高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二五五號
原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○ 部長訴訟代理人 戊○○
丁 ○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年九月十二日院台訴字第０九二００八九九０八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣交通部國道高速公路局為辦理中山高速公路員林－高雄段拓寬工程（台南都會區路段拓寬工程），需用台南縣仁德鄉○○段六三之三地號等七十九筆土地，報經被告以民國（下同）九十年九月十四日台（九十）內地字第九０七三七二０號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由台南縣政府以九十年十一月十五日九十府地徵字第一七一一一一號公告，公告期間自九十年十一月十五日起至同年十二月十五日止。旋原告以其被徵收殘餘之台南縣仁德鄉○○段七三地號土地形勢不整，致不能為相當之使用，於九十年十一月十七日向台南縣政府申請一併徵收。案經台南縣政府實地勘查結果，以系爭殘餘土地面積０．０一二七五八公頃，目前空地，尚可使用，不符合一併徵收之要件，報經被告以九十一年十二月十七日台內地字第０九一００七二七五八號函同意不予一併徵收後，並函復原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就原告所有坐落台南縣仁德鄉○○段七三地號土地，作成一併徵收之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、被告對本件系爭殘餘土地不予一併徵收的行政處分，不具事實與法律理由，僅僅泛言「目前空地，尚可使用」，就不能為相當使用之事實，完全不作斟酌，顯有行政處分不備理由之違背法令。「目前空地，尚可使用」，不存在任何意義，任何空地在任何地方，可作任何使用，被告以「目前空地，尚可使用」一句空話，作為行政處分的理由，違反論理法則，經驗法則與依法行政原則。
二、按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，主管機關因所有人之申請，應予一併徵收，土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條分別定有明文。「面積過小或形勢不整」係指徵收後的狀態不能為相當之使用而言，條文文義至為明確，無關於徵收前系爭土地使用上是否受有限制。行政院訴願決定，以系爭土地「使用上限制，並非本件徵收所致」而駁回訴願，顯然增加殘餘土地一併徵收要件上法律所無之限制，且沒有引用法律依據（法律、命令、判例），遽為不利於原告的決定，自有訴願決定欠缺理由之違背法令。
三、司法院釋字第四００號解釋宣示「人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用，收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。」此一憲政原則，非僅適用於例示之既成道路爭議，且有貫穿全部法制的作用，依司法院釋字第一八五號解釋，有拘束全國各機關及人民的效力。本件徵收後的殘餘土地，原告縱然保有其所有權，惟就其存續狀態既然不能為相當之使用，依司法院釋字第四二五號解釋意旨，無異原告為公益而受到特別犧牲。換言之，系爭土地之所以不能相當之使用，與被告之公權力行為具有直接因果關係，原告自有依據土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條規定賦予之公法上請求權，請求被告予以一併徵收。
四、系爭殘餘土地，依臺南縣「畸零地使用規則」規定，確定不得為建築使用，臺南縣「畸零地使用規則」規定，面向十五公尺以上道路的土地，其建物必須寬度八公尺，深度十六公尺，共一百二十八平方公尺，且須四個垂角均為九十度的正長方形。本件殘餘土地面積一二七．五八平方公尺，本已不合建物最小面積一二八平方公尺的法規強制規定，何況是三角形土地，直覺上已屬不能為相當之使用。此外，系爭殘餘土地雖然沒有分割，扣除公共設施用地之後，僅餘二十二平方公尺（建築師估算），在甲種工業區尤無「為相當使用」之可能。
五、土地法第二百十七條，屬於空白條款，其直接適用，違反憲政原理之依法行政原則，法律明確性原則與法律保留原則：
（一）按土地法第二百十七條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用．．．」性質上屬於原則性的空白條款，且又涉及人民的財產權利。依憲政原理之法律明確性原則與法律保留原則，其適用於具體案例，仍須經由目的、內容及範圍具體明確的補充規定，作為行政機關執行該條規定的依據，援用空白條款的補充規定，始符法治國家依法行政的常態。
（二）由於土地法第二百十七條係空白條款，原處分遂得任意不以法令為基礎，遽認系爭土地「目前空地，尚可使用」，作為否准一併徵收的理由。原處分顯然恣意毀滅人民於法律所保障的一併徵收請求權，違反依法行政的憲政原理，自應予以撤銷。
（三）由於土地法第二百十七條系空白條款，訴願決定遂得任意認定，系爭土地「面積過大」或「面積尚非過小」，作為否准一併徵收的理由。然則如何判斷「面積過大」或「面積尚非過小」，漫無標準，任由行政機關獨斷，已然違反依法行政的憲政原理，自應予以撤銷。
六、被告應提出否准一併徵收的法律依據，否則即應以台南縣「畸零地使用規則」之規定，作為本件判決的基礎：
（一）依司法院釋字第三九四、四二六號解釋意旨，對於空白條款，若能以一般解釋方法就整體法律體系取得其目的、內容及範圍時，則與憲法亦無牴觸。是以現行法律體系中的「畸零地使用規則」，乃是賦予土地法第二百十七條空白條款合憲性存在的要件。換言之，土地法第二百十七條僅是原則性的空白條款，而其目的、內容及範圍則在「畸零地使用規則」予以明確規範。
（二）殘餘土地一併徵收的案例，一再發生。本件被告若欲躲避「畸零地使用規則」的適用，自當提出其他如何認定「面積過小或形勢不整」的法令，而賦予土地法第二百十七條空白條款的合憲性存在，否則，自應以台南縣「畸零地使用規則」的相關規定，作為本件判決之基礎。準此，面向十五公尺以上道路的土地，如面積不及一百二十八平方公尺，寬度不及八公尺，深度不及十六公尺，即應認為「不能為相當之使用」而符合一併徵收的要件。
乙、被告主張之理由：
一、按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理，為土地徵收條例第八條第一項第一款所明定。其所稱「殘餘土地面積過小」，依被告八十九年四月二十六日台（八九）內地字第八九０五二六四號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。另依被告八十七年八月二十五日台八七內地字第八七九六二八九號函示「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。本件原告申請一併徵收土地殘餘部分，既經台南縣政府會同相關單位實地勘查後認「太乙段七三地號土地，面積０．０一二七五八公頃，屬都市土地，目前空地，當可使用，不符土地徵收條例第八條之徵收土地之殘餘部分面積過小致不能為相當之使用規定。」經被告土地徵收審議委員會第六十四次會議決議：「不予一併徵收」，並以被告九十一年十二月十七日台內地字第０九一００七二七五八號函復台南縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」於法並無不合。
二、本件原告申請一併徵收其殘餘之台南縣仁德鄉○○段七三地號土地，系爭土地面積０．０一二七五八公頃，目前空地，尚可使用，惟究可為如何之使用乙節，查上開系爭土地，六十七年七月二十一日都市計畫使用分區即發布為部分甲種工業區，部分保護區，部分高速公路用地兼供道路使用，嗣交通部國道高速公路局為辦理中山高速公路員林－高雄段拓寬工程，於九十年九月十四日報准徵收原告所有台南縣仁德鄉○○段七三之一地號土地，面積０．００四二四０公頃，其殘餘之同段七三地號土地，面積０．０一二七五八公頃，經台南縣政府實地勘查後認為該筆土地面積過大，不符合土地徵收條例第八條之規定，乃擬具不同意一併徵收之意見，報經被告前開函同意該府所擬意見，不予一併徵收。本件系爭土地因徵收後其殘餘土地面積尚非過小，且都市計畫使用分區仍為部分甲種工業區，部分保護區，部分高速公路用地兼供道路使用，其徵收後並未影響其從來使用，故該土地不符合徵收後殘餘土地面積過小致不能為相當使用之一併徵收要件。
理 由
壹、程序方面：本件被告代表人原為余政憲，於本院審理中變更為乙○○，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」土地徵收條例第八條第一項第一款定有明文。又徵收土地之殘餘部分，能否為相當之使用，應以徵收當時實際使用之情形為準，審酌認定（改制前行政法院七十三年判字第三一八號判例參照）。
二、本件交通部國道高速公路局為辦理中山高速公路員林－高雄段拓寬工程（台南都會區路段拓寬工程），需用台南縣仁德鄉○○段六三之三地號等七十九筆土地，報經被告以九十年九月十四日台（九十）內地字第九０七三七二０號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由台南縣政府以九十年十一月十五日九十府地徵字第一七一一一一號公告，原告以其被徵收殘餘之台南縣仁德鄉○○段七三地號土地形勢不整，致不能為相當之使用，於九十年十一月十七日向台南縣政府申請一併徵收等情，業經兩造分別陳明在卷，復有上開被告函及台南縣政府公告等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：原處分僅以系爭土地「目前空地，尚可使用」為由，否准原告一併徵收之申請，就該土地不能為相當使用之事實，完全不作斟酌，顯有行政處分不備理由之違背法令；按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，係指徵收後的狀態不能為相當之使用而言，條文文義至為明確，無關於徵收前系爭土地使用上是否受有限制，行政院訴願決定，以系爭土地「使用上限制，並非本件徵收所致」而駁回訴願，顯然增加殘餘土地一併徵收要件上法律所無之限制，且沒有引用法律依據，遽為不利於原告的決定，自有違背法令；又系爭殘餘土地，依被告「畸零地使用規則」規定，確定不得為建築使用，本件殘餘土地面積一二七．五八平方公尺，本已不合建物最小面積一二八平方公尺之規定，何況是三角形土地，直覺上已屬不能為相當之使用，此外，系爭殘餘土地雖然沒有分割，扣除公共設施用地之後，僅餘二十二平方公尺（建築師估算），在甲種工業區尤無「為相當使用」之可能等語，資為論據。
三、經查，原告所有坐落台南縣仁德鄉○○段七三地號土地，重測前原為台南縣仁德鄉○○○段三二四之四地號，面積一八九一平方公尺，於六十三年二月二十八日因開闢中山高速公路，該土地經徵收剩餘面積一八五平方公尺，並於六十七年七月二十一日經發布都市計畫為高速公路永康交流道附近特定區計畫，土地使用分區編定為部分甲種工業區、部分保護區○○○道路用地，嗣於八十七年六月八日因地籍圖重測變更為太乙段七三地號，面積一七二．九二公頃，八十九年七月因上開都市計畫變更，原告所有上開土地使用分區○○道路用地部分變更為高速公路用地兼供道路使用，至九十一年五月二十九日因交通部國道高速公路局為辦理中山高速公路員林－高雄段拓寬工程（台南都會區路段拓寬工程），將上開土地編定為高速公路用地兼供道路使用部分徵收，並徵收部分土地分割增加太乙段七三之一地號，面積四０．０九平方公尺，及同段七三之二地號，面積二．三一平方公尺，原太乙段七三地號，徵收後剩餘面積為一二七．五八平方公尺等情，此有上開土地登記謄本、土地所有權狀、地籍圖、仁德鄉公所都市土地使用分區證明書、被告八十九年七月變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（中山高速公路員林高雄段拓寬建設計畫台南都會區路段）案書等影本附卷足稽。而系爭土地於六十三年間因開闢中山高速公路，經徵收後其剩餘土地地形即呈三角形，又系爭土地使用分區經編定為部分甲種工業區、部分保護區、部分高速公路用地兼供道路使用，原告雖未將該土地各該使用分區之特定位置辦理分割登記，然各該使用分區之範圍仍為特定，亦即徵收後剩餘之系爭土地西側界址向東延伸十公尺為保護區，其餘即為甲種工業區用地等情，業據證人即台南縣政府地政局地用課科員丙○○到庭證述甚詳，復有系爭土地地籍圖影本附本院卷為憑，自堪採信。
四、按甲種工業區以供輕工業及無公共危險之重工業為主，不得為煉油工業、放射性工業、易爆物製造儲存業、液化石油氣製造分裝業之建築物及土地之使用，但為工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限，為都市計畫法台灣省施行細則第十九條第一項所明定。又都市計畫發布實施前，原有作農業使用者，在不妨礙保護區之劃定目的下，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施，同施行細則第二十七條第一項第十二款亦定有明文。查，本件徵收剩餘之系爭土地如欲按其使用分區規定使用，本應辦理分割登記，將甲種工業區及保護區之土地分離，方能依上開規定就各該使用分區之用途為利用。至於已經徵收之太乙段七三之一、七三之二地號土地其使用分區原即編定為高速公路用地兼供道路使用，在未徵收前縱使系爭土地辦理分割登記，將此部分分割出來，該部分亦不能作建築使用，且亦不能與其餘土地合併供建築使用，故上開土地被徵收後，就剩餘之系爭土地之使用分區之用途並無影響，亦即系爭土地其使用分區之用途於六十七年七月二十一日經發布都市計畫為高速公路永康交流道附近特定區計畫時即已存在，其能否供作建築使用亦於當時即已確定。況且，原告在本次徵收之前，於八十九年五月三十日曾向台南縣政府陳情仁德鄉○○段七三地號土地，因高速公路徵收剩餘土地要求一併徵收或無法徵收時請准蓋鐵皮平房建築使用，經台南縣政府函復：「本案依據徵收公告當時之土地法第二百十七條規定殘餘部分土地面積過小或地形不整，致不能為相當之使用時，得於徵收公告期滿六個月內向市縣地政機關要求一併徵收之，查中山高速公路徵收土地已多年，因已逾規定期限無法辦理，又剩餘地本府工務單位稱該筆土地係坐落於十公尺計畫道路及十公尺寬綠帶用地上（依規定必須十五公尺以上且左側臨接高速公路必須退縮八公尺始可建築）因有違上述之規定，礙難核發建築執照。」等語，此有該府八十九年七月十日八九府地徵字第一０八九三九號函影本附卷可參，足見系爭土地在徵收前即已不能供建築使用，而非因本次徵收致其不能供建築使用。
五、次按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」建築法第四十四條、第四十五條第一項分別定有明文。本件系爭土地之使用分區屬於甲種工業區及保護區，其未達規定建築基地最小面積之寬度及深度，係於都市計畫發布時即已存在，然其仍得依上開法律規定與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定之建築基地最小面積之寬度及深度，且畸零地既已有上開法律規定解決其無法利用之問題，故非謂符合畸零地規定之條件，即可認定符合土地徵收條例第八條第一項第一款規定「致不能為相當之使用」之條件，而得請求一併徵收，亦即畸零地仍得與鄰地調整地形或合併使用，而徵收土地之殘餘部分，能否為相當之使用，則應以徵收當時實際使用之情形為準，審酌認定。查，系爭土地本次徵收僅徵收其西側即太乙段七三之一地號，面積四０．０九平方公尺，及同段七三之二地號，面積二．三一平方公尺，合計面積為四二．四０平方公尺，徵收後剩餘面積為一二七．五八平方公尺，且徵收前該土地即呈三角形，徵收後僅西側面積減縮，該土地大致仍呈三角形，而系爭土地在本次徵收前後之使用情形，均為空地乙節，亦據兩造陳明在卷，復有中山高速公路員林－高雄段拓寬工程（台南都會區路段拓寬工程）一併徵收會勘紀錄影本附原處分卷可資佐證。爰審酌系爭土地僅被徵收四二．四０平方公尺，徵收後剩餘面積為一二七．五八平方公尺，且徵收後除西側面積略為減縮外，該土地之形狀仍為三角形及徵收前後其使用情形均為空地等情，尚難認定系爭土地因本次徵收致不能為相當之使用，核與土地徵收條例第八條第一項第一款規定一併徵收之要件不符。縱使原告嗣後已變更該土地之利用計畫，欲在該土地為建築使用，因該土地於都市計畫公布後，即因未達規定建築基地最小面積之寬度及深度，而不能為建築，則該土地不能為建築使用，顯與本次徵收無關。
六、再按「土地法第二百十七條規定之所謂『徵收土地之殘餘部分，面積過小或地形不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之。』係指屬於被徵收土地本身未被徵收殘餘部分之土地而因面積過小或形勢不整，致不能為適當之使用者而言。若非屬被徵收土地本身之土地，而係另一地號之土地，自與該條所定前提要件不合無其適用。」（改制前行政法院七十四年度判字第一五七三號判決參照）。本件系爭土地徵收前，其使用分區編定為部分甲種工業區、部分保護區、部分高速公路用地兼供道路使用，如欲按其編定之使用分區之用途使用，本應辦理分割登記，將系爭土地分割為甲種工業區用地、保護區用地及高速公路用地兼供道路使用用地，才能依其各別使用分區之用途使用，則原告若依正常程序辦理分割登記，因本次徵收僅將編定為高速公路用地兼供道路使用部分之土地徵收，依上開判決意旨觀之，其餘二筆土地（甲種工業區、保護區），亦不得主張一併徵收，反之，系爭土地因原告未依正常程序辦理分割登記，卻因而得主張一併徵收，則相同之土地，將因有無辦理分割登記，而為不同之處理，且依規定辦理分割登記者，反而不得主張一併徵收，無異鼓勵人民不依法律規定使用土地，且亦有違平等原則。
七、綜上所述，被告審酌系爭土地徵收前後之面積、地形及使用情形，認該土地剩餘面積一二七．五八平方公尺，目前空地，尚可使用，不符合土地徵收條例第八條規定，而為否准原告一併徵收之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，並訴請被告應就系爭土地，作成一併徵收之處分，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 三十一 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 三十一 日
法院書記官 周良駿