高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三六五號
原 告 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年十月六日九二公審決字第○二二二號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文被告就原告退休之申請應依公務人員退休法施行細則第二十二條規定通知原告提出同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核無誤後彙報銓敘部審定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係台南縣警察局善化分局（以下簡稱善化分局）巡佐，其至民國（下同）九十二年一月十六日止擔任公職已滿二十五年，乃依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，申請於九十二年一月十六日自願退休。案經台南縣警察局以九十一年十月十一日南縣警人字第○九一○○六○七六一號函檢附該局申請自願退休人員名冊，參加被告及所屬機關學校公教人員九十二年申請退休人員之審查，經被告以九十二年一月六日府人給字第○九二○○○三一五四號函復台南縣警局略以，除五十五歲即將屆滿五十六歲自願退休者分別於九十二年二月一日及八月一日核退外，其餘凡非屬以上人員之申請自願退休者，俟被告辦理追加預算通過後再於同年四月間審查，台南縣警局並以九十二年一月九日南縣警人字第○九二○○一四九五八號函轉知善化分局。嗣被告再於九十二年五月十三日召開九十二年第二次退休審查會，仍僅就被告及所屬機關學校公教人員五十五歲申請自願退休及已核退教師屆齡退休名冊加以審查，至原告之申請仍未獲審查通過，被告並以同年五月十四日府人給字第○九二○○七八九九八號函檢附審核結果清冊（退休生效日為九十二年七月十六日）予台南縣警察局，該局並以同年五月十六日南縣警人字第○九二○○三五七四八號函轉知善化分局轉知原告。原告不服其退休申請仍未獲審查通過，於同年六月十一日向內政部提起復審，案經該部以同年六月十六日台內訴字第○九二○○○五三八三號函移由公務人員保障暨培訓委員會（下稱公務人員保訓會）審理，遭復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）復審決定及原處分均撤銷。（二）被告應將原告所提退休申請案，彙整轉銓敘部審定，並應依公務人員退休法第四條第一項第二款之規定准予原告退休。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）按，辦理退休之程序如何？依公務人員退休法施行細則第二十一條第一項規定：「各機關自願退休人員於三個月前應填具退休事實表一份，檢同本人最近一吋半身相片四張，任職證件以及證明文件報請服務機關彙轉銓敘部審定。」服務機關審核之權責為：一、與事實相符合否？二、程序合否？三、證件齊全否？（前開施行細則第二十二條參見）質言之，服務機關僅得為程序之檢驗，斷無實質上之審查權。台南縣警察局卻未依前揭法律規定轉呈銓敘部審定，竟擅自轉呈被告，與法律規定相悖，而具違法性。再者，「公務人員退休法施行細則」與銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第○六七八五一六號函釋，法律位階如何？眾所周知，前者，係考試院所發布之法規命令，後者係銓敘部所為之行政命令，揆諸中央法規標準法第十一條後段規定：「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」及前段「‧‧‧命令不得牴觸法律。
」之意旨以觀：前者僅限定於退休前三個月填具表格申請即可，即應依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准其退休。惟後者卻增加法律所無之規範（年滿五十五歲）。尤有甚者，公務人員保訓會卻引後者：「‧‧‧惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，故對於自願退休者，除須兼具機關業務考量及參酌當事人意願外，仍應視各機關退休經費等籌編情形而定，是以各機關對公務員退休之申請同意與否仍具行政裁量權」云云，而據以認定公務人員退休法第四條第一項第二款「應」字之強制規定，行政機關有行政裁量權，試問：上開決定置憲法第一百七十二條之規定於何地？渠之認事用法，昧於法律規定，恣意不當、違法解讀，實難令人折服。
（二）本件原告自任職至今，已逾二十五年，符合退休條件，理應得以退休，揆諸公務人員退休法第四條第一項第二款規定以觀，本件之行政裁量權應萎縮至零，而無裁量之餘地，若被告等企圖以經費不足等原因阻撓退休，豈不壞了為國家辛苦一輩子聊以退休（金）慰藉「公務人員」之良法美意。解決之道為何？只能期待修法以避之，惟未修法前，行政單位仍應依法行政，爰依行政訴訟法第五條第二項規定提起本件之拒絕申請之訴。
二、被告主張之理由：
（一）辦理退休之程序如何？
１、查公務人員退休法施行細則第二十八條規定：「公務人員在本法修正前任職年資之退休金、撫慰金與依法應由各級政府編列預算支付之各項加發之退休金及本法第十六條之一第五項補償金，依其最後服務機關屬於中央者，由國庫支出，以銓敘部為支給機關﹔屬於直轄市級者，由直轄市市庫支出，以直轄市政府為支給機關﹔屬於縣（市）級者，由縣（市）庫支出，以縣（市）政府為支給機關。‧‧‧。」
２、被告係負責所屬各機關學校退休經費之籌措，每年均編列龐大的退休經費支應所屬機關學校公教人員之退休金，鑑於縣府財源籌措不易，財政困難，預算無法核實編列，致無法全數容納申請退休之公教人員，但為求兼顧申退者之需求及年中遇有重大疾病者、五十五歲加發五個基數優先核退原則，依照「本府及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」，召開退休審查會，並請三位醫師針對各申請人所附之診斷證明書進行初審後，由審查委員會委員作成決議，再函轉通知各機關學校審查結果，如有專任人事人員之單位請其逕行報送核准退休人員之證冊至銓敘部辦理，無專任人事人員之單位者則由被告核辦，程序上並無原告所述之情事。
（二）「公務人員退休法施行細則」與銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第○六七八五一六號函釋法律位階如何？
１、查公務人員退休法施行細則第二十一條規定，各機關自願或命令退休人員，於退休三個月前，應填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定。另查銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第○六七八五一六號函規定：依「公務人員退休法」第四條第一項之規定，公務人員任職五年以上年滿六十歲者或任職滿二十五年者，得辦理自願退休，因此目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須參酌當事人意願，並應兼顧機關業務需要審慎決定。
２、揆諸上開銓敘部函釋係補充公務人員退休法施行細則所未規範之部分，蓋法令不能以有限之條文規範無限之實務，更遑論是具有細節性、專業性之退休事務；公務人員退休法施行細則第二十一條僅敘述辦理退休之程序，而銓敘部之函釋乃針對公務人員退休法第四條第一項之規定作實務上之補充，故就無所謂法律位階孰先孰後之問題。
（三）綜上所述，原告依「公務人員退休法」申請於九十二午一月十六日自願退休生效，不符被告所訂定之「本府及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」，爰未同意退休之申請。
理 由
壹、本件原告係善化分局巡佐，其至九十二年一月十六日已任職公職滿二十五年，乃依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，申請自願退休。案經台南縣警察局以九十一年十月十一日南縣警人字第○九一○○六○七六一號函檢附該局申請自願退休人員名冊，參加被告及所屬機關學校公教人員九十二年申請退休人員之審查，經被告以九十二年一月六日府人給字第○九二○○○三一五四號函復台南縣警局略以，除五十五歲即將屆滿五十六歲自願退休者分別於九十二年二月一日及八月一日核退外，其餘凡非屬以上人員之申請自願退休者，俟被告辦理追加預算通過後再於同年四月間審查，台南縣警局並以九十二年一月九日南縣警人字第○九二○○一四九五八號函轉知善化分局。嗣被告於九十二年五月十三日召開九十二年第二次退休審查會，仍僅就被告及所屬機關學校公教人員五十五歲申請自願退休及已核退教師屆齡退休名冊加以審查，至原告之申請仍未獲審查通過，被告並以同年五月十四日府人給字第○九二○○七八九九八號函檢附審核結果清冊（退休生效日為九十二年七月十六日）予台南縣警察局，該局並以同年五月十六日南縣警人字第○九二○○三五七四八號函轉知善化分局轉知原告等情，為兩造所自陳，並有申請自願退休人員名冊、被告及台南縣警察局、善化分局各該函文及審查結果清冊等附原處分卷及復審卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟係以：原告任公職已滿二十五年，符合自願退休之要件，被告應將原告申請退休之案件彙轉銓敘部審定，准予原告退休，被告並無裁量權限；惟被告竟以經費不足為由，不准原告退休，要屬無據等語，為其論據。被告則以：依公務人員退休法施行細則第二十八條規定，公務人員之退休金係由縣（市）政府編列預算支付；另銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第０六七八五一六號函釋：「依公務人員退休法第四條第一項規定，公務人員任職五年以上年滿六十歲者或任職滿二十五年者，得辦理自願退休，因此，目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除需考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須斟酌當事人意願，並應兼顧機關業務考量需要審慎決定。」準此，被告為籌措各機關學校退休人員之退休金，每年均編列龐大退休經費支應，鑑於被告財源籌措不易，財政困難，預算無法核實編列，致無法全數容納申請退休之公教人員，但為求兼雇申請退休者之需求及年中遇有重大疾病者、五十五歲加發五個基數優先核退原則，訂定「台南縣政府及所屬機關學校公教人員自願退休作業規定」，對於屆齡、滿五十五歲及六十一歲至六十四歲及有重度疾病以上者核准退休外，其餘人員皆暫緩辦理。故原告雖已任公職滿二十五年，但其並不符合上開作業規定之優先核退原則，爰未准原告退休之申請等語，資為抗辯。
貳、爰分別就㈠原告請求被告應依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准予原告退休之課予義務訴訟部分，及㈡原告請求被告應將原告所提退休申請案彙轉銓敘部審定之給付訴訟部分，分述如下：
一、關於原告提起課予義務訴訟請求被告應依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准予原告退休部分：
按「公務人員左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。前項第一款規定之年齡，對於擔任具有危險及勞力等特殊性質職務者，得由銓敘部酌予減低，但不得少於五十歲。」「本法施行細則由考試院定之。」「各機關自願或命令退休人員，於退休三個月前，應填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定之。各機關命令退休人員未依前項規定辦理者，應由服務機關代為填具退休事實表，檢同有關證明文件，彙轉銓敘部。」「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如與事實不符，程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」「退休人員對於退休案審定之結果，如有異議，得於接到退休案審定函之次日起三個月內，提出證明文件或理由，由服務機關轉送銓敘部重行審定。重行審定以一次為限。」「自願退休或命令退休人員之退休案，均自銓敘部審定之退休生效日生效，其有預領生效後俸給者，服務機關應就支給機關或轉發機關函送核轉之一次退休金或第一次月退休金核實收回。」分別為公務人員退休法第四條、第十七條及其施行細則第二十一條第一項、第二項、第二十二條、第二十四條及第三十條所明定。準此，有關公務人員申請退休，係由申請退休人員檢具相關文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定之；其經銓敘部核定退休者，則自銓敘部審定之退休生效日生效。且倘若退休人員對於退休案審定之結果有異議者，亦是由申請退休人員提出證明文件或理由，由服務機關轉送銓敘部重行審定。足見有關核定公務人員退休事件之權責機關為銓敘部，服務機關就公務人員退休申請所提出之文件於符合其形式上之法定要件時，即有彙轉銓敘部審定之義務，其並無最終之准駁決定權甚明。則對於公務人員退休申請具有審定權者應為銓敘部，被告並無作成准否原告退休之決定權，自無從准否退休之處分。至服務機關依公務人員退休法施行細則第二十二條規定對於公務人員申請退休提出之相關文件予以初審，認有不合程式或有不符事實予以駁回者，核其性質，係申請人請求服務機關作成彙轉其申請退休相關文件予銓敘部之事實行為，則此項請求經服務機關拒絕彙轉者，其並不具法效性，換言之，並不因服務機關有上開初審之權限，而認其具有公務人員退休與否之核定權。是被告既無作成准否原告退休之核定權，則原告逕以台南縣政府為被告，提起本件課予義務訴訟，請求被告作成准予退休之處分，其被告當事人之適格自有欠缺。
二、關於原告請求被告應將原告所提退休申請案彙轉銓敘部審定之給付訴訟部分：
㈠、經查，本件原告向被告申請自願退休，經被告以九十二年五月十四日府人給字第○九二○○七八九九八號函檢附審核結果清冊，並未通過原告退休之申請，原告不服，經依復審程序後，提起本件行政訴訟。經本院闡明後，原告雖主張此部分其所提起者亦為課予義務訴訟；惟查，就原告請求被告應依公務人員退休法第四條第一項第二款之規定准其退休部分，因有關公務人員之退休案，其核定權限在銓敘部，被告並無准否公務人員退休之決定權，故原告此部分請求，其被告當事人之適格顯有欠缺，已如前述。至原告請求被告應將原告所提退休申請案彙轉銓敘部審定部分，則係請求被告作成一定之事實行為，揆其性質，應係行政訴訟法第八條第一項之給付訴訟。原告雖誤認此部分亦屬課予訴訟範疇，然因課予義務訴訟之本質，即為一種給付訴訟，其與一般給付訴訟之差別在於，前者係請求行政機關作成一定內容之行政處分，並應經訴願前置程序，而後者則係請求行政機關為金錢之給付或作成行政處分以外之其他非財產上給付。準此，本件就原告聲明求為判決：「被告應將原告所提退休申請案彙轉銓敘部審定」之內容，已足認原告係請求被告作成一定之事實行為，其所提起者核係一般給付訴訟，自不因原告對訴訟類型之主張有所誤解，而認原告此部分之起訴係屬誤用訴訟類型而欠缺權利保護必要，合先敘明。
㈡、按公務人員退休法第四條、第十七條及其施行細則第二十一條第一項、第二項、第二十二條已明文規定：「公務人員左列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿五年以上年滿六十歲者。二、任職滿二十五年者。前項第一款規定之年齡，對於擔任具有危險及勞力等特殊性質職務者，得由銓敘部酌予減低，但不得少於五十歲。」「本法施行細則由考試院定之。」「各機關自願或命令退休人員，於退休三個月前，應填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定之。各機關命令退休人員未依前項規定辦理者，應由服務機關代為填具退休事實表，檢同有關證明文件，彙轉銓敘部。」「退休事實表，任職證件及有關證明文件，應先由服務機關人事主管人員切實審核，如果與事實不符，程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」足認服務機關就公務人員退休之申請有就其提出文件予以初審（即形式審查）並彙報銓敘部審定之作為義務，其並無准否退休之決定權。至公務人員退休法施行細則第二十八條乃是關於退休金編列及支給機關之規定，其與應否將公務人員之申請案件彙報銓敘部審定，要屬二事，被告執此主張其有公務人員准否退休之決定權云云，自非可採。又銓敘部八十一年二月二十四日（八一）台華特四字第０六七八五一六號函釋：「依公務人員退休法第四條第一項規定，公務人員任職五年以上年滿六十歲者或任職滿二十五年者，得辦理自願退休，因此，目前法令並未對自願退休者，訂定選擇時期之限制。惟因退休經費，係由各級政府分別負擔，尤以基層機關對於自願退休者，除需考量業務外，仍視退休經費而定。是以除須斟酌當事人意願，並應兼顧機關業務考量需要審慎決定。」核其意旨，係屬就法律規定外之事實執行問題予以闡釋，尚非關於准否公務人員退休之法律適用問題所為之釋示。是「台南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」訂定公務人員自願退休年齡優先順序原則：「１、年滿五十五歲（加發五個基數之一次退休金）之日起一年申請自願退休者。２、年滿六十歲以上至未滿六十五歲者。３、五十六歲以上至未滿六十歲並罹患疾病無法任教且不適任者並應附診斷證明書。４、未滿五十五歲罹患重大疾病者且不適任者並應附診斷證明書。」限制已任公職年滿二十五年之公務人員自願退休之權利，逾越公務人員任用法第四條第一項第二款之法意，本院自得不予援用。經查，原告擔任公職已年滿二十五年，其符合公務人員退休法第四條第一項第二款自願退休之要件等情，業據被告訴訟代理人丁○○、丙○○於本院準備程序中陳述甚明。則原告既已任公職滿二十五年，揆諸上開規定，被告對於原告自願退休之申請，僅有依公務人員退休法施行細則第二十一條第一項規定就原告提出之相關文件依同施行細則第二十二條予以審查並彙轉銓敘部審定之權限而已，其並無否准原告退休之決定權，是被告以原告不符合「台南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」訂定之公務人員自願退休年齡優先順序原則，而否准原告退休之申請，自屬無據。又原告既已任公職滿二十五年，符合公務人員退休法第四條一項第二款之要件，被告即有就原告之退休之申請予以初審（即形式審查）並彙轉銓敘部之作為義務。然觀被告二次退休審查之結果，僅就被告准許退休之人員通知其等提出公務人員退休法施行細則第二十一條第一項規定之文件以為其等彙轉銓敘部，惟就原告之申請案，則不給予通知原告提出相關文件為其彙轉銓敘部之機會，自非可取。從而原告此部分主張，即屬可採。
參、綜上所述，本件原告請求被告應將其所提退休申請案彙轉銓敘部審定之給付訴訟部分，因原告已符合公務人員退休法第四條第一項第二款規定自願退休之要件，則被告就原告自願退休之申請，即有依同法施行細則第二十二條規定命被告提出符合同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核並彙轉銓敘部之作為義務，被告以原告不符「台南縣政府及所屬公務人員自願退休作業規定」訂定之公務人員自願退休年齡優先順序原則，逕行拒絕將原告自願退休之申請彙報銓敘部審定，自屬無據。從而，原告此部分之請求，於被告依公務人員退休法施行細則第二十二條規定通知原告提出同施行細則第二十一條第一項規定之文件予以審核無誤後彙報銓敘部審定之範圍內，為有理由，應予准許。至原告訴請被告應依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准予原告退休之課予義務訴訟部分，因被告並無作成准否原告退休之核定權，原告此部分請求，其被告之當事人適格自有欠缺，原處分未准原告退休之申請以及訴願決定予以駁回，理由雖有不同，結論並無二致，是原告此部分求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依公務人員退休法第四條第一項第二款規定准予原告退休，為無理由，應予駁回。
肆、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第二百條第二款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十六 日
法院書記官 楊曜嘉