高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二三九號
原 告 臺灣省嘉南農田水利會代 表 人 甲○○ 會長訴訟代理人 謝碧連 律師
謝佩錦丙○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 莊瑞西
丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月五日台內訴字第０九二０００五五九九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣臺南縣仁德鄉公所為辦理仁德鄉市鄉第二期工程（永康市部分）需要，經報奉內政部民國（下同）九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函核准徵收後，被告以九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告徵收原告所有臺南縣永康市○○段五五八四—一五、五五八四—一六地號等二筆土地（下稱系爭土地），並一併徵收其土地改良物，公告期間自九十一年十一月二十七日起至九十一年十二月二十七日止。原告於公告期間之九十一年十二月二十三日提出異議，主張該公告徵收之地價補償清冊將原告與被告同列為系爭土地受補償人，係無法律依據等語。因本案涉及農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售，農水路用地徵收價款之處理疑義，經被告訂於九十一年十二月十七日召開「有關農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」，惟原告函復是日無法派員來參加，乃改訂九十一年十二月二十六日召開，原告仍未派員參加。被告再訂於九十二年三月三日召開會議，並以九十二年三月十三日府地重字第０九二００三九三０八號函檢送會議紀錄予原告。原告不服，乃向內政部提出訴願，請求撤銷被告九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告徵收之地價補償清冊內編號二十八及三十四兩項備考欄之註記及該清冊內末後手抄增寫之編號二十八及三十四兩項之記載，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（即被告九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一二一九一號公告徵收之地價補償清冊內編號二十八及三十四兩項備考欄之註記及該清冊內末後手抄增寫之編號二十八及三十四兩項之記載）均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略謂：
（一）按「被徵收之土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準」為土地徵收條例第二十四條第一項所明示。又土地法第二百三十七條規定「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準」。則受領土地徵收地價及補償費者，為土地登記簿記載之所有權人及他項權利人。從而土地徵收公告應刊登之地價，補償費受領人應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人，法律規定甚明。倘其他有得取補償費及地價之人，應另循其他法律途徑行使請求權，不得於土地徵收公告地價補償清冊內刊列，法理彰明。是本件被徵收系爭土地，所有權人為原告，別無被告為所有權人之記載，更無被告分配補償費或地價之記載。被告於徵收公告附地價補償清冊增列編號二十八及三十四，並分配地價及補償費於被告自己，顯屬違法。
（二）被告及內政部訴願決定均謂：「重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉（鎮）公所暨水利會所有，如有變更用途出售，其所得價款之處理，經臺灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三０二五號，七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號，七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號，七十六年一月二十日七五府地五字第九五九０四號函以『．．．所得價款應予存入縣府當地銀行設立之該重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用』亦經原臺灣省政府地政處邀集有關單位會議獲致結論於八十三年十月十二日以八三地五字第六一五二四號函檢送會議紀錄函照結論事項執行」。並依最高行政法院判決理由清查各農地重劃區水路分擔比例分配價款及依內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函辦理，原處分並無不合云云。惟查本件系爭土地均於五十七年十月一日土地重劃登記為原告所有，且登記並未記載用途變更出售價款分配與被告。則六十九年十二月十九日公布施行之「農地重劃條例」第三十七條第三項亦僅規定「重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理維護之」，並無用途變更出售價款歸由縣政府設立專戶開支之規定。而本件土地所屬重劃區自五十七年重劃至今三十餘年，既無差額地價之發○○○區○○路之管理維護修繕，歷年均經原告編列三、四億經費預算內挹支。原告係依水利法第十二條及「農田水利會組織通則」成立之公法人，專司農田水利事業之興辦、改善保養管理及災害之預防搶救。受經會員之農民選出之會務委員監督及主管官署之指揮監督從事水利事業。而農地重劃時提供為水路用地之農民均為原告水利會之會員，則水路變更用途出售價款歸登記所有權人之原告取得，用為水路之管理、維護改善，允符公義。被告及內政部訴願決定所引之臺灣省政府上述各函之行政規定，既無法律依據，且經臺灣省政府於八十八年八月四日府法字第一五七九二四號行函指示，其原訂及所屬廳處會訂定之行政規定溯自中華民國八十八年七月一日起停止使用。臺灣省政府地政處之八十三年十月十三日函之會議結論，姑不論非決議，不足以拘束與會之各單位，則其結論係依據上述臺灣省政府各函之行政規定而為，而各該行政規定既經臺灣省政府明令宣布停止使用，該會議結論即失去附麗。而內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號函其說明「七」及「八」之末段均分別指明「（是類水路用地出售價款之處理）宜俟立法院審議獲致結論并完成立法程序後據以執行」，及「應予檢討修正建立法制化乙節，正由本部依程序修法中」，則可證農民提供為水路土地出售價款現無可據之法律得以處理，待立法或修法予以規範，在未法制化前被告之處分顯違反現行之相關法律規定，亦無所謂之「行政先例」或「行政慣例」之存在。而被告所引行政法院四十八年判字第五十五號判例及七十七年度判字第二四五號判決其所示，不但須有「行政先例」之存在，且其「行政先例」須不違背現有效施行之成文法為要件。如上所述被告所謂之「行政先例」並不存在；且其添寫土地登記簿不記載之自己為所有權人並分配價款，顯有違土地徵收條例第二十四條第一項規定。至被告及內政部訴願決定所謂之高等行政法院（應係最高行政法院之誤）判決理由，如最高行政法院九十一年度判字第五九０號判決理由及最高行政法院九十年度判字第二一五四號判決理由即指示查明徵收土地何部分屬於農田水利會原有，何部分係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分等語。其所示之「適法」云者，應係指「與法定事項相適合」之謂，「即不違反法律規定」之言。被告僅以查明水利會原有及農民提供之土地面積比率即於土地徵收公告附補償清冊列入分配地價及補償費，罔顧其無適合之法律，而違反上述土地徵收條例第二十四條第一項及土地法第二百三十七條等相關法律規定，難謂為「適法之處分」。
（三）被告及內政部訴願決定又謂：「．．．多次函原告確認該項（重劃前及重劃後水路）面積比例，原告未予確認，被告遂依臺灣省政府地政處八十三年十月十二日函示，按比例分配地價及補償費．．．」云云。惟該臺灣省政府地政處函既如上述無法律依據，則內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函說明「二」之（二）載「倘農田水利會不予認定（重劃前及重劃後水路面積之比例）為免久懸影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定仍應以土地登記簿之記載為準，據以辦理補償或價購」，則亦指示依土地登記簿記載為準辦理補償。該「二」之（二）續示「惟農田水利會受領補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，專款專用於農田重劃區水路管理維護修繕工程專用」等語。經內政部九十二年九月二日以內授中辦地字第０九二００八四三二四號函重申依其前函辦理。姑不論內政部之上述兩函均無法律依據，惟既示地價及補償費應依現行之土地徵收條例及土地法相關規定，由土地登記簿記載所有權人之原告領取後，設立專戶存儲，益證被告擅自計算面積比例，以該比例載於徵收公告補償費清冊列為領取地價及補償費乃為法所不容之違法處分。是內政部之訴願決定違誤自相矛盾。
（四）再者，本件兩筆土地係於五十七年十月一日登記為原告所有。而登記既非信託關係，亦未附將來用途變更出售價款應分配與被告之條件。而農地水路登記為農田水利會所有之政策，後來法制化，於六十九年十二月十九日公布實施之「農地重劃條例」第三十七條第三項以明文規定「水路用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理維護」明確，亦未定其用途變更出售價款由當地縣（市）政府取領存設專戶。又依土地法第四十三條規定「依本法所為之登記，有絕對效力」甚明，原告為公法人，為維法定權益，被告不應依缺乏證據又無法律依據之所謂「重劃前後面積分析表等清冊」確認及「水路．．．所得價款研討會」等資料而為違反土地徵收條例第二十四條第一項「被徵收之土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準」之規定，將土地登記簿未記載之自己，列徵收公告為所有權人並分配地價及補償費。按土地徵收係依土地徵收條例及土地法等相關法律規定所為行使公權力之行政處分，如被告有依面積比例而得領地價等補償費之權利，亦應循其他途徑請求，其以行政處分添寫自己為所有權人並分配價款為己，顯然不法之行為。況依前開內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函說明「二」之（二）已指出徵收土地價金及補償費之發給以土地登記簿記載之所有權人或他項權利人為準。如有以公地抵充及農民提供為水路地之價金等，由農田水利會設專戶存儲為農田水利事業經費之用，既不認被告可得肆意加添土地登記簿不記載之其自己為所有權人或他項權利人，復不認有所謂之「行政先例」、「行政慣例」，以分配價金等之情事。
（五）被告謂己為「地方自治團體．．．設立『專戶』，可提案申請為改善農水路。且受監察院審計單位審核監督，比水利會僅受上級主管機關審查亦較嚴謹．．．」云云。按被告所云之「專戶」，既非屬預算法第四條所定之「基金」，復非預算法第二條所定之「預算」。既不受民意機關「議會」之審查，復無法律規範之管理。亦非審計法第二條所定監察院審計權行使之對象，所云受審計單位審核，顯非事實。而原告係依水利法第十二條第二項及農田水利會組織通則第十二條成立之公法人，依農田水利會組織通則第十條規定以「農田水利事業之興辦改善、保養及管理」等為專司之目的的事業法人。會長及會務委員均由會員之農民直選，會務委員組織會務委員會監督審查會務。並受主管機關之監督審核，顯較被告不受任何單位之審核為嚴謹，此為內政部所肯定。因有上述內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號示，可將水路地補償金等由水利會設立專戶，為農田水利之事業經費專用足可為證。且農地重劃提供為水路用地之農民均為原告水利會之會員，則水路地出售後之價款等由原告水利會受領，充為農田水利事業經費，允合於供地農民即原告會員之意願，允合乎公義。
（六）被告又云「基於取之於民、用之於民」之原則，係為公共福祉，本於公益及公平原則，自無違法，原告應有遵守履行之義務。被告既藐視行政程序法第一條所揭示「依法行政」之原則，復參照司法院釋字第五五九號釋示「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之，涉及財產者，則得以其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範」明確，被告將自己添寫為所有權人並將徵收地價金及補償價分配與己，係無法律依據，且違反法律規定之行政處分。
（七）綜上所述，原處分違法不足維持，訴願決定理由亦違誤不足採，請判決如訴之聲明等語。
二、被告答辯之理由略以：
（一）查臺灣省政府地政處於八十三年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位研商「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理」會議並獲致結論：「‧‧‧（一）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查現登記為水利會所有之水路用地，是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。（二）前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重劃後全區水路面積為計算基準，重劃後全區水路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。」該處並於八十三年十月十二日以八三地五字第六一五二四號函，檢送會議紀錄函請各出（列）席，依照會議結論事項執行。被告依據前開會議結論及最高行政法院九十年度判字第二一五四號、第二五二三號及九十一年度判字第五九０號等判決理由：「‧‧‧由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（水利會），何部分土地係參加農地重劃之農民提供後另為適法之處分，已昭公允。」於九十一年八月二十七日以府地重字第０九０一三九六六九號函，送大甲農地重劃區等六十六區，原告於重劃前後面積分析表等清冊，並請原告確認後函復被告，惟原告均置之不理。被告始於九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告徵收原告所有永康市○○段五五八四—一五、五五八四—一六號等二筆土地行使公權力，其經查該案係屬大灣農地重劃區內土地，原告重劃前參加面積為六‧六六八八公頃，重劃後分配面積為四四‧八一四二公頃，其前後比例為：百分之十四點八八。
（二）次查五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令：「‧‧‧
（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」，臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函，說明二：「重劃時農民提供之農水路用地依照本府五一、八、一三府民地戊字第一０九一八號令規定分別登記為鄉鎮公所及水利會所有其用意在使管理維護方便。‧‧‧農地重劃區農民提供之農水路用地權屬，原已登記為鄉鎮公所暨水利會者，如有變更用途出售時其所得售價，應先償還政府所墊付之工程款或作該重劃區修繕工程之費用，并不得移作他用。‧‧‧」，探究五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令「水路登記為水利會所有」之真意，乃基於水路管理方便之目的，登記為水利會所有，且此真意應為臺灣省政府、水利會及縣市政府所明知。雖六十九年十二月十九日公布之農地重劃條例第三十七條第三項將五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號臺灣省政府令法制化，惟臺灣省政府為釐清適用上之疑慮，更於七十四年十二月五日以七四府地五字第一五八０六六號函重申六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函意旨，此觀臺灣省政府八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號會議紀錄及八十九年六月二十四日「立法院議案關係文書」院總第一三０一號，政府提案第六九八０號之八，行政院函請審議「農地重劃條例第二條、第三條及第十四條條文修正草案審查報告」四：「另作附帶決議乙項：參與農地重劃，供作農路、水路使用之農地，未經徵收即被強制歸屬水利會或政府所有，而且嗣後變更非農、水路用地使用時，其利益完全歸水利會或政府所有，顯不合理。前揭農、水路用地應信託登記予地方政府，但嗣後變更為非農、水路用地使用時，其利益應歸屬該重劃區內之農民所有。過去已實施農地重劃者亦同。」當更明瞭「水路『登記』為水利會及原公有機關所有」之『登記』真意應為信託登記，水利會因登記取得之權能即受限制。
（三）臺灣省政府為有關水利之主管機關，基於行政監督之必要，限制水利會就水路用地變更用途所得價款之使用，實為確保水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需，此項限制既基於公益，原告有遵守履行之義務，又前開函示僅就原屬農民所有之土地供作水路之情形而言，並非限制原告之原所有權，與臺灣省政府將重劃區水路登記為水利會之本旨無違。惟原告歷年來均未依函示辦理。被告針對該案多次函請原告依臺灣省政府前函有關規定及內政部八十三年二月十四日台八三內地字第八三０二二一三號函、前臺灣省政府八十三年三月九日府地五字第一六０八一號函辦理均遭漠視，為溝通雙方意見並由被告派員至原告辦公室研商該變更用途所得價款處理方式，惟未達成共識，其情分述如下：
１、被告於八十六年四月十五日邀請前臺灣省政府地政處、水利處及原告在本府召開研商會議，惟原告仍表示不同意前臺灣省政府有關規定辦理。
２、被告九十一年十二月九日府地重字第０九一０二０二六０二號函請原告於十二月十七日協商「有關農地重劃時農民所提供之農水路如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」，原告於九十一年十二月十六日嘉南財字第九一００一二八三六號函復「無法派員參加縣府召開之研討會」。
３、被告九十一年十二月二十三日府地重字第０九一０二一一０五六號開會通知單通知原告協商，又因故未派員參加。
４、被告九十二年二月二十一日府地重字第０九二００二八０八八號開會通知單請原告於九十二年三月三日研商，因雙方無共識無法達成協議，經被告九十二年三月十三日府地重字第０九二００三九三０八號函檢送會議紀錄。
（四）行政機關對其所頒布之解釋，於意思表示有欠缺時，自當為補充解釋；又法律雖由立法機關所制訂，行政機關乃實際之執行單位，對其疑義，自得負責解釋釐清。故行政機關當然有法令解釋權。臺灣省政府有鑒於五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號之意思表示有欠缺，另於六十三年五月八日以六三府民地戊字第四三０二五號函補充解釋；為釐清六十九年農地重劃條例引發之質疑，分別於七十四年十二月五日以七四府地五字第一五八０六六號函、七十五年二月十七日府地五字第一四二七九七號函及八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號會議紀錄進行闡述，以澄清法令規定上之疑義，期能公平執法。此類解釋性行政規則，經由行政機關反覆的適用後形成「行政先例」、「行政慣例」。「行政慣例」乃行政機關處理某類事務反覆之慣行，最高行政法院（即改制前行政法院）四十八年判字第五十五號判例：「行政先例原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據」；七十七年度判字第二四五號判決：「既有依重劃前原登記面積徵收發放補償費之行政先例，本件與該行政先例，並無相異，理應一併援引適用，以示公允」臺灣省政府因精省及組織調整，八十八年八月四日以府法字第一五七九二四號函釋：「本府及前屬各廳處會原定之行政規定（要點、須知、注意事項等），溯自中華民國八十八年七月一日起停止適用」，惟現行法律涉及臺灣省及省政府相關業務權責部分，未及配合修正調整，於法規不完備或法規複雜性造成適用困難時，臺灣省政府相關解釋令之援引適用，當符合行政先例之原則，內政部九十二年五月一日內授中辦地字第０九二００八二九０八號及九十二年六月二十四日內授中辦地字第０九二０００九七六五號亦本此意旨重申解釋令。
（五）反觀內政部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函關於臺南科學園區二期基地徵收善化鎮、安定鄉農地重劃區內土地，重劃時農民所提供之水路用地登記為水利會所有，經辦理徵收變更用途，其所得價款處理乙案，說明二第一點仍維持臺灣省政府前開之解釋性行政規則，惟說明二第二點略以：「‧‧‧倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，仍應以土地登記簿記載為準，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償金或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，‧‧‧」內政部於具體個案中，對於被告辦理臺南科學園區二期基地徵收善化鎮、安定鄉農地重劃區內土地之徵收案，無正當理由違背前開行政慣例，違反相同事情應為相同處理之「平等原則」。農田水利會能確認被告清查之重劃前後清冊，卻故意不予確認，致使此類紛爭難以妥適解決，有違「誠信原則」。
（六）原告所述，大灣農地重劃區迄今三十餘年，被告無修繕工程及差額地價乙節，並非全屬事實，被告每年均編列預算管理維護重劃區成果，且重劃後經常發現地籍圖與登記簿不符時，被告均應補償所有權人面積差額地價。
（七）又臺中縣政府與南投水利會對類此之爭執，經最高行政法院九十年十一月十六日判決，其理由亦教示由被告（臺中縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（南投水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供，另為適法處分，以昭公允，又臺北高等行政法院九十一年四月十八日八十九年度訴字第０七五六號判決理由略以：「‧‧‧原告（宜蘭農田水利會）於公告期間內發給抵價地，經被告（宜蘭縣政府）套圖清查原屬原告所有土地面積及重劃區農民提供之水路用地面積後，分別於八十八年九月十三日以八八府地劃字第七九五七四號函，於八十八年十一月九日以八八府地劃字第一二二五一六號函核准發給，並請原告繳回原重劃區農民提供農水路之權利價值各三五０、八三四、九四四元及一五六、六七四元至宜原重劃區經費專戶，‧‧‧故被告以原告繳回上開金額之負擔與發給原告抵價地之行政處分目的間具有正當合理關係亦合比例原則，且係被告行政裁量權之適用，‧‧‧八、被告就原告請求特別救濟金一、五八三、一四七元部分，依民法第三百三十四條規定，以前述比例計算原告歷年因公共工程徵收依規定應繳回金額後予以抵銷，並無不合。‧‧‧。」等語。
（八）依農地重劃條例第二條規定縣（市）政府為主管機關，原告組織僅屬公法人性質，且縣政府為地方自治團體，當最能照顧全縣縣民之福祉，且實際作業上縣府每年均編列經費配合辦理農地重劃工作，亦編列經費改善及管理維護農、水路，又縣市政府於每一重劃區均設有一專戶，如地方民眾、民意代表甚至原告認為有改善農水路之必要時，亦可提案申請辦理，且經費之運用亦需受監察院審計單位審核監督，比水利會僅受上級主管機關審查亦較嚴謹，且以往省府或農委會亦編列經費以因應原告之提案來撥款辦理，故以正當性而言，其水路變更後專款存入縣市政府專戶內，作為改善重劃區修繕工程之用，「基於取之於民、用之於民」原則，係為公共福祉，本於公益及公平原則自無違法，原告應有遵守履行之義務，往後原告管理維護修繕需要，亦可透過農地重劃委員會或協進委員會之機制提案撥款，達到修繕之目的，故前述專款應存入縣府專戶。
（九）綜上所述，本件訴訟顯無理由，敬請鈞院鑒核並依法駁回原告之訴。理 由
一、按關於人民之權利義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文。又「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之，涉及財產權者，則得以其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」亦經司法院釋字第五五九號解釋明確。次按「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。
但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。‧‧‧。」、「依本法所為之登記，有絕對效力。」、「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰‧‧‧二、應受補償人所在不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」分別為土地徵收條例第二十四條第一項及土地法第四十三條、第二百三十七條所規定。是被徵收土地之所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得並於前條公告期間內向該管直轄巿或縣（巿）地政機關聲請將其權利備案者外，應以公告之日土地登記簿所記載者為準，易言之，其徵收土地應給予之地價補償費，應由公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人受領，合先敘明。
二、經查，系爭土地地目為「水」，均屬水利用地，於五十七年間因農地重劃，依臺灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號令，登記為原告所有；嗣因臺南縣仁德鄉公所為辦理仁德鄉市鄉第二期工程（永康市部分）需要，報奉內政部以九十一年十月二十四日台內地字第０九一００六九六一九號函核准徵收後，被告乃以九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，公告期間自九十一年十一月二十七日起至九十一年十二月二十七日止，被告因系爭土地涉及農地重劃時農民所提供之農水路用地，乃按原告重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積之比例百分之十四點八八，認原告僅得受領徵收系爭土地應給與補償費之百分之十四點八八，其餘應由被告受領，遂於前開被告公告所附之地價補償清冊內編號二十八及三十四兩項備考欄註記：「水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積百分之十四點八八」，並於該清冊內末後手抄增寫編號二十八及三十四兩項記載被告亦係系爭土地徵收補償費之受領人及被告應受領金額分別為一、
七二二、九九一元及五六、三０七元（下稱系爭土地徵收補償款），原告不服，乃於九十一年十二月二十三日提出異議，主張該公告徵收之地價補償清冊將原告與被告同列為系爭土地受補償人，係無法律依據等語，被告因本案涉及農地重劃時農民所提供之農水路用地徵收價款之處理疑義，乃訂於九十一年十二月十七日召開「有關農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」，因原告函復是日無法派員來參加，乃改訂九十一年十二月二十六日召開，原告仍未派員參加。被告再訂於九十二年三月三日召開會議，並以九十二年三月十三日府地重字第０九二００三九三０八號函檢送會議紀錄予原告謂：「‧‧‧說明：一、重劃時農民提供之農水路用地登記為鄉鎮公所及臺灣省嘉南農田水利會所有部份，其變更用途出售所得價款之處理，依前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函釋略以：『重劃時農民提供之農水路用地，登記為鄉（鎮）公所暨農田水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售，其所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，此類所得價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程及因田地面積短少差額地價補償費之用。』‧‧‧。結論：‧‧‧（三）有關農地重劃時土地所有權人所提供之農水路用地，如有變更用途出售其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，除前經臺灣省政府六十三年、七十四年、七十五年各函釋外，另經內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函復臺灣省政府有案，因其分配比例及價款使用，農田水利會與縣政府屢有爭議，係屬全省通案，函請內政部召開協商會統一辦理，避免各縣市處理方式不同。」等情，業經兩造陳明在卷，並有系爭土地登記謄本、被告九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告暨該案徵收補償清冊、被告九十二年二月二十一日府地重字第０九二００二八０八八號開會通知書、九十二年三月十三日府地重字第０九二００三九三０八號函暨九十二年三月三日「有關農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售，其所得價款改○○○區○○路之研討會」會議紀錄等影本附本院卷及原處分卷可稽，洵認屬實。本件被告以系爭土地之登記名義人雖係原告，惟系爭土地既部分係屬重劃時農民所提供之農水路用地，故被告乃依據前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號等函，於前開被告公告所附之地價補償清冊內編號二十八及三十四兩項備考欄註記「水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積百分之十四點八八」並於該清冊內末後手抄增寫編號二十八及三十四兩項載明被告亦係系爭土地徵收補償費之受領人及被告應受領金額分別為一、七二二、九九一元及五六、三０七元，將被告列系爭土地徵收補償費之受領人，因前開函釋係基於公益，為行政監督之必要，乃限制水利會就水路用地變更用途所得價款之使用，實為確保水路妥善管理與維護，以保障農民權益及農耕灌溉之需，而對於法令解釋欠缺所釋示，是被告之處分，於法並無不合，且被告對於相似案例歷年來均依前開函示辦理，已成行政慣例，被告依相同事情應為相同處理之「平等原則」，按前開行政慣例處理本案，自符誠信原則，況以原告與被告相較，被告受領系爭土地徵收補償款更能保障農民福祉並善用系爭土地徵收補償款，故由被告受領系爭補償款，自當適宜云云，固非無見。惟查：
（一）按「‧‧‧（六）關於重劃後農水路權屬之登記：‧‧‧（２）橫線農路登記鄉鎮公所及原公有機關所有，田間排水以外之排水路與田間給水以外之給水路登記為水利會及原公有機關所有。（３）重劃後農路由鄉鎮公所管理，水路由當地農田水利會管理。」為臺灣省政府五十一年八月十八日府民地戊字第一０九一八號令所規定。又為將前開制度法制化，六十九年十二月十九日公布實施之農地重劃條例第三十七條第三項乃明文規定：「‧‧‧重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」是重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施之所有權應登記為農田水利會所有，至於，農田水利會取得之水路所有權，雖有部分取自於農民所提供，惟此亦僅得認農田水利會與該提供水路所有權之農民間應有其他法律關係存在藉以規範其間之權利義務關係，惟對原告與該農民以外之人而言，第三人尚不得以此排除農田水利會取得水路所有權之事實。查系爭土地，既係於五十七年間因農地重劃，依前開臺灣省政府令登記為原告「所有」，是就第三人被告而言，原告當係系爭土地所有權人，並無疑義。原告既係系爭土地之所有權人，且並未予確認其重劃前所提供土地面積比率，揆諸首揭土地徵收條例第二十四條第一項前段及土地法第四十三條、第二百三十七條規定，徵收土地應給予補償地價之補償費，應由土地所有權人受領之意旨，被告自應將徵收系爭土地而應給予之補償費全額交由原告受領，始為適法。
（二）至於，被告雖主張：農地重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水利土地抵充後，如有不足，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之，其重劃後農路、水路用地，農路登記為該轄直轄市○縣○市○○○○○路登記為農田水利會所有，而系爭土地部分既屬重劃時農民所提供之農水路用地，而非原告參加重劃前原有之土地，故其變更用途處理後所得價款，仍應依照前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號、七十四年十二月五日七四府地五字第一五八０六六號、七十五年二月十七日七五府地五字第一四二七九七號、七十六年一月二十日七六府地五字第九五九０四號、八十三年三月九日八三府地五字第一六０八一號及內政部八十三年二月十四日台（八三）內地字第八三０二二一三號函示規定辦理，即將款額存入被告設於銀行之重劃區經費專戶，作為該重劃區修繕工程之用云云。然查，被告所引前述臺灣省政府及內政部等函示略謂：以重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在使管理維護方便，爾後如有變更用途出售其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，並不得移作他用，且為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等意旨，均係承續前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號函示所為規定，此有前述所列各函附於原處分卷可憑。惟按人民有關徵收土地補償費之領取，係有關人民權利義務之事項，揆諸前揭中央法規標準法第五條第二款之規定及司法院釋字第五五九號解釋意旨，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，是被告為本件處分所依據之前揭函示，顯非法律或有法律明確授權之命令，於法即有不合。又參照農地重劃條例公布施行之規定，均無前臺灣省政府上揭函示內容所指重劃時農民所提供之農水路用地，登記為水利會所有，如有變更用途出售，所得價款應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用，並應將土地出售所得價款存入縣府設立之該重劃區經費專戶作為該重劃區修繕工程之用等之相關特別規定。從而，前開函示顯與首揭土地徵收條例及土地法相關規定應將土地徵收補償款發放予公告徵收時登記為土地所有權人受領之規定相違，故被告援用該等無法律依據，且與法律規定相牴觸之行政命令，將系爭土地徵收補償款公告由被告自己受領，自屬於法有違。
（三）再者，被告復辯稱：被告對於相似案例歷年來均依前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號等函示辦理，已成行政慣例，被告依相同事情應為相同處理之「平等原則」，按前開行政慣例處理本案，自符誠信原則云云，惟按「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據」為最高行政法院（即改制前行政法院）四十八年判字第五十五號判例所揭示，是關於行政上具有同一性之事項，經長期、繼續、反覆實施之行政措施，得否成為行政慣例以拘束行政機關，以其本身係屬合法為前提，倘其與現行法律有違，自難認其有形成行政慣例之餘地，據此，前開函釋既屬違背首揭法律規定，已如前述，則縱使相似案例歷年來均依前開函示辦理，亦難認其係屬行政慣例，被告並無依該慣例處理本案之義務。另查內政部於九十三年一月十二日邀請立法委員、行政院農業委員會、各縣（市）政府及各地農田水利會召開研商「農地重劃時農民所提供之水路用地，經辦理徵收變更用途，其所得價款處理事宜」會議，並於該會商結論謂：「一、查農地重劃條例‧‧‧第三十七條規定，重劃後之農水路用地，登記為直轄市或縣（市）或農田水利會所有，其意旨在便於農水路之管理、維護，發揮農業生產功能。嗣後若變更用途，則已失原條文規定之本意，且輒由於環境變遷，變更用途，若經市地重劃、依法徵收、區段徵收或出售時，常可獲得鉅額之增值，此一利得若歸屬於無償而取得之單位，明顯有失公允。上述缺失嗣經立法院、各級民意機關、民眾及縣市政府等要求檢討修正。本部爰將農地重劃條例第三十七條作修正，以解爭議，該修正草案目前已送請立法院審議中；上揭重劃條例第三十七條於未完成修法前，依土地徵收條例第二十四條規定，被徵收土地之所有權，以公告之日土地登記簿記載為準，有關農地重劃時農民所提供之水路用地既登記為水利會所有，經辦理徵收變更用途，其所得價款依法應由水利會領取。惟依農地重劃條例第十一條、第三十七條規定，該水路用地雖登記為農田水利會名義，實際上大部分係由公有土地抵充及土地所有權人分攤取得，亦為農田水利會所難以否認，故乃承諾該等補償費將成立專戶，專款專用於農地重劃區水利設施維護工程之用。是以，該等土地經辦理徵收變更用途，其所得價款之處理，仍應依本部九十二年八月二十二日內授中辦地字第０九二００八四三０一號函會議結論辦理，即（一）農民提供之水路用地登記為農田水利會所有，如有變更用途出售、徵收或有償撥用，其所得價款之處理，應參依臺灣省政府六十三年五月八日府民地戊字第四三０二五號函、前臺灣省政府地政處八十三年十月十二日八三地五字第六一五二四號函附會議結論暨最高行政法院九十年度判字二一五四、二五二三號及九十一年度判字第五九０號等判決理由『由被告（縣政府）查明何部分被徵收土地屬於原告（農田水利會）原有，何部分土地係參加農地重劃之農民提供後，另為適法之處分，以昭公允』之意旨辦理；即由有關縣（市）政府先清查各農○○○區○○○○○路用地，其重劃前農田水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）清冊送請農田水利會確認後，依確認比率分別由農田水利會、縣（市）政府領取，縣（市）政府領取部分應存入縣（市）政府設立之重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。（二）倘農田水利會不予確認，為免久懸，影響土地取得及各項建設之推動，其所有權或他項權利之認定，據以辦理補償或價購；惟農田水利會受領補償或價金後，其原屬公有土地抵充及參加農地重劃之農民提供部分之補償或出售金額，農田水利會應設立各縣（市）重劃區經費專戶存儲，專款專用於農地重劃區水路管理維護修繕工程費用。中央農業主管機關（行政院農業委員會）應予監督農田水利會成立以縣（市）為單位之重劃區經費專戶，並研訂重劃區經費專戶之管理運用監督辦法，以利執行。‧‧‧。」此有內政部九十三年一月二十九日內授中辦地字第０九三０七二三四二七號函暨該會議紀錄附於本院卷可稽，足見相關行政主管機關已修正前揭臺灣省政府函示之意見並決議改為：倘農田水利會不予確認重劃前農田水利會原有及原屬公有土地抵充暨重劃時農民提供之土地面積比率（百分比）時，縣（市）政府並無受領該徵收農田水路補償款之餘地，此時應由農田水利會設置專戶存儲應受領之徵收補償款（而原告業於臺灣土地銀行設置重劃區土地補償款專戶，此有原告財務組九十二年八月二十七日擬請出納股辦理設置臺南縣境內農地重劃區土地地價補償款專戶簽文及臺灣土地銀行存摺等影本附本院卷可查），不得再由各縣（市）政府設立之重劃區土地補償款專戶儲存。則於政策上，現行相關主管機關對於徵收農地重劃區水路補償費之歸屬，已與前開前臺灣省政府六十三年五月八日六三府民地戊字第四三０二五號等函示見解採取不同之措施，是被告前開所稱之行政慣例，自亦難謂有據。
（四）末按，被告所引最高行政法院九十年度判字第二一五四號、第二五二三號判決及九十一年度判字第五九０號判決及臺北高等行政法院八十九年度訴字第０七五六號判決，僅屬個案見解，並非判例，尚無拘束本院之效力。再者，被告援引之八十九年六月二十四日「立法院議案關係文書」院總第一三０一號政府提案第六九八０號之八—立法院內政及民族委員會審查行政院函請審議「農地重劃條例第二條、第三條及第十四條條文修正草案」審查報告雖謂：「‧‧‧四：另作附帶決議乙項：參與農地重劃，供作農路、水路使用之農地，未經徵收即被強制歸屬水利會或政府所有，而且嗣後變更非農、水路用地使用時，其利益完全歸水利會或政府所有，顯不合理。前揭農、水路用地應信託登記予地方政府，但嗣後變更為非農、水路用地使用時，其利益應歸屬該重劃區內之農民所有。過去已實施農地重劃者亦同。」等語，惟迄未見同前開決議見解內容之相關法令業經頒行，是該審查報告自亦不足拘束本院，併予敘明。
三、綜上所述，被告將自己列為系爭土地徵收補償款之受領人，而於九十一年十一月二十七日府地用字第０九一０一九二一九一號公告地價補償清冊內編號二十八及三十四兩項備考欄註記「水利會重劃前原有水路面積占○○○區○○○○路面積百分之十四點八八」，並於該清冊內末後手抄增寫編號二十八及三十四兩項記載被告為系爭土地徵收補償費之受領人及被告受領金額分別為一、七二二、九九一元及五六、三０七元，於法尚有未合，訴願決定未予糾正，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 六 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 蘇秋津法 官 林勇奮右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 六 日
法院書記官 黃玉幸