；業佃間如有爭議，則請依耕地三七五減租條例第二十六條規定調解調處等語，否准原告之申請，且以被告九十二年四月十五日嘉市東區民字第五四七三號核定續訂租約通知書核定續訂系爭土地之租約；原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（九十二年四月十七日嘉市東區民字第０九二０００五四七二號函、九十二年四月十五日嘉市東區民字第五四七三號核定續訂租約通知書）均撤銷。被告應作成准原告收回租約字號嘉東民字第二號之坐落嘉義市○○段三八八、三九一地號等二筆土地之處分。
（二）被告及參加人聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）緣原告所共有坐落嘉義市○○段三八八、三九一、三九二地號土地，其中三八八與三九一地號等二筆土地，地目為建，原告曾於租期屆滿前以存證信函通知承租人，該土地租期屆滿不再出租，且於法定期間內向被告申請該地租期屆滿不再續租收回出租耕地等事項，然被告未予准許，且核定續租，故提起本件訴訟。
（二）按耕地租用，係指自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所謂農地按同條第二項立法精神應包括漁地及牧地在內，而承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用。最高法院六十二年台上字第一六四七號及六十二年台上字第一五二九號判例應予變更，不再援用，故今應援用最高法院八十八年台上字第一號判例。而依此判例，承租他人之農地、漁地或牧地者，始具備耕地租用之要件，而有耕地三七五減租條例之適用，反之，承租人向他人承租之土地非農地、漁地或牧地，縱以自任耕作為目的，亦不在耕地三七五減租條例適用範圍。查原告等所有出租之系爭土地，為「建」地目土地，確已符合最高法院八十八年台上字第一號判例，應無耕地三七五減租條例之適用。
（三）又被告依內政部九十二年一月十五日台內地字第０九二００六六一一八號函釋，謂系爭土地於訂約之始，既在實施區域計劃或都市計劃或其他用地編定之使用管制前，且經實地勘查，佃農確有自任耕作，並依約定支付地租，使用地主之農地，依上開函釋之意旨，符合耕地租用，自有耕地三七五減租條例之適用。然系爭土地既非農地而係「建」地，縱有自任耕作，亦不在耕地三七五減租條例適用範圍之列。
（四）另系爭土地係定有期限之租賃，於期限屆滿時期租賃關係不存在，據此請求收回土地，與被告所指縱無耕地三七五減租條例之適用，惟民法仍就「普通租賃」設有規定，究竟本件有無上開民法普通租賃規定之適用，個案情形顯有不同，本件自無民法普通租賃條文之適用。另本件系爭土地實質上非農地而係建地，有土地登記簿謄本可稽，僅係出租供耕作之用，非耕地租用情形，自無耕地三七五減租條例規定適用，按最高法院八十八年台上字第一號判例即可得知，被告謂系爭土地即已作為農地使用，故本案應係承租農地供耕作之用云云，倒因為果，不足為採。
（五）又按耕地三七五減租條例第一條，土地法第一百零六條規定耕地之地目類別有特別限制，具特殊意義，係作為認定是否為農地之標準，非被告所謂地目僅供參考用云云，被告辯稱凡供農、漁、牧使用者即為農地云云等語，顯有誤解，所稱農地者，係僅限農、漁、牧地而言，非供農、漁、牧使用者皆為農地。又查，內政部九十二年一月十五日台內第字第０九二００六六一一八號函釋示，與現行有效之法律、判例相牴觸，已屬違法，被告竟主張該釋示為主管機關基於職權因執行特定法律之規定所為必要之釋示，而爰引之作成處分，顯有違法，不足為採。
乙、被告主張之理由：
（一）緣原告於九十二年二月十一日向被告申請以所有出租之系爭土地，訂約之始地目即為「建」，依最高法院八十八年台上字第一號判決意旨，應無適用耕地三七五減租條例之規定，要求不再續租，收回出租耕地，經被告審核其所附資料及法律規定，爰以九十二年三月十日嘉市東區民字第０九二０００三八四二號專函請示上級，案經嘉義市政府九十二年三月十八日府地權字第０九二００二七四五七號函轉呈內政部，經奉內政部九十二年三月二十八日台內地字第０九二０００五二０六號函囑，仍請依該部九十二年一月十五日台內地字第０九二００六六一一八號函示辦理，本所遵以九十二年四月十七日嘉市東區民字第０九二０００五四七二號雙掛號函達原告，略以：系爭土地應符合耕地租用，自應有耕地三七五減租條例之適用；業佃間如有爭議，則請依耕地三七五減租條例第二十六條之規定調解調處。
（二）按最高法院八十八年台上字第一號判例要旨略以：「按耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所稱農地參照同條第二項之立法精神應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用」。依該判決主文：原判決廢棄，發回台灣高等法院；及該判決理由前段：「上訴人〈出租人〉指系爭林地雙方迄未約定栽種作物之租谷，不合土地法第一百零六條及上開條例第一條之規定〈按應係指耕地三七五減租條例第二條〉；且被上訴人〈承租人〉復在其中部分林地上種植水稻破壞地貌，有違兩造租約之約定，求為命被上訴人〈承租人〉將系爭林地回復原狀返還與伊之判決，及被上訴人〈承租人〉稱系爭林地係供耕作及耕地擋風圍界之用」，暨判決理由末段所述「．．．．．．況兩造就系爭林地所訂定之租約，縱無耕地三七五減租條例之適用，惟民法仍就『普通租賃』設有規定，究竟本件有無上開民法普通租賃規定之適用？此與上訴人得否請求被上訴人返還系爭林地所關頗切。乃原審未遑詳為推究，進一步調查審認，遽行判決，亦嫌速斷」。推之，該案為就個案具體事件所為之判決，而最高法院認定該土地係承租非農地〈林地〉而供耕作之用，無耕地三七五減租條例規定之適用。
（三）反觀本件系爭土地，於三十八年訂約之時其租約內容，地目即記載為畑〈旁加註原建〉，等則十五，正產物種類：甘藷，收獲總量：台斤，租率千分比：三七五，以此標準來計算正產物甘藷之收獲總量及租額，以作為繳納租金之依據，以此推定業佃雙方於訂約之始，該系爭土地即已作為農地使用殆無疑義，故本案應係承租農地供耕作之用，且有約定地租，此則與前段最高法院判決所述之事實情況顯有不同。再者，耕地三七五減租條例並未對耕地地目做限制性之規定，依該條例第一條：「耕地之租佃依本條例之規定，本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」該條例未規定之事項應優先適用土地法之規定，而土地法第一百零六條關於耕地租用，僅指「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地」者而言，亦無對耕地「地目類別」做特別之限制；相關函示亦認定地目類別僅具參考作用而已，未具作為認定是否為農地之標準。誠如行政院七十二年四月二十二日台〈七二〉財字七一五五號函示：「．．．．．．土地法第一百零六條所稱農地之界定，就現行土地使用之管制言，係依都市計劃法、區域計畫法及非都市土地使用管制規則辦理，地目之編訂已失其區分、管制土地使用之原義，不足以引為認定是否為農地之標準；．．．．．．有關農業用地之定義，就其實際使用情形認定，地目僅具參考作用。」
（四）關於土地法第一百零六條所指供農、漁、牧使用之農地認定標準，內政部於八十九年七月二十日邀集財政部等有關機關會商，獲致結論如下：「一、土地法第一百零六條有關供農、漁、牧使用之農地之認定：於實施區域計畫或都市計畫或其他用地編定之使用管制前，應以該租約土地實際供農、漁、牧使用者為農地。在實施都市計畫以後之地區，應指農業區、保護區內供農、漁、牧使用之土地，另於實施區域計畫以後之地區，應指編定為農牧用地、養殖用地之土地。二、關於訂定耕地或養地租約之始，如該土地尚未實施都市計畫或非都市土地使用管制，或屬前述結論認屬為耕地租用，因民眾與政府訂定者為耕地或養地租約，約定作耕作或養殖使用，其迄今均依約使用者，且基於信賴保護及誠信原則，類此情形一併考量認定屬於耕地租用之範圍。三、查因耕地租用業佃間發生爭議，係屬私權爭執，如對上開認定有所爭議，應訴請司法機關裁判，以司法機關之終局判決為準。」以上結論，經內政部函請司法院秘書長、法務部表示意見，業准司法院秘書長八十九年八月二十一日〈八九〉秘台廳民二字第一九○六四號函說明二就內政部會議結論一、二，核屬主管機關之權責，未便表示意見；結論三，有關耕地租用業佃間之爭議，係屬私權爭執，以司法機關之終局判決為準，乃屬當然。及法務部八十九年八月二十一日法八十九律決字第○二九一八六號函復既已同時徵詢司法院秘書長意見在案，未便表示意見。
（五）本案關於「建」地目之是否符合耕地租用，因攸關出租人是否得以收回耕地，影響業佃雙方權益甚鉅，本所為求慎重，特再函請上級釋示，經內政部函復仍請依該部九十二年一月十五日台內地字第○九二○○六六一一八號函示處理方式辦理，其內容略以：於實施區域計畫或都市計畫或其他用地編定之使用管制前，應以該租約土地實際供農、漁、牧使用者為農地，其訂約既在實施區域計畫或都市計畫或其他用地編定之使用管制前，尚不宜以其地目為「建」，即據以論斷其租賃關係存在與否，而應確實查明租約土地是否符合土地法一百零六條規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用」，依租約登記相關法規辦理。至於業佃間如發生爭議，則應依耕地三七五減租條例第二十六條規定調解調處在案。因此，本案經查系爭土地於訂約之始（民國三十八年六月十五日），既在實施區域計畫或都市計畫或其他用地編定使用管制前，且經實地勘查，佃農確有自任耕作，並依約定支付地租，使用地主之農地，依內政部九十二年一月十五日台內地字第○九二○○六六一一八號函示意旨應符合耕地租用，自應有耕地三七五減租條例之適用；業佃間如有爭議，則依耕地三七五減租條例第二十六條規定調解調處。
丙、參加人主張之理由：
（一）系爭土地，為參加人之父林鼠於三十八年六月十五日與原告等依耕地三七五減租條例訂立耕地租約，約定作為耕作使用，且按約定給付地租，生產物為甘薯。參加人依法繼承先父對系爭土地之承租權，並依法向主管機關辦理租約變更，自任耕作迄今，期間亦均按期繳付地租，原告遽然終止租約，將致參加人全家生計困難，故被告為拒絕原告終止租約之決定，並無不合。
（二）系爭土地依都市計畫法第三十二條規定，經嘉義市政府目前編定為農業區，其地目雖為建，但係早期為耕作需要，在該土地上部分有簡易之農業設施兼做遮陽與避雨之用後，因年久失修迄今已不存在，早期土地地目僅記載當時使用現況，目前主管機關內政部已擬規劃取消地目之記載，按都市土地應依其分區使用管制，依編定用途使用，即系爭土地仍將繼續規劃為農業使用地，依前揭情形，本件參加人對系爭土地繼續作農業使用迄今，按信賴保護與誠信原則應予保護。
（三）本件原告提出最高法院八十八年台上字第一號判例，該判例則與前揭事實不符，且有違反耕地三七五減租條例第十七條與第二十六條規定，原告爰引該判例請求收回系爭土地顯不足採。又原告要求收回系爭土地未經調解或調處即逕行向被告提起註銷嘉東民地字第二號耕地三七五租約，亦有未合，其註銷結果將致參加人喪失耕作權與利益之損失，為保護參加人合法之權益，應予否准。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條及第二十六條分別定有明文。又「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」則經司法院釋字第一二八號解釋在案；而其解釋理由書更明白表示：「查耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，仍應依同條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第十九條第二項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。且此項調處之對外行文，依同條例第三條授權所制定之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條，臺北市各區公所耕地租佃委員會組織規程第十三條之規定以鄉（鎮）或區公所之名義行之，足見此項調處應由鄉鎮區公所以行政機關之地位為之，其為行政處分，更為明顯。復查該條例第十九條第二項並無如同條例第二十六條第一項移由司法機關處理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第一條，行政訴訟法第一條循行政訟爭程序以提起訴願再訴願行政訴訟之程序請求救濟。」另「出租人與承租人間於耕地租約期滿時，因收回自耕或續訂租約發生爭執，乃人民相互間私權之爭執，非行政官署本於行政裁量權所能解決，故縣政府准許出租人收回耕地之通知，並無拘束承租人之效力。」則經最高法院著有四十八年台上字第七０七號判例可資參照。
可知，出租人與承租人間關於耕地租約之爭執，性質上係屬人民相互間私權之爭議；除係行政機關依據耕地三七五減租條例第十九條規定，所為耕地准否收回自耕之核定與調處，參諸司法院釋字第一二八號解釋，係經由行政機關以行政行為介入，以行政處分為之，應循行政爭訟程序救濟外，因耕地三七五減租條例耕地租約所生之爭執，性質上屬私權爭執，自應循上述耕地三七五減租條例第二十六條規定之程序尋求救濟（最高行政法院九十年度判字第二二一八號判決同此見解）。
二、本件原告因其等所共有系爭土地，訂有耕地三七五租約，惟系爭土地於訂約之始地目即為「建」，故原告乃依最高法院八十八年台上字第一號判例意旨，以系爭土地地目既為建，應無耕地三七五減租條例規定之適用為由，於九十二年二月十一日向被告申請收回系爭土地。經被告於九十二年四月十七日以嘉市東區民字第０九二０００五四七二號函略謂：系爭土地符合耕地租用，自應有耕地三七五減租條例之適用；業佃間如有爭議，則請依耕地三七五減租條例第二十六條規定調解調處等語，否准原告之申請，且以被告九十二年四月十五日嘉市東區民字第五四七三號核定續訂租約通知書核定續訂系爭土地之租約等情，則經兩造分別陳述在卷，並有原告申請書、被告九十二年四月十七日嘉市東區民字第０九二０００五四七二號函附原處分卷及被告九十二年四月十五日嘉市東區民字第五四七三號續訂租約通知書影本附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以系爭土地於三十八年訂約之時即屬地目為「建」之土地，係可供建築之土地，依最高法院八十八年台上字第一號判例，並無耕地三七五減租條例規定之適用，故被告否准原告收回自屬違法云云，資為爭執。
三、經查：
（一）按最高法院八十八年台上字第一號判例係謂：「耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，土地法第一百零六條第一項定有明文，所稱農地，參照同條第二項之立法精神，應包括漁地及牧地在內。承租他人之非農、漁、牧地供耕作之用者，既非耕地租用，自無耕地三七五減租條例規定之適用。本院六十二年台上字第一六四七號及六十三年台上字第一五二九號判例應予變更，不再予援用。」故本號判例主要係在闡明需承租他人之「農、漁、牧地」供耕作之用，始有耕地三七五減租條例規定之適用；反之，雖係承租土地供耕作之用，但該土地並非所謂之「農、漁、牧地」，即無耕地三七五減租條例規定之適用。
（二）查本件原告係援引最高法院八十八年台上字第一號判例，主張系爭土地於訂約之始地目既為「建」，並無耕地三七五減租條例規定之適用；適因租期屆滿，決定不再續租，而於九十二年二月十一日向被告請求收回系爭土地；而原告此一申請，並非依據耕地三七五減租條例第十九條之規定一節，已經原告陳述甚明，並有原告申請書一份附原處分卷可稽。而原告援引最高法院八十八年台上字第一號判例作為請求收回系爭土地之依據，既係主張系爭土地於訂約之始即屬建地，而非「農、漁、牧地」，自非耕地租用，而無耕地三七五減租條例之適用等語，則原告此一主張顯係以租佃雙方就系爭土地已無耕地三七五減租條例所規範之耕地租佃關係存在為由，作為向被告請求准收回系爭土地之論據；然依據原告所援引之最高法院八十八年台上字第一號判例，原告與承租人即參加人間就系爭土地是否仍存有耕地三七五減租條例所規範之耕地租佃關係存在，不僅被告有表示不同之法律意見，承租人即參加人亦於本院審理中明白予以爭議；而依前開所述，除出租人依據耕地三七五減租條例第十九條規定，為耕地收回自耕申請，係由行政機關經由核定或調處之行政處分為之外，關於出租人與承租人間於耕地租約之爭執，俱屬出租人與承租人間之私權爭執；故本件原告就系爭土地與參加人間是否尚存有耕地三七五減租條例之耕地租佃關係，即屬原告與參加人間之私權爭執，並非得向行政機關即被告請求准予收回系爭土地之事由，故原告逕以最高法院八十八年台上字第一號判例為據，請求被告准收回系爭土地，實有未合。而被告就原告此一申請，從實體上認系爭土地仍屬耕地租用為由，否准原告之申請，理由雖有未洽，然結論尚無不合。
（三）又原告本件收回耕地之申請，並非依據耕地三七五減租條例第十九條規定請求一節，已如前述，故被告於租期屆滿時，以原告即出租人既非依耕地三七五減租條例第十九條規定請求收回系爭土地，又無依據其他耕地三七五減租條例規定已准收回自耕之情事，並承租人即參加人又申請續訂租約為由，故乃依據耕地三七五減租條例第二十條核定續訂租約，則據被告陳述甚明；參諸耕地三七五減租條例第二十條規定，並無不合。又因租佃雙方是否存在耕地三七五租佃關係，係屬私權爭執，亦即行政機關關於租約之核定與登記，並非耕地三七五租約是否存在之效力要件，故系爭土地若因私權爭執而發生訴訟，其訴訟結果自不受被告已否核定續訂租約之影響（最高法院九十二年度台上字第二二七三號判決參照），併予敘明。
四、綜上所述，原告向被告申請收回系爭土地之事由，應屬私權爭執之事項，並非被告得予審究，進而為准否收回系爭土地之事由，是被告否准原告收回系爭土地之申請，並核定續訂系爭土地之耕地三七五租約，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分（九十二年四月十七日嘉市東區民字第０九二０００五四七二號函、九十二年四月十五日嘉市東區民字第五四七三號核定續訂租約通知書），並請求被告作成准原告收回租約字號嘉東民字第二號之坐落嘉義市○○段三八八、三九一地號等二筆土地之處分，均無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十二 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十二 日
法院書記官 李怡緻