高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二八六號
原 告 甲○○訴訟代理人 謝國允 律師被 告 高雄市政府工務局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丙○○右當事人間因損失補償事件，原告不服高雄市政府中華民國九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣高雄市○○○○街商場（下稱系爭地下街）於民國（下同）七十八年十二月十八日發生火災後，經被告邀集專家、學者及相關單位會勘、研判與鑑定結果，認系爭地下街係屬危險建物，被告乃依建築法第八十一條規定，於七十九年十二月二十日以高市工務建字第三六七二三號函請系爭地下街建物所有權人限期自行拆除，逾期未辦，則逕為強制拆除之處分；部分建物所有權人雖曾分別對於前開強制拆除處分表示不服而提起之訴願、再訴願及行政訴訟案，惟業經駁回確定在案。而原告係系爭地下街地下一樓編號七十號之一（一般店面；下稱系爭店面）之所有權人，嗣於九十二年四月八日委託家和法律事務所向被告發函指摘前開強制拆除係屬違法並請求損失補償，經被告於九十二年四月二十八日以高市工務建字第０九二０００九四五五號函予以否准，原告不服，提起訴願，經遭決定不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應補償原告新台幣（下同）肆佰零壹萬壹仟元及自七十九年十二月二十日起至補償日止按年利率百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略以：
（一）按直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對傾頹或朽壞而有危險公共安全之建築物，應通知所有人或占有人停止使用，並限令所有人拆除，逾期未拆除者，得強制拆除之，此固為建築法第八十一條所明文。然建築物是否因傾頹或朽壞而有「危害公共安全」之情事，非容主管機關率斷認定之，若主管機關認定所憑之事實顯屬錯誤或認定所憑之研究意見不具專業性者，主管機關即不得遽為限令拆除之行政處分，亦不得強制拆除。查本件被告於七十九年十二月二十日以（七九）高市工務建字第三六七一一三號函，限令原告於文到一個月內自行拆除系爭店面，所憑依據除被告會同高雄市建築師公會於七十八年十二月二十五日會同勘驗之結果外，尚係以內政部建築研究所七十九年一月十二日勘查報告結果及被告於七十九年十一月二十四日召集相關單位開會討論之結果。
（二）惟查被告於七十八年十二月二十五日會同高雄市建築師公會至系爭地下街火災後現場勘查，被告前往之人員是否為對火場災後建築物有相關專門知識經驗之人員？高雄市建築師公會派同之人員是否具有建築師執照？當日前往勘查是否攜帶足以測量、蒐證之相關器材？均未見被告於前揭七十九年十二月二十日（七九）高市工務建字第三六七二三號函中說明。又前揭內政部建築研究所七十九年一月十二日勘查報告結果亦係被告認定系爭建物為危險建築物之憑據，然內政部於七十九年並未設有建築研究所，僅有建築研究所籌備處而已，此業經內政部八十五年七月四日台（八五）建研字第八五０一０一０號函說明「該勘查報告係同仁自辦案例研究，屬研員個人之建議，非本部建築研究所（籌備處）對外正式報告」，申言之，前揭建築研究所之勘查報告，不僅並非內政部建築研究所正式受託進行勘驗所為之研究報告，且僅係其同仁自辦案件之研究，並未協同所有「火場」鑑識、火災現場建築鑑定專家，亦未攜同專業火場鑑識、蒐證設備進行相關資料數據之蒐集分析，則其研究結果即不足採為認定系爭建物為危險建築物之基礎。
（三）又查七十九年十二月二十日（七九）高市工務建字第三六七二三號函另憑被告於七十九年十一月二十四日召集所謂學者專家，包括內政部建築研究所、中華顧問工程司、雅新工程顧問公司、高雄市建築師公會等單位在高雄市政府勞工局會議室就研判、鑑定災後地下街商場是否為「危險建築物」進行會議，然觀諸前開會議之紀錄，不僅未將所有列席人員之職稱列名，無法認定各該出席人員究竟是否為建物安全性鑑識之專業人員？更無法判定參加人員是否具有足夠之專業知識認定系爭建物是否為危險建築物？再詳究前揭會議紀錄另可發見，出席單位共有十六個，然僅有亞新工程顧問公司、中華顧問工程司、高雄市建築師公會、高雄市土木技師公會、高雄市政府警察局等五個單位表示認定系爭建物為危險建築，則顯然並非所有與會機關一致通過，甚至未達多數決議。此外，會議中均未出示系爭建物結構毀損狀態之現場紀錄，亦未有任何結構安全性之測量紀錄，則前揭五單位究竟係憑藉何種數據、資料或證據認定系爭建物為危險建物，亦即何以得認定系爭建物已經因傾頹或朽壞而有危害公共安全之情事？是高雄市政府工務局就前揭「有危害公共安全之情事」，不僅未於前揭原處分中具體說明認定之理由，亦未遵守鑑定火災後建物結構安全應蒐集建物材料分析數據之鑑定規則，且被告在未有科學數據佐證下更顯然有根據錯誤事實作成決定之可能，故被告前揭行政處分及間接強制行為顯然違法。
（四）況退萬步言，國家為公共利益所必要，依法行使公權力，造成特定人對於財產權之權能受到剝奪或限制，致特定人之權益受到經濟上「特別犧牲」者，應對該等人所受之損失加以合理補償，此觀諸司法院釋字第四００號、第四四０號解釋意旨甚明。參以本件系爭建物雖遭祝融波及，惟整體結構尚在，倘假以時日稍加整修應可回復原狀；然被告基於「各層火焚地區因受高溫損壞，其結構行為及性能均已改變，無法再承受其原設計之載重，且地下街整體皆為地下構造物，其樑、柱、板均兼週邊檔土安全支撐功能，現因部分樓板、樑、柱已斷裂，其受損之構造可能會產生檔土外牆向內移動，造成地下連續壁整體破壞，四週道路下陷，基礎滑動等二次災害‧‧‧屬傾頹朽壞之建築物，依建築法第八十一條規定應予拆除‧‧‧」保障公益、維護公共安全等理由，逕將系爭建物予以拆除，致原告就系爭店面之所有權無端遭受損害，構成特別犧牲。故而，被告依上開司法院解釋自應補償原告之損失，實屬的論。
（五）原告請求損失補償之金額爰計算如下：原告於六十五年向愛河公司購買系爭店面（面積為二十六點七四坪）所支出之價金為新台幣（下同）八十五萬元（相當每坪三萬一千七百八十七元），又系爭店面按信義房屋就九十一年高雄區房屋交易價格所為之統計每坪十四萬元計算，相當於四百零一萬一千元。惟縱設原告另有營業利益喪失部分，然原告僅請求就購買系爭建物支出之價金損害予以補償。是爰請求補償肆佰零壹萬壹仟元及自七十九年十二月二十日起至補償日止按年利率百分之五計算之利息。
（六）被告主張本件訴願及行政訴訟並非適法，其主張恐有誤導：
１、查本件被告主張原告之訴願及提起本件訴訟並非適法，所執理由無非有二，其一為本案所涉及之原行政處分為七十九年十二月二十日所做成並函知系爭地下街商場各建物所有權人在案，而本件原告業於八十四年八月二十二日即曾向高雄市議會陳情不服該拆除之處分並於八十八年七月六日提出國家賠償之請求，復經被告國家賠償委員會第一一八次會議決議拒絕賠償在案，故就該拆除處分而言，也逾訴願之法定期間；其二為本件原告稱非請求國家賠償而為請求損失補償，而損失補償係認為原處分合法但其受有損害為要件，此其與行政處分違法、不當或違反法定作為義務之規定不符等云云。然本件被告之答辯顯然指鹿為馬，錯誤解釋原告爭訟之行政處分對象，必刻意規避被告拒絕補償乃違法之情。
２、原告提起本件訴願及行政訴訟之對象，乃被告九十二年四月二十九日高市工務建字第０九二０００九四五五號行政處分，並非被告於七十九年十二月二十日做成之原處分：蓋查本件原告提起訴願及本件訴訟請求撤銷之行政處分，乃被告於九十二年四月二十八日就原告九十二年四月八日家和九二高字第０四０八０一號函之損失補償請求所為之拒絕補償行政處分（即高市工務建字第０九二０００九四五五號），被告誣指原告係以不服以七十九年十二月二十日所做成之處分而提起本件行政訴訟，顯屬可議。是原告爭訟之訴願決定自亦為被告九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號訴願決定，不可不查。
３、本件原處分（即被告九十二年四月二十八日高市工務建字第０九一一０００九四五五號）及訴願決定（即高雄市政府九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號）均為違法之行政處分：
（１）原處分及訴願決定均為「行政處分」應無疑義：按本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此為行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條所明定。查本件原告原係九十二年四月八日以家和九二高字第０四０八０一號函，以被告七十九年所為拆除系爭建物之決定雖有違法不當，但因被告機關彼時為公共利益之必要，依法行使公權力，造成被告就系爭建物之所有權遭剝奪而受有特別犧牲為由請求補償損失，顯然為具體個別事件。而被告以九十二年四月二十八日高市工務建字第０九二０００九四五五號原處分及高雄市政府九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號訴願決定單方片面駁回前揭請求，已發生原告無法自政府機關獲得補償之法律效果；又前揭補償請求權均係國家本於公權力為公益之必要而對私益造成損害所生，自係公法上事件，是原處分及訴願決定為行政處分，灼然甚明。
（２）原處分及訴願決定乃「違法」行政處分﹕①按行政處分除需有法律授權之外，並不得與授權法及其他相關上位法規範牴觸，包括「憲法之基本權利」規定，與平等原則、比例原則、誠信原則與信賴保護原則等行政法之一般原理原則在內，而「司法院大法官會議對憲法所為之解釋」本即有憲法位階之效力，是行政處分違反司法院對憲法所為之解釋自亦屬違法。②次按國家為公共利益所必要，依法行使公權力，造成特定人對於財產權之權能受到剝奪或限制，致特定人之權益受到經濟上「特別犧牲」者，應對該等人所受之損失加以合理補償，此觀諸司法院作有釋字第四００號、第四四０號解釋即明。
是本件原告前於九十二年四月八日家和九二高字第０四０八０一號函請求被告對其為維護公共利益所為拆除系爭店面對原告造成之損失予以補償，被告未慮及司法院前揭解釋而予以拒絕，被告所為之原處分及訴願決定自均因違反前揭司法院解釋而違法。
（七）綜上，被告未加詳查，不僅率以九十二年四月二十八日高市工務建字第０九二０００九四五五號函否准原告之損失補償請求，甚至張冠李戴誤認本件業經訴願、再訴願、行政訴訟與二審等程序判決確定，逕認系爭店面遭拆除無違法之虞。實則原告根本未曾援用任何上述救濟程序，高雄市政府工務局上述之認定顯有重大之違誤。又本件原告並非請求國家賠償，而係請求就原告所受之特別犧牲予以損失補償，被告顯然曲解原告法律上之請求，誤將本件係請求國家賠償而予以駁回，原處分顯然違法。是原告乃於九十二年四月二十九日接獲高雄市政府工務局前揭處分，原告不服提起訴願，仍遭高雄市政府於九十二年九月十五日以高市府法字第０九二００四九六九一號訴願決定駁回原告之訴願，故為保障原告之權益，爰遵法定期間提起本件撤銷訴訟及給付訴訟云云。
二、被告主張之理由：
（一）細究被告九十二年四月十八日高市工務建字第０九二０００九四五五號函內容僅敘及：以往本案之處理情形，及歷經行政訴訟判決確定與請求國家賠償審議之結果等，乃行政機關對於人民陳情事項，就案件處理過程以及法令規定作事實之陳述，非「訴願法」第三條所稱地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行為範疇，自無已作成行政處分可言。次查原告自八十九年五月三十日起即遞次來函請求給予行政救濟，惟被告皆以該商場災後已屬建築法第八十一條所稱傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物，經限期拆除逾期未拆而強制拆除者，依同法第九十六條之一：依本法規定強制拆除之建築物均不予補償之規定函復原告，此由被告八十九年六月二十七日八九高市工務建字第一三八四五號、八十九年十一月二十一日八九高市工務建字第三０六七七號、九十年七月十一日九十高市工務建字第一五一二七號、九十一年十月十七日高市工務建字第０九一００三０三九五號等函得窺，原告行政起訴狀內亦直認不諱。按行政處分為對外直接發生法律效果之單方行為，乃行政程序法第九十二條及訴願法第三條就行政處分所作定義，行政處分中有依規定須人民協力申請者，又稱為協力處分，其人民之協力申請係作成行政處分要件之一。衡酌本案原告主張被告應依形式特別犧牲者之法理對其補償，姑不論被告實無該項義務存在，依原告所指該義務係因被告依法拆除系爭建物所生，則其即非被告以行政處分形成或創設之義務，顯見被告對原告不予補償之函復不構成行政處分。或謂該義務須由原告向被告申請後，方由被告以行政處分確立之，則此形成創設義務之行政處分即屬協力處分之性質，且人民之申請須列為法規規定作成行政處分要件之一，俾據以為行政處分。惟查各種現行相關規定，尚無本案情節得申請補償之規定，既無此規定，被告自不能據以作成成行政處分，從而被告所為前開函復非行政處分至灼。又本案確實所繫行政處分被告早於七十九年十二月二十日以高市工務建字第三六七二三號函作成，當時並已掛號函件送達原告，其後所為相同內容載述之公文往來，包括原告於本案指謫為行政處分之函件，僅係觀念通知之事實行為，並未創設或變更前述處分之法律關係，原告再就該處分提起行政救濟，實已逾訴願期限多時，綜上足徵高雄市政府九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號函送，依訴願法第七十七條第二款及第八款規定所為訴願不受理之訴願決定，洽稱允當。
（二）按建築法第二條規定：「主管建築機關；在中央為內政部；在直轄市為工務局‧‧‧」，故被告為經法律授權具有對建築物公共安全進行維護與管理職權之主管機關殆無疑義，合先敘明。七十八年十二月十八日系爭建物災情獲控後，被告本諸權責迅即派員會同建築師公會所核派之人員進入火場逐層逐區進行損壞情形勘驗，並於同月二十五日作成報告書，其綜合結論略以：該商場各層火焚地區，其結構體因受高溫，結構行為及性能均已改變，無法再承受其原設計之載重及負荷，依專業判斷其損壞或塌陷情況會持續惡化，可能再造成樓版斷裂下陷情況，再則，該商場整體皆為地下構造物，其樑、柱、樓板構架，均兼具週邊擋土安全支撐之功能，現因部分之樓板、柱、樑已斷，其受損傷之構造，可能會產生週邊擋土外牆向內移動，造成地下連續壁體被破壞，四週道路下陷，周圍建築物基礎滑動等二次災害，特應注意防範；至此，災後之地下街商場已屬危險建物洵可確定。為昭公信，被告更於七十九年十二月二十日邀集內政部建研所籌備處、中華工程顧問公司、亞新工程顧問公司、高雄市建築師公會、土木技師公會、高雄市政府消防局、建設局等單位進行勘查與會商，與會各單位所舒意見與被告前述報告並無二致，故認定該商場在災前設計施工即不夠週延，其結構體在災後的破壞已不堪使用，應可視為危險建築物，乃不爭事實。另內政部建研所籌備處之研究報告亦指明：地下街商場由於結構體已受損甚鉅，週邊土壤側壓及地下水壓，均無時無刻不在影響地下結構體，可能造成連續壁向內凹裂變形，連帶影響四周道路塌陷或傾斜不良現象，若不迅速處理，將導致附近二次災害，地下街商場結構體不堪使用，益加無庸置疑。另按本件參與勘查及會議之公會代表，概為領有專業證照之建築師或技師，亞新及中華工程顧問公司亦為名燥國內外之專業團體無疑，內政部建研所籌備處更屬國內建築人材薈萃之所，與會人員所發言之內容自能代表該所屬單位立場，勘驗現場時應否備具儀器、會同何種其他專業人員，當有其專屬學識領域上之研判；而內政部建研所籌備處之研究報告既與參會人員意見無異，被告引之以為佐證並無違誤；反觀原告訴訟狀內全然屬於質疑之詞，既無反證亦無學理支持，顯見其主張無理由。
（三）再者，專家學者方面除內政部建研所外，已有四位代表具體表示災後地下街商場為「危險建築物」應無可置疑，高雄市政府警察局消防大隊大隊長（目前為消防局）則表示，現場鋼筋高溫變形，實際情形比幻燈片更為嚴重等言，至於高雄市政府建設局、法規會、財政局、研考會等或屬目的事業主管機關、或職司土地管理機關等，基於其機關組織規制，均不具備建築專業判斷功能。自不便對建築專業領域表示意見，惟仍表認同各專家學者意見，此由會議紀錄可稽，再者，內政部建研所對於受災建物之見解，由其研究報告中亦可見端倪，其意見在原答辯書中已有論述。又被告前於七十九年三月二十日邀集內政部建研所籌備處參與勘驗，已於前述。而該籌備處即為內政部建研所之前身，其所為鑑定專業判斷自足與內政部建研所所為者等量齊觀。
（四）綜上，原告就本案確實所繫行政處分提起行政救濟，已逾訴願期限多時，而其訴訟狀內所指謫函件乃為重覆處置觀念通知，非行政處分，故高雄市政府九十二年九月十五日高市府法一字第０九二００四九六九一號訴願決定洽稱允當，應予維持，況以前開處分內容亦屬合法妥適。又原告請求補償乙節，與建築法第九十六條之一扞格不容無法照辦，且對原告此項請求所為函復僅屬觀念通知要非行政處分，是謹請就原告訴之聲明全部駁回等語。
理 由
一、按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語，形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」為司法院釋字第四二三號解釋在案。查本件原告以其所有系爭店面，因於七十八年間高雄地下街大火，為被告認建築結構已遭受破壞，係屬危險建築物而遭被告於七十八、八十年間予以強制拆除，致原告之財產受有重大之損害，因認被告應予補償，遂於九十二年四月八日以家和九二高字第０四０八０一號函向被告請求給付補償金及利息共計四百零一萬一千元，案經被告以九十二年四月二十八日高市工務建字第０九二０００九四五五號函復略以：「‧‧‧二、原地下街商場遇災後，本局隨即派員進入現場逐層勘查，並就受損結構進行研判，認略以：各層火焚地區因受高溫損壞，其結構行為及性能均已改變，無法再承受其原設計之載重，且地下街整體皆為地下構造物，其樑、柱、板均兼週邊檔土安全支撐功能，現因部分樓板、粱、柱已斷裂，其受損之構造可能會產生檔土外牆向內移動，造成地下連續壁整體破壞，四週道路下陷，基礎滑動等二次災害，‧‧‧屬危險房屋無誤，三、至於提出賠償乙節，建築法第九十六條規定略以：『依本法規定強制拆除之建築物均不予補償，‧‧‧。』，‧‧‧」等語，揆其文義乃認系爭店面係依建築法所強制所拆除，故依法不予補償，即有否准原告請求補償之意思，應屬行政處分，是原告循序提起本件撤銷訴訟，合併請求給付損失補償，尚無不合，合先敘明。
二、本件原告主張：被告認系爭地下街確有因傾頹或朽壞而有「危害公共安全」之情事而應予拆除之依據，係基於被告會同高雄市建築師公會於七十八年十二月二十五日之勘驗結果、內政部建築研究所七十九年一月十二日勘查報告結果及被告於七十九年十一月二十四日召集相關單位開會討論之結果，被告雖曾會同高雄市建築師公會至系爭地下街火災後現場勘查，惟被告會同高雄市建築公會勘查之人員是否係建築相關專門人員？高雄市建築師公會之人員是否具有建築師執照？會勘時是否攜帶勘查相關器材？被告均未說明，又內政部建築研究所之報告僅係建築研究所籌備處所為之報告而已，且僅係其同仁個人之研究，是否具足夠之專業知識及設備，不無可疑，再者，參與被告所召集會議之學者專家，係包括內政部建築研究所、中華顧問工程司、雅新工程顧問公司、高雄市建築師公會等單位，然其會議紀錄，不僅因未載明列席人員之職稱，以致無法認出席人員究竟是否係具有足夠專業知識人員，且該會議之出席單位共有十六個，卻僅有亞新工程顧問公司、中華顧問工程司、高雄市建築師公會、高雄市土木技師公會、高雄市政府警察局等五個單位認定系爭地下街係危險建築，此外，會議中是否出示系爭地下街結構毀損狀態之結構安全性之測量紀錄，以供會議中討論，亦不無疑問，則該會議作出結論，自不足採信，是綜上，被告率然決定逕以強制拆除系爭店面顯然違法，復以，依司法院釋字第四００號、第四四０號解釋，國家為公共利益所必要，依法行使公權力，造成特定人對於財產權之權能受到剝奪或限制，致特定人之權益受到經濟上「特別犧牲」者，應對該等人所受之損失加以合理補償，是被告以保障公益、維護公共安全等為由，逕將系爭地下街予以拆除，致原告對於系爭店面之所有權遭受損害，業已構成特別犧牲，被告自應補償原告云云。
三、惟查，系爭地下街於七十八年十二月十八日發生火災之後，被告即於同年十二月二十五日對系爭地下街之結構及破壞情況予以勘查，作成勘查報告，認為該地下街各層被火燒過區域，因受高溫損傷或損壞，其鋼架構造、鋼筋混凝土被覆構造等結構體，因結構行為及性能均巳改變，無法再受其原設計之載重及負荷，其損壞或塌陷之狀況會持續惡化，可能再造成樓板斷裂下陷狀況。又系爭地下街整體皆為地下構造物，其樑、柱、樓板構架，均兼具週邊擋土安全支撐之功能，現因部分之樓板、柱、樑業已斷裂，其受損傷之構造，可能會產生週邊擋土外牆向內移動，造成地下連續整體遭破壞，四週道路下陷，周圍建築物基礎滑動等二次災害，有被告現場勘查報告書影本附卷可稽。次查，被告復於七十九年十一月二十四日召開研判、鑑定災後系爭地下街是否為危險建築物之會議，邀請內政部營建署、內政部建築研究所、中華顧問工程司、亞新工程顧問公司、高雄市建築師公會、高雄市土木技師公會、高雄市政府建設局、財政局、警察局，研究發展考核委員會、法規委員會、被告建管科等單位機構所參與，該會議研討結果，認為系爭地下街在災前其設計施工即欠週延，其結構體在災後破壞已至不堪使用，應視為危險建築物，至於，該會議中固僅有亞新工程顧問公司、中華顧問工程司、高雄市建築師公會、高雄市土木技師公會、高雄市政府警察局等五個單位機構發表意見認定系爭地下街係屬危險建築物，然高雄市建設局、財政局、研究發展考核委員會、法規委員會等單位機構或屬目的事業主管機關、或職司土地管理事務，基於機關組織之功能，均不備建築相關專業知識，自不便對系爭地下街是否係屬危險建築物，積極主動表示意見，惟前開單位機構業均認同亞新工程顧問公司、中華顧問工程司、高雄市建築師公會、高雄市土木技師公會、高雄市政府警察局等五個單位機構之意見，此亦有上開會議紀錄附卷可查，並經被告陳明在卷。再查，系爭地下街其他建物所有權人即訴外人方敏捷、盧嘉珍、林炳成、蘇李麗玉於收到被告前述七十九年十二月二十日以高市工務建字第三六七二三號限期自行拆除處分後，曾分別提出訴願、再訴願、行政訴訟、行政再審之訴，惟均經決定或判決駁回，此亦分別有高雄市政府八十高市府訴一字第六九二０號訴願決定書、內政部八十年六月二十一日臺內訴字第九二五六五八號訴願決定書、最高行政法院（即改制前行政法院）八十一年度判字第一三九號判決書等影本附卷可憑。
況按，被告又曾委請內政部建築研究所籌備處於七十九年一月十二日現場勘查，亦認系爭地下街因火災破壞巳成為結構安全堪慮建物，應可視為危險建物，由於地下一層受火災燃燒最為嚴重，地下一層頂板之結構樑及樓板受損甚鉅，造成地面仁愛公園於災後發生兩次塌陷現象，日後是否會逐漸擴大地面公園塌陷範圍，不得而知，因此為維護人車安全，地下街商場及仁愛公園均應暫時採取封閉措施，全面禁止人車出入。且由於結構體已受損甚鉅，周邊土壤側壓及地下水壓均無時無刻不影響地下結構，可能造成連續壁向內凹裂變形，連續影響四周道路塌陷及附近建築物滑動或傾斜不良現象，若不迅速處理，將導致附近二次災害及系爭地下街結構體不堪使用，此亦有內政部建築研究所籌備處現場勘查報告節本附卷足憑。綜上所述，系爭地下街係屬有危害公共安全建築物，應堪認定，是被告據此認定依建築法第八十一條將系爭地下街予以強制拆除之處分，於法自無不合。
則原告猶執前詞訴稱被告認定系爭地下道係屬危險建築物之過程不符客觀專業性，被告據此認定拆除系爭店面，於法有違云云，委不足採。況就國家責任之類型而言，國家「合法」干涉人民之自由權利，使個別人民有受特別之損失時，應予以補償填補損失，是為「行政損失補償」，反之，倘係國家「違法」侵害人民自由權利時，則係由國家予以賠償，以填補其損害，是為「行政損害賠償」（吳庚著，行政法總論三版，頁一０七二、一一二三參照），是行政損失補償與行政損害賠償固均為「國家責任」之一環，然人民倘係因國家之合法行為受有損失，應循行政損失補償程序向國家求償，若係因國家之違法行為而有損失，則應循行政損害賠償程序向國家求償。是則，本件原告一面主張被告對於系爭店面遭拆除之損失，被告應對原告負「損失補償」責任，卻又於另一方面主張原告之強制拆除系爭店面行為係屬「違法」之行政行為，前開二主張之內容顯係矛盾而不得相容，是原告對此不無誤會，併此指明。
四、再按，人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照（吳庚著，行政法之理論與實用增訂八版，頁七０五、七０六參照）。又按，司法院釋字第四００號解釋內容為「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，本號解釋固闡明既成道路成立公用地役關係者，妨礙土地所有權人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，於土地全面徵收補償前，各級政府應予合理補償。然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且觀之本號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，至於司法院釋字第四四０號解釋固又重申：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧」等語，惟該號解釋亦復謂：「‧‧‧至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四００號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」是亦足知人民向國家請求特別犧牲之補償，必須有法律明文依據，尚不得逕依司法院釋字第四００號、第四四０號解釋作為請求權依據向國家求償。則就本件被告依建築法第八十一條拆除系爭店面之行為而言，同法第九十六條之一業規定：「依本法規定強制拆除之建築物均不予補償，‧‧‧」甚明，是建築法已明文規定依建築法所強制拆除之建築物並不予補償，易言之，人民因建築法之強制拆除建築行為而有特別犧牲之情形，非但並無得請求損失補償之規定，甚且法律業已明文規定不得予以補償，是於現行法律明文規定下，原告自無請求損失補償之餘地。故原告逕依前開司法院釋字第四００號及四四０號解釋作為請求權依據，請求被告給付系爭店面因特別犧牲之損失賠償如其訴之聲明第二項所示，揆諸前開規定及說明，於法尚非有據。
五、綜上所述，原告請求被告補償系爭店面遭受拆除之損失及該補償金之利息，於法既屬無據，被告予以否准，於法自無不合。又訴願決定以不受理駁回本件訴願，其理由雖有不同，惟其結論並無二致，仍應維持。原告提起本件訴訟，求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應補償原告肆佰零壹萬壹仟元及自七十九年十二月二十日起至補償日止按年利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊或防禦方法，核與本件判決結果無何影響，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十 日
法院書記官 黃玉幸