高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二九三號
原 告 陸達工業股份有限公司代 表 人 鄭燦霖訴訟代理人 林聯輝律師複代理人 黃昭雄律師被 告 台南縣政府代 表 人 甲○○縣長訴訟代理人 乙○○右當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年十月二日環署訴字第０九二００四八九五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告從事煞車來令片製造業務，於民國（下同）八十四年十二月十一日取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證（環署毒輸字第000－0000號，有效期間至八十九年十二月十日）在案。惟被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於九十二年三月十二日派員至原告公司稽查，發現原告於九十二年一月二日，向財政部高雄關稅局中興分局申報進口石綿四百包（二萬公斤）乙批，被告遂以原告已違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，依同法第三十二條第二款規定裁處新台幣（下同）一百萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告之主張略謂：
（一）訴願決定主要係依據行政院環境保護署（下稱環保署）九十二年四月八日環署毒字第０九二００二二七八八號函，自行所作釋示辦理，顯然球員兼裁判，自難令人折服。
（二）本案主要爭點在於毒性化學物質未完成報關手續，亦未進行納稅，即已退運國外，是否已符合毒性化學物質管理法第二條第二款所規定之輸入運作行為？另原告於知悉遭公利同興股份有限公司（下稱公利同興公司）擅自以原告公司名義進口時，未選擇要求該公司更正貨品進口名義人，而選擇即刻逕行依法辦理該批貨品退運，是否應無過失可言？
（三）原告原係合法領有石綿輸入許可証之廠商，然因原告之石綿原料一直以來均向國內進口商喬集有限公司（下稱喬集公司）採購，且喬集公司係出賣人，原告為買受人，均非以原告名義進口，所以從未使用過輸入許可証。此次因原進口商石綿礦區停採，來源短缺，因產品替代原因，所以原告始第一次於九十一年十一月間改向LAB台灣總代理即公利同興公司採購石綿原料，有卷附訂單可稽。依原告之經驗，自應如往例以公利同興公司名義進口，蓋原告僅係買受人而已，完全無關原告公司輸入許可証之問題。詎公利同興公司與原告第一次交易，卻因原告採購量適達整個貨櫃，該公司在未告知原告將使用原告名義進口石綿，並疏於注意原告公司是否有輸入許可証或是否逾期之情形下，竟直接以原告之名義進口石綿原料，而榮宏報關公司則依循之前受原告委託之報關經驗，按原告近年來多次從印尼或大陸進口石綿製品，非本件之石綿原料，以為此次貨品與先前相同，乃載為石綿片，無須輸入許可証即逕以投單，以致發生錯誤而須更正之情事，經通知要求提出輸入許可証時，原告始知上情，亦發現輸入許可証逾期，乃緊急辦理退運，並於九十二年一月十七日由高雄港轉運出口，使該批石綿未進入國內。以上之陰錯陽差，乃導致本案發生之緣由，而被告則僅以原告係進口名義人且輸入許可証已逾期，已經違反規定，未慮及上開案發經過，即據以處罰原告一百萬元。綜上所述，發生錯誤之原因均非出於原告所為，原告應無過失。且以原告名義進口石綿，對原告並無利益，原告自不可能故意為之。又原告乃係買受之一方，並非出賣人，依理即不應係以原告名義進口。再者，本件始作俑者，乃出於公利同興公司以原告名義進口石綿而生，換言之，若公利同興公司係以其自己名義，其領有輸入許可証而非原告名義，根本不致發生本案，亦與原告有無輸入許可証或是否逾期顯然無關。是被告以原告輸入許可証逾期乙事，作為處罰原因，亦有倒果為因之嫌。從而論其實際經過原因，原告並無故意或過失，自不應受處罰。
（四）況，稱「輸入」者，文義上應係指進入國內而言。依海關配合進出口貿易管理作業規定第二條規定：「貨物運達我國口岸後，需辦理報關、納稅等手續，．．．在海關放行進口流入國內前，尚在海關控管處理過程中，處於邊界未稅狀態．．．」，則本案之石綿貨品既未經海關放行進口，甚且未完成報關、納稅等手續，在邊界狀態中即已退運回國外，而未進到國內；且該規定之效力應高於環保署所為釋示，則前述毒性化學物質管理法第二條第二款定義之輸入運作行為於本案並未發生，被告應不得依據該法第三十二條處罰原告。
（五）退步而言，縱認因石綿貨品在邊界狀態尚未進到國內即已退運，應屬輸入未遂，被告亦不能因此加以處罰原告，依吳庚大法官之見解，就理論而言，行政犯與刑事犯同樣以處罰結果為原則，對於未遂狀態之行為除非法律有處罰之明文規定，否則尚非制裁之對象。各國有關行政罰之立法例，亦多以上述理論為基礎而訂有關於未遂或中止之條文。是以，毒性化學物質管理法既無關於處罰未遂之規定，自不能在法無明文處罰之情形下，對原告處罰，否則即違反法律保留原則。
二、被告之答辯略謂：
（一）按「本法專有名詞定義如下：．．．二、運作：對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」；「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查，核發許可證後，始得運作。」；「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令其限期改善；．．．。二、未依第十一條第二項規定取得許可證而擅自運作者。」分別為毒性化學物質管理法第二條第二款、第十一條第一項、第二項及第三十二條第二款所明定。又「輸入毒性化學物質依本法第十一條第一項指定為應申請核發許可證之運作行為；其運作人應申請當地主管機關核轉，經中央主管機關核發許可證後，始得輸入。．．．。」為同法施行細則第八條第一項前段所明定。另「有關貴轄陸達工業股份有限公司涉違反毒性化學物質管理法乙案，因該公司之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分。」亦經環保署九十二年四月八日環署毒字第０九二００二二七八八號函釋在案。
（二）查原告公司從事汽車來令片製造業務，於八十四年十二月十一日取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證（環署毒輸字第000－0000號，有效期間至八十九年十二月十日）在案。惟被告環保局依據環保署九十二年二月二十七日環署毒字第０九二００一三八一四號函示，原告公司報關進口WHITE CHRYSOTILEASBESTOS乙批，經財政部高雄關稅局查驗為毒性化學物質石綿（輸入規定為五五三），遂於九十二年三月十二日派員至原告公司稽查，經查核結果原告於九十二年一月二日進口乙批石綿四百包二萬公斤，向財政部高雄關稅局中興分局申報進口，然原告所持有之毒性化學物質「石綿」輸入許可證有效期限至八十九年十二月十日止，是該輸入許可證已逾有效期限，仍擅自輸入毒性化學物質「石綿」，顯已違反毒性化學物質管理法第十一條第二項規定，被告爰依同法第三十二條第二款規定，處以壹佰萬元罰鍰，有財政部高雄關稅局九十二年二月二十四日高普興字第０九二００００四六八號函、許可證、台南縣環境保護局毒性化學物質稽查廠商工作單及處分書可稽。
（三）次查原告九十二年一月二日向財政部高雄關稅局中興分局申報進口「WHITECHRYSOTILE ASBESTOS」乙批，其原進口報單申報稅則項下為「經壓縮之石綿纖維接合材料，以石綿為主要成份或以石綿及碳酸鎂為主要成分之混合物製，成片或捲」，惟經關稅局查驗結果該貨品為石綿纖維，遂更正稅則為「石綿」，輸入規定：五五三，屬進口毒性化學物質，應檢具經進口地環境保護主管機關備查之運送聯單辦理通關放行者，因原告無法提供，已申請退運。依被告環保局九十二年三月十二日經原告職員黃淑霞確認簽名之稽查廠商工作單「查核意見三、查陸達公司於九十二年一月二日進口乙批石綿400包20000公斤，向高雄關稅局申報進口，因該公司無法提供相關辦理通關手續資料，故於九十一年一月十三日辦理退運（出口報單如影本附件）。四、據陸達公司表示：該公司原供應石綿廠為喬集有限公司，因於月初欲購買石綿，因喬集無法即時提供，故改向公利同興公司購買石綿，而公利同興公司以為該公司領有輸入許可證，故以該公司名義進口石綿。且因該公司亦經常辦理石綿片或捲之進口，故將輸入申報單填報項目錯誤，經海關發現遂更正為『石綿』。五、該批毒化物已於九十二年一月十三日退運。」是原告將該批毒化物辦理退運者，係「因該公司無法提供相關辦理通關手續資料」所致。被告環保局更以九十二年三月二十八日環衛字第０九二０００九九七五號函請環保署釋示有關原告是否涉及「輸入」規定，經環保署於九十二年四月八日以環署毒字第０九二００二二七八八號函示，原告之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分；故而，原告擅自輸入毒性化學物質為事實，被告據以處分並無任何違誤或不當。再者，原告自承該公司原供應石綿廠之「喬集有限公司無法即時供應該公司於九十二年一月初之欲購買石綿，遂改向公利同興公司購買石綿」等詞，可證原告公司已然從事該批毒性化學物質之「輸入」運作行為。
（四）又原告自八十四年即申請取得毒性化學物質「石綿」輸入許可證，理應瞭解毒性化學物質之輸入為指定應申請核發許可證之運作行為。惟被告環保局派員於事實欄所述時、地稽查原告公司時發現，原告毒性化學物質「石綿」輸入許可證有效期限至八十九年十二月十日止，仍擅自輸入毒性化學物質，被告乃據以處分。至原告公司主張遭公利同興公司擅自以原告公司名義進口乙節，依據財政部高雄關稅局中興分局所提供進口報單，其進口商名稱確為原告，而原告所持石綿輸入許可證過期亦為事實，被告據以處分原告，並無違誤或不當。至公利同興公司有無徵得原告同意或告知原告，以原告名義申辦進口毒性化學物質「石綿」，或原告有無同意第三人公利同興公司以自己名義申辦進口毒性化學物質「石綿」，核屬兩造間民事之問題，本件進口商確為原告公司，並無疑義。況，公利同興公司如何取得原告公司相關資料或文件，以為進口報單，不無疑義，且原告於知悉遭公利同興公司擅自以原告公司名義進口石綿時，未能立即要求該公司更正貨品進口名義人，其有過失甚明，豈能以「即刻逕行依法辦理該批貨品退運國外，而未運作輸入」而冀求免責。
（五）末查「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為其必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院大法官釋字第二七五號解釋在案。且法律之公布，任何人皆有遵守之義務，本件原告既已輸入屬公告列管之毒性化學物質，自不得藉詞未完成報關手續，亦未進行納稅即已退運國外，而主張係屬邊界未稅狀態，自不符合毒性化學物質管理法第二條第二款所規定之輸入運作行為。綜上，原告原毒性化學物質石綿輸入許可證有效期限至八十九年十二月十日止，其於九十二年一月二日向財政部高雄關稅局中興分局申報進口「WHITE CHRYSOTILE ASBESTOS」乙批，是原告所持有之「石綿」輸入許可證顯已逾有效期限，仍擅自輸入毒性化學物質「石綿」，而違反毒性化學物質管理法第十一條第二項規定之事實明確，堪予認定。從而，揆諸首揭規定及環保署釋示，被告所為之處分，並無不合。
理 由
一、按「經指定應申請核發許可證之運作行為，運作人應提出該物質之成分、性能、管理方法及有關資料，向主管機關申請審查，核發許可證後，始得運作。」；「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令其限期改善；．．．。二、未依第十一條第二項規定取得許可證而擅自運作者。」分別為毒性化學物質管理法第十一條第二項及第三十二條第二款所明定。
二、本件原告從事汽車煞車來令片製造業務，於八十四年十二月十一日取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證（環署毒輸字第000－0000號）在案，有效期間至八十九年十二月十日止。經環保署以九十二年二月二十七日環署毒字第０九二００一三八一四號函知被告環保局：「貴轄陸達工業股份有限公司報關進口WHITE CHRYSOTILE ASBESTOS乙批，經財政部高雄關稅局查驗為毒性化學物質石綿（輸入規定為五五三），並函知本署，檢附原函影本乙份，請依權責查察處理．．．」，被告環保局乃於九十二年三月十二日派員至原告公司稽查，發現原告於九十二年一月二日進口乙批石綿四百包（二萬公斤），並已向財政部高雄關稅局中興分局申報進口，被告乃以原告毒性化學物質石綿輸入許可證過期而仍擅自輸入，違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，爰依同法第三十二條第二款規定裁處一百萬元之罰鍰等情，有上開環保署毒性化學物質輸入許可證、環署毒字第０九二００一三八一四號函、被告九二府環衛字第０九二００七０八三０號函附之九十二年五月十三日府環毒處字第００一號處分書等附於原處分卷可稽，洵堪信實。
三、原告雖主張系爭進口石綿未經海關放行進口，依海關配合進出口貿易管理作業規定第二條，應屬在邊界狀態中即已退運回國外，尚未發生輸入運作行為；且本案係公利同興公司於未事先告知原告之情形下，擅自以原告名義申辦貨物進口，是原告並無過失云云。惟按「本法專有名詞定義如下：．．．二、運作：對化學物質進行製造、輸入、輸出、販賣、運送、使用、貯存或廢棄等行為。」；「中央主管機關得指定應申請核發許可證或登記備查之毒性化學物質運作行為。」為毒性化學物質管理法第二條第二款及第十一條第一項所明定。另同法施行細則第八條第一項亦規定：「輸入毒性化學物質依本法第十一條第一項指定為應申請核發許可證之運作行為；其運作人應申請當地主管機關核轉，經中央主管機關核發許可證後，始得輸入。．．．。」。經查，本件原告於九十二年一月二日向財政部高雄關稅局申報進口WHITE CHRYSOTILE ASBESTOS 乙批，經關稅局查驗該貨品為石綿，因原告公司無法提供進口地環境保護機關備查之運送聯單，故無法通關放行，原告遂於同年一月十三日辦理退運等情，固有第ＢＥ╲九一╲Ｚ五０一╲０四０九號進口報單附卷可稽；惟查，被告環保局就原告上開將石綿置放於海關並未完成通關手續之行為，是否違反毒性化學物質管理法輸入之規定，曾以九十二年三月二十八日環衛字第０九二０００九九七五號函請環保署釋示有關原告之行為是否涉及輸入規定，並經環保署於九十二年四月八日以環署毒字第０九二００二二七八八號函復：「有關貴轄陸達工業股份有限公司涉違反毒性化學物質管理法乙案，因該公司之貨物已運達我國口岸並辦理報關、納稅等手續，符合輸入行為，請依毒性化學物質管理法規定予以處分，．．．」，有該函附卷足參。次查，環保署依毒性化學物質管理法第三條之規定，為該法之中央主管機關，並得限制或禁止毒性化學物質有關之運作，是其為防止系爭進口石綿有污染環境或危害人體健康之虞，就原告上開行為是否符合前開第二條第二款運作之輸入行為所為之解釋，應認屬權責機關就法規適用之疑義所為解釋，既未逾越上開母法之範圍，自得予以援用。依此，原告進口系爭石綿而未完成通關手續之行為，仍不失為毒性化學物質管理法第二條第二款所指之「輸入」行為。則原告所取得毒性化學物質－石綿之輸入許可證既已於八十九年十二月十日屆期，則原告於九十一年一月二日進口系爭石綿已逾該許可證之有效期限，仍逕為系爭石綿之輸入運作行為，有違上開法條之規定，即屬有據。況按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院大法官釋字第二七五號解釋著有明文，則依上開解釋意旨，須行為人對違反禁止規範之違章行為舉反證證明自己並無於未取得許可證之情形下即擅自運作毒性化學物質之過失，始可免罰。再查，本件被告於九十二年三月十二日至原告公司稽查時，原告之職員黃淑霞曾表示：「．．．因該公司（公利同興公司）亦經常辦理石綿片或捲之進口，故將輸入申報單填報項目錯誤．．．」，有原告職員黃淑霞簽名於該稽查廠商工作單上附卷可參。復參諸卷附本院九十三年三月二日言詞辯論時，原告之訴訟代理人亦陳明系爭貨物進口報關時之報關行是由原告委託乙節在卷，乃原告對系爭石綿之輸入，自難諉為不知，足徵原告就未取得主管機關之許可證即輸入系爭石綿之違法事實具有可歸責之事由。準此，原告既無法舉證證明對此違章行為並無過失，參諸前揭釋字第二七五號解釋闡釋行政罰有責主義之意旨，原告仍難辭違法輸入毒性化學物質之責任，其所為並無歸責條件之主張，亦非可採。
四、綜右所述，原告各項主張，既皆不足採。從而，被告以原告所持有之石綿輸入許可證顯已逾有效期限，仍擅自輸入毒性化學物質石綿，已違反毒性化學物質管理法第十一條第二項之規定，爰依同法第三十二條第二款之規定，裁處原告一百萬元之罰鍰，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。兩造其餘之攻擊防禦方法，於本件判決結果不生影響，茲不另贅述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十五 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江 幸 垠法 官 戴 見 草法 官 林 石 猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十五 日
法院書記官 李 建 霆