高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三六六號
原 告 甲○○○○代 表 人 乙○○○原 告 丙○○
丁○○乙○○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○○寅○○卯○○○辰○○巳○○午○○未○○申○○右十九人訴訟代理人 陳魁元律師被 告 屏東縣政府代 表 人 酉○○ ○○訴訟代理人 亥○○
戌○○右當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服內政部中華民國九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣屏東縣屏東市公所為辦理都市計畫公四公園工程，經被告報經臺灣省政府民國（下同）七十七年八月二日七七府地四字第一五四八九三號函核准徵收坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號等三十九筆土地及一併徵收其地上物，並由被告以七十八年五月十日七八屏府地權字第四九九三二號公告周知。嗣原告甲○○○○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○等十三人於九十一年十一月五日及同年十二月六日依土地徵收條例第四十九條、第九條第一項及土地法第二百十九條規定，向被告申請撤銷屏東市公四公園之徵收及收回被徵收土地，案經被告以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函復，不必辦理撤銷徵收等語；惟上述十三位原告以被告逾期未為處分為由，向內政部提起訴願，其中關於原告甲○○○○及乙○○○請求撤銷坐落屏東縣屏東市○○段六七八、六七九地號土地部分，經內政部以被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函處理在案，並無逾期不作為情事為由，以內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定，駁回原告甲○○○○及乙○○○之訴願；另關於原告甲○○○○所有坐落六七七地號土地及原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○申請撤銷徵收部分，內政部則以九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函復不予撤銷徵收。至原告卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○及申○○等六人則是於九十二年五月七日提出申請函，依土地徵收條例第四十九條、第九條第一項及土地法第二百十九條規定，向被告申請撤銷屏東市公四公園之徵收及收回被徵收土地，案經被告以九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函拒絕原告卯○○○等六人之申請，原告卯○○○等六人不服提出訴願，經內政部併於九十二年十一月二十日以台內地字第０九二００一五九九八號函復不予撤銷徵收等語。原告不服上述內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定及內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應於二個月內就屏東市公所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予撤銷徵收，並層報內政部准原告依徵收時價額收回。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）程序上事項：
１、本件原告甲○○○○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○等十三人於九十一年十一月五日向被告申請撤銷徵收附表所示土地，並照徵收時價額收回，但被告逾二個月仍未決定，原告遂依訴願法第二條提出訴願。嗣經內政部以台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定認關於原告甲○○○○就坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號土地及乙○○○就坐落同段六七九地號土地部分之撤銷徵收申請，已經被告以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函拒絕申請，並非無作為，而為駁回訴願之決定。故關於甲○○○○所有六七八地號及乙○○○六七九地號土地部分，原告請求撤銷之原處分係指屏東縣政府九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函，訴願決定即指內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定。
２、另原告甲0000000地號土地及原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○部分，因被告逾二個月仍未決定，經向內政部提起訴願，經內政部以九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函拒絕原告申請，無異駁回原告訴願，原告亦於法定期間依法提起本件訴訟。故此部分並無原處分，而原告請求撤銷之訴願決定即內政部九十二年十一月二十日以台內地字第０九二００一五九九八號函。
３、又原告卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○及申○○部分，係於九十二年五月十三日向被告提出申請，經被告以九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函為拒絕申請之處分，原告於九十二年七月三日向內政部提出訴願，經內政部於九十二年十一月二十日以台內地字第０九二００一五九九八號函，拒絕原告申請，無異駁回原告訴願，原告亦於法定期間依法提起本訴。故此部分原告請求撤銷之原處分為被告九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，訴願決定係指內政部於九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函。
（二）附表所示土地屬原告所有（其中丁○○為已殁黃晚見之女、戊○○、己○○、庚○○為己殁黃金土之子女、辛○○、壬○○為已殁林仁瑞之子，巳○○、午○○、未○○為已殁劉黃秀卿之子女），經屏東市公所以闢建公園為由，於七十九年三月二十八日向原告徵收完竣，並於同年四月六日以徵收為登記原因取得所有權。八十年三月二十八日屏東市公所徵收上述土地完竣已逾一年，屏東市公所非但未將上述土地闢建為公園，更於八十一年五月十二日發布都市計畫之通盤檢討將上述土地變更為住宅區。原告分別於八十二年三月一日及四月十六日向屏東市公所及被告申請買回土地遭拒絕後，嗣經台灣省政府及被告令屏東市公所依土地法第二百十九條規定辦理，然為屏東市公所所拒。故原告等人乃推訴外人廖素兒為代表向屏東縣政府提起訴願，經屏東縣政府以八十一屏府訴字第四十八號訴願決定，要求屏東市公所依土地法第二百十九條規定辦理。屏東市公所於收受訴願決定書竟以八二屏市工字第一二五四五號函回覆，應逕向屏東縣政府申請辦理，又把責任推給屏東縣政府。但屏東縣政府，又將責任推給屏東市公所。原告隨即又以廖素兒為代表，向台灣省政府提起訴願，經台灣省政府八三訴一字第一五○一六五號訴願決定認為屏東縣政府及屏東市公所相互推諉，要求屏東縣政府依土地法第二百十九條規定辦理。屏東縣政府於收受訴願決定書後，以八三屏府地字第五八○三六函重新處分，仍拒絕申請人之請求。廖素兒遂又向台灣省政府提出訴願，經台灣省政府八三府訴一字第一六○六一四號訴願決定認為「原核准徵收興辦事業目的及用途既與目前都市計劃使用分區不符，自應由原需地機關依照首揭規定意旨辦理撤銷徵收，由原土地所有權人收回土地。若日後都市計劃變更附帶條件不成立使住宅區恢復原計劃公園用地時，再由需用地機關依法層報核准徵收該公園土地」。廖素兒遂以向屏東縣政府依上開訴願決定意旨申請收回土地，屏東縣政府本以八三屏府地權字第一四三五五八號函要求屏東市公所依訴願決定意旨辦理，但屏東市公所遂又以八三屏市工字第三七二三六號函（證十六號）拒絕請求，並轉知屏東縣政府。屏東縣政府也以相同理由，又變更立場以八三屏府地權字第一八七六五六號函拒絕請求。因當時訴願法及行政訴訟法僅有撤銷之訴，已無其它法律救濟途徑，後來兩造互相堅持未有何動作，直至屏東市公所於八十九年五月十六日將系爭土地由原住宅區變更為直至屏東市公所於八十九年五月十六日將系爭土地由原住宅區變更為公園用地（但尚未完成所有程序），原告等人又開始提出申請、訴願、才引起本案訴訟。
（三）又前述被告及屏東市公所對原告訴願結果，均拒絕依訴願意旨辦理，且土地法第二百十九條及八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第九條均規定申請人只要符合法條規定，縣市主管機關應報原核准機關核准，因此本案如原告獲得勝訴，依本事件內容並未涉及行政判斷或裁量權之行使，且由於此項准許原告依徵收時價額收回，係屬內政部權限，被告僅有層報轉呈之責，故被告行為應屬行政行為一種，並非行政處分，故依行政訴訟法第八條規定為訴之聲明第二項之請求，始能達救濟的目的。
（四）查系爭土地於七十九年三月間徵收完竣，嗣於八十一年五月十二日系爭土地由原公園用地變更為住宅區，依都市計劃法第五十三條及土地法第二百十九條第一項第二款規定，被告徵收系爭土地已無法配合都市計劃處理，且未依核准徵收原定興辦事業使用，故原告已有申請依徵收價額收回系爭土地之公法上請求權，且該請求權已於八十二年三月一日及四月十六日實行，亦未逾法定期限。故被告僅能依當時發生之事實及狀態審查原告申請有無符合規定，屏東市公所未查於此，而向本件被告主張系爭土地已恢復為公園用地為由，拒絕原告請求，實已違反行政程序法第四條規定之一般法律原則。另原告收回系爭土地之公法上請求權已經成立，並已實行，被告之上級機關亦一再要求屏東市公所依土地法第二百十九條規定辦理，致本案拖延至今，並於八十九年五月十二日欲將如附表所示土地恢復為公園用地（尚未完成所有程序），依誠實信用原則，不應因此使原告收回系爭土地權利又歸於消滅。且此一行為無異侵犯原告既得之權利，依法律保留原則及比例原則，原處分顯有不當。
（五）又依被告八十二年十月三十日出具之屏東都市計劃公園預定地變更簡介，事實上依照屏東市公所徵收計劃書內容，政府機關根本沒有能力做到（目前也確實因為沒有預算，任徵收土地荒廢，或做為停車場使用，亦非公園），又以人口比例計算屏東市的預定公園面積（指變更後）已超出省頒作業原則規定的標準，所以沒有必要再將原告等人土地供作公園之用，以屏東市公所於八十九年五月十六日將系爭土地由原住宅用地又恢復為公園用地的用意，僅係為脫避法規之形式動工，實際上屏東市公所根本沒有能力將系爭土地開發成公園。
（六）另系爭土地於八十一年五月十二日變更為住宅用地，亦符合土地徵收條例第四十九條第三款規定之撤銷徵收要件。
乙、被告主張之理由：
（一）原告甲○○○○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○等人於九十一年十一月五日及十二月六日向被告申請撤銷徵收坐落本縣屏東市○○段○○○○號等十九筆土地；被告以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函復略以：「．．．．．．本案徵收尚未逾越原核准興辦事業計畫進度期限，應不必辦理撤銷徵收」在案。另原告卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○等人於九十二年五月七日向被告申請撤銷徵收坐落屏東市○○段○○○○號等四筆土地，並准予申請人依徵收時價額收回；被告係以九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函復略以：「說明：．．．．
．．二、．．．．．．台端等六人申請依徵收時價額收回乙節，歉難照辦。．．．．．．三、．．．．．．本案徵收尚未逾越原核准興辦事業計畫進度期限，並經屏東市公所以九十二年六月二日屏市工字第０九二００一九八八八號函復：『．．．．．．本所不辦理撤銷徵收』」在案。原告等十九人因撤銷徵收事件，以被告已逾二個月仍未決定及不服被告九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函之處分，提起訴願，經內政部以九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號函送訴願決定書駁回訴願，其理由略為：「二、．．．．．．訴願人甲○○○○所有屏東縣屏東市○○段○○○○號土地及訴願人乙○○○所有同段六七九地號土地：．．．．．．經本部土地徵收審議委員會第七十五次會議決議，不予撤銷徵收．．．．．．自應予以駁回。三、至甲○○○○（代表人乙○○○）所有屏東市○○段○○○○號土地及丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○、卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○等徵收範圍內土地，申請撤銷徵收提起訴願乙案，本部已依土地徵收條例第五十條第三項規定另案予以處理．．．．．．」，嗣後內政部以九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函復原告丙○○等人略為：「說明：三、．．．．．．經本部土地徵收審議委員會第八十七次會議決議：『不予撤銷徵收。』．．．．．．。四、．．．．．．本案．．．．．．土地原所有權人如有不服，得於接到本函之次日起三十日內經由本部向行政院提起訴願。」原告嗣乃提起本件訴訟。
（二）查本案原告甲○○○○所有坐落屏東市○○段○○○○號土地及乙○○○所有同段六七九地號土地，已向內政部請求撤銷徵收，並經該部土地徵收審議委員會第七十五次會議決議：「不予撤銷徵收。」並以該部九十二年六月十二日台內地字第０九二００七三六六八號函復原告，原告不服，已於九十二年七月八日向行政院提起訴願，正由行政院審理中，應俟訴願決定後，如有不服，再提起行政訴訟以為救濟。至於原告甲○○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○、卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○等人請求撤銷徵收，業經內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函復原告處理結果在案，原告等人如有不服，應於接到該函之次日起三十日內經由內政部向行政院提起訴願。
（三）又依內政部九十二年五月七日台內地字第０九二０００六二三０號函示及行政院秘書處九十二年四月十日院臺訴字第０九二００八四三００號函檢附「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」會議結論略為：「．．．．．．六、撤銷徵收事件：依土地徵收條例第五十條第二項前段規定，符合撤銷徵收要件者，以有核准權限之中央主管機關為原行政處分機關。於不符合撤銷徵收規定之情形，土地所有權人不服該管直轄市或縣（市）主管機關所為之處理結果，依同條第三項規定，得向中央主管機關請求之，係屬法定程序規定。基於徵收事務權責規定之一致性，並避免雙軌救濟途徑造成審議結果歧異，應先經原核准徵收處分之中央主管機關為撤銷與否之決定，以中央主管機關為原行政處機關。」之規定，被告並非最終行政處分機關，而逕予提起本訴，與上開規定程序不符。
（四）查坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號等三十九筆土地，面積二．六四六三公頃，係屏東市公所配合第一期公共設施保留地取得辦理都市計畫公四公園工程，依據都市計畫法第四十八條規定報奉台灣省政府七十七年八月二日七七府地四字第一五四八九三號函准予照案徵收，並經被告府七十八年五月十日七八屏府地權字第四九九三二號公告徵收（公告期間：自七十八年五月十二日起至七十八年六月十一日止），並以被告七十九年三月二十八日七九屏府地權字第三二九九七號函囑託轄區屏東地政事務所辦理所有權移轉登記所有權人為「屏東市」、管理機關為「屏東市公所」在案。而系爭徵收土地其核准徵收原定興辦事業性質為公共事業（公園），嗣經被告八十一年五月十二日發佈實施之變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，將原公園用地變更為住宅區，並依附帶條件二通過，其附帶內容為：一、應擬定細部計畫包括具體可行之事業及財務計畫（含公園用地取得之具體措施），未完成細部計畫法定程序前不得發照建築。二、縣政府應於五年內取得本計畫地區全部公園用地所有權，否則應立即辦理通盤檢討恢復原計畫公園用地，並於該通盤檢討未完成法定程序前，不得發照建築。再查被告為考量屏東市自日據時代即劃為大高雄都會區之衛星城市，現在南部區域計畫中為屏東生活圈鄰近十二鄉鎮之核心都市，又為縣治所在地；由於地勢平坦幅員廣闊，加上縱貫鐵路及多條省道經過，交通便捷發展條件已相當優越，由於位處台灣南部區域發展主軸上與南迴鐵路、高速公路、高屏雙軌及高市捷運等國家重大建設息息相關，為因應屏東市未來都市發展及公共工程建設等需要，屏東市公園預定地應維持原計畫劃設之數量。故被告於八十九年五月十五日發布實施「變更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第一階段）屬第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」已將本案變更住宅區部分恢復為公園用地。
（五）按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。二、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」為土地徵收條例第四十九條所明定，本案土地於被告八十一年五月十二日發布實施之變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，以附帶條件方式通過將原公園用地變更為住宅區，並不符合上開條例第二、三、四款之規定；又內政部對本案是否應撤銷徵收，前以該部八十六年三月七日台（八六）內地字第八六七四三八八號函釋略為：「．．．．．．如當初其徵收為合法且無瑕疵，嗣後係因都市計畫核定將該土地變更為住宅區致無法供公共設施使用者，其所稱之『撤銷徵收』，性質上似屬徵收之廢止．．．是以本案土地就有無撤銷徵收之必要，自應由原處分機關．．．考量比例原則，衡酌公益與私益之影響，審慎妥處之。．．．撤銷徵收應由需地機關視實際情形主張後，方由原核准徵收機關為准駁。準此，本案請需地機關屏東市公所依前述內政部八十二年函釋意旨衡酌處理。」，並經屏東市公所八十六年三月二十四日八六屏市工字第六八七七號函復略以：「．．．．．．本所經全盤考量決定不予撤銷徵收。」在案，且屏東市公所以九十二年六月二日屏市工字第０九二００一九八八八號函，查復已於九十二年三月一日已徵收之公四公園用地全部完成開闢，更無前開條例第一、五款所規定之情事。又本案係依據都市計畫法第四十八條規定徵收，其計畫進度：預定一００年六月完工，尚未逾越陳經核准之計畫期限，亦非不依照核准徵收之計畫期限興辦事業使用，與都市計畫法第八十三條之規定並無違背。準此，原告申請依法不合。
（六）再查原告稱已於八十二年三月一日向屏東市公所申請依土地法第二百十九條規定照徵收價額收回其土地，業經該所八十二年三月十三日八二屏市工字第七四００號函復原告等人在案。又查原告所稱訴外人廖素兒因請求收回被徵收土地事件，不服被告八十二年十一月二十三日八二屏府建都字第一七五七八四號函所為之處分提起訴願案，前經台灣省政府八十三年四月十一日八三府訴一字第一五０一六五號函訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」案經被告以八十三年五月十八日八三屏府地權字第五八０三六號函重新處分，惟訴外人廖素兒不服再提訴願，又經台灣省政府八十三年八月二十七日八三府訴一字第一六０六一四號函訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」，旋經被告再以八十三年十二月十五日八三屏府地權字第一八七六五六號函重新處分：「本案土地之徵收應予維持原徵收土地計劃案意旨辦理」在案；嗣後該「公二」公園用地業經需地機關屏東市公所以八十四年六月十六日八四屏市工字第一九五四六號函報被告，將於八十四年七月一日進場拆除其地上物，以善盡土地管理機關之責，目前並已完成公園開闢。然上開訴願案均為訴外人廖素兒為請求收回坐落屏東市○○段○○○號土地關於公二公園用地事件，不服被告處分而提起之訴願，與原告本件所爭執之土地無涉，原告所稱本案前經訴願等行政救濟云云，應不足採。
（七）再按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計劃期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為都市計畫法第八十三條所明定，本案徵收係依據都市計畫法第四十八條規定辦理，依照上開規定，自不受土地法第二百十九條之限制，且用地機關屏東市公所並於興辦事業計畫期限內依徵收計畫完成使用，有關原告聲明依土地法第二百十九條規定申請收回，於法未合。理 由
一、本件如附表所示土地及其地上物，係因屏東縣屏東市公所為辦理都市計畫公四公園工程，經被告報經臺灣省政府七十七年八月二日七七府地四字第一五四八九三號函核准徵收，並由被告以七十八年五月十日七八屏府地權字第四九九三二號公告周知。嗣原告甲○○○○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○、寅○○等十三人於九十一年十一月五日及同年十二月六日依土地徵收條例第四十九條、第九條第一項及土地法第二百十九條規定，向被告申請撤銷屏東市公四公園之徵收及收回被徵收土地，案經被告以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函復，不必辦理撤銷徵收等語；惟上述十三位原告係以被告逾期未為處分為由，向內政部提起訴願，其中關於原告甲○○○○及乙○○○請求撤銷坐落屏東縣屏東市○○段六七八、六七九地號土地部分，經內政部以被告業以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函處理在案，並無逾期不作為情事為由，以內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定，駁回原告甲○○○○及乙○○○之訴願；另關於原告甲○○○○所有坐落六七七地號土地及原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○申請撤銷徵收部分，內政部則以九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函復不予撤銷徵收。至原告卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○及申○○等六人則是於九十二年五月七日提出申請函，依土地徵收條例第四十九條、第九條第一項及土地法第二百十九條規定，向被告申請撤銷屏東市公四公園之徵收及收回被徵收土地，案經被告以九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函拒絕原告卯○○○等六人之申請，原告卯○○○等六人不服提出訴願，經內政部併於九十二年十一月二十日以台內地字第０九二００一五九九八號函復不予撤銷徵收等情，已經兩造分別陳述在卷，並有內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定、內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函、被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函、被告九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函及原告申請書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告係以九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函及九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，分別否准原告甲○○○○及乙○○○關於就坐落建國段六
七八、六七九地號土地部分及原告卯○○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○及申○○部分所為撤銷徵收之請求，另關於原告屏東王宮六七七地號土地及原告丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、子○○、丑○○○部分，被告則逾二個月未為決定，經原告提起訴願，訴願決定機關內政部則是以九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定及九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函駁回原告之訴願，故原告請求撤銷之原處分為被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函及九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，請求撤銷之訴願決定為內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定書及九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函。暨如附表所示土地，屏東市公所業於八十一年五月十二日發布屏東都市計畫之第一次通盤檢討將之變更為住宅區，原告則分別於八十二年三月一日及四月十六日向屏東市公所及被告申請買回土地，經遭拒絕後，嗣經台灣省政府及被告令屏東市公所依土地法第二百十九條規定辦理，然為屏東市公所所拒，故雖屏東市公所又於八十九年五月十五日發布實施變更屏東都市計畫第二次通盤檢討，將如附表所示土地恢復為公園用地，亦不影響原告得請求撤銷徵收及買回土地之權益，況該等公園事實上尚未開闢完成等語，資為爭執。
二、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」訴願法第二條、行政訴訟法第四條第一項及土地法第二百十九條第一、二項分別定有明文。查，本件原告於九十一年十一月五日、同年十二月六日及九十二年五月七日向被告提出之申請書暨訴願狀，除表明「屏東市公所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予以撤銷徵收，並請層報台灣省政府准予申請人依徵收時價收回。」之申請意旨外，並表明是依土地法第二百十九條及土地徵收條例第九條第一項、第四十九條規定申請撤銷徵收及收回被徵收土地等情，有原告之申請書及訴願狀附原處分卷可稽，故原告提出上述申請書請求之目的係包含依據土地法第二百十九條及土地徵收條例第九條第一項所規範之「按原徵收價額買回土地」，暨土地徵收條例第四十九條所規範之撤銷徵收兩部分。再觀前述被告針對原告上述申請之回函，即被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函及九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，其中被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函，其內容均僅針對原告關於撤銷徵收部分之請求予以函復，表示不必辦理撤銷徵收，而未及於原告依據土地法第二百十九條及土地徵收條例第九條第一項所為「按原徵收價額買回土地」之請求部分（此函復係就原告甲○○○○等十三人於九十一年十一月五日及十二月六日之申請書所為之回函，正本收受者復記載為「公四原地主代表五王宮乙○○○等寄聯絡處」．．．，足見應係對全部申請人所為之回函，而非如原告主張僅針對原告甲○○○○及乙○○○所為之回函），是就原告甲○○○○等十三人所為「按原徵收價額買回土地」之請求，被告顯迄未為決定，而依前述土地法第二百十九條規定，此係應向被告申請之事項，是原告五王宮等十三人自得因被告逾期未為作為，而逕提訴願；而就原告甲○○○○等十三人提起之訴願，訴願決定機關亦僅針對撤銷徵收部分，分別作成內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定書及九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函，至於原告甲○○○○等十三人依土地法第二百十九條規定所為「按原徵收價額買回土地」之請求，訴願決定機關亦迄未為決定。另被告就原告卯○○○等六人於九十二年五月七日之申請，所為九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號回函，雖有就原告卯○○○等六人依據土地法第二百十九條及土地徵收條例第四十九條所為「按原徵收價額買回土地」及「撤銷徵收」部分之請求分別予以函復，然原告卯○○○等六人就此回函提起之訴願，訴願決定機關亦僅是針對撤銷徵收部分，以內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函予以回復，而未就「按原徵收價額買回土地」部分作成訴願決定；是就原告關於依土地法第二百十九條所為「按原徵收價額買回土地」之請求部分，訴願決定機關顯係均逾期未為訴願決定，是依上述行政訴訟法第四條規定，原告自得就「按原徵收價額買回土地」部分之請求，逕提本件訴訟，合先敘明。
三、經查，原告係依據土地徵收條例第四十九條第一項第三款及土地法第二百十九條第一項第二款規定，提起本件訴訟，聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分，暨請求被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予撤銷徵收，並層報內政部准原告依徵收時價額收回。以下爰就原告為本件請求之依據，即土地徵收條例第四十九條第一項第三款及土地法第二百十九條第一項第二款規定，分別敘述之。
四、關於原告依據土地徵收條例第四十九條第一項第三款請求部分：
（一）按土地徵收條例第四十九條係規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．．．．三、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。．．．．．．前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」同條例第五十條則規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」可知，已徵收之土地，原土地所有權人認有土地徵收條例第一項各款之事由，固得向該管直轄市或縣（市）主管機關為撤銷徵收之請求，然若該管直轄市或縣（市）主管機關函復原土地所有權人撤銷徵收之請求不符合規定者，原土地所有權人即得向中央主管機關請求之，而中央主管機關經土地徵收審議委員會審議認符合規定者，即得由中央主管機關逕予撤銷。又提起訴訟，請求法院裁判應以其有權利保護必要為前提，而所謂權利保護必要，係指當事人有進行訴訟之正當利益，或有接受判決之必要而言。故原告之請求在法律上並無實益者，其訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要（吳庚著行政爭訟法修訂版第八十九頁、第九十二頁參照）。
（二）本件原告就如附表所示土地向被告為撤銷徵收之申請後，係經被告分別以被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函及九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，函復原告不必撤銷徵收等語，是依上述土地徵收條例第五十條第三項規定，原告不服此處理結果，即得向中央主管機關內政部請求之；且原告因不服上述函文提起之訴願，除關於原告甲○○○○及乙○○○請求撤銷坐落屏東縣屏東市○○段六七八、六七九地號土地部分，經內政部為訴願駁回之決定外，其餘之請求，中央主管機關內政部均以九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函表示：「本案其餘申請撤銷徵收之屏東縣屏東市○○段○○○○號等二十一筆土地，經本部土地徵收審議委員會第八十七次會議決議：『不予撤銷徵收。』其決議理由：『本案土地既係合法徵收，又按八十九年五月十五日發布實施之變更屏東都市計劃（第二次通盤檢討）（第一階段－屬第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案，已恢復為公園用地，並經需用土地人屏東市公所於興辦事業計畫期限內依徵收計畫完成使用，未符合申請人所稱土地徵收條例第四十九條第一項第三款應辦理撤銷徵收之規定，故不予撤銷徵收。』」，並表示「本案屏東縣屏市○○段六七八、六七九地號等二筆土地，前經五王宮管理人乙○○○、乙○○○向本部請求撤銷徵收，業經本部土地徵收審議委員會第七十五次會議決議：『不予撤銷徵收。』並以本部九十二年六月十二日台內地字第○九二○○七三六六八號函復申請人在案。申請人不服，已向行政院提起訴願，正由行政院審理中，先予敘明。」且於此回函中同時表示「本案屏東市○○段○○○○號等二十一筆土地原所有權人如有不服，得於接到本函之次日起三十日內經由本部向行政院提起訴願。」，有該函文及內政部九十二年六月十二日台內地字第０九二００七三六六八號函附原處分卷可稽。可知，依土地徵收條例第五十條第三項規定，就被告九十二年一月七日屏府地徵字第０九二０００五一四０號函及九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，回復原告不必撤銷徵收之函文，原告本即得向中央主管機關內政部請求之；且事實上，中央主管機關內政部亦已就原告依據土地徵收條例第四十九條規定所為撤銷徵收之請求，分別作成九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函及九十二年六月十二日台內地字第０九二００七三六六八號函之處分，否准原告撤銷徵收之請求；並該等函文中均有原告如有不服，得於收受函文之次日起三十日內經由內政部向行政院提起訴願之教示（其中僅有對內政部九十二年六月十二日台內地字第０九二００七三六六八號函之處分有向行政院提起訴願，至於內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函之處分部分，則未向行政院提起訴願）。換言之，准否撤銷徵收係屬中央主管機關即內政部之權限，至於直轄市或縣（市）主管機關於本件即被告若認符合撤銷徵收之要件者，依土地徵收條例第五十條第二項規定，應由需用土地人於本件即屏東市公所向中央主管機關申請之，亦即被告並無准予撤銷徵收之權限；且關於原告就如附表所示土地撤銷徵收之請求，內政部既已為否准撤銷徵收之處分，原告如有不服，即應就此否准之處分為行政救濟，並無再請求撤銷前述被告之回函及內政部訴願決定，並請求「被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予撤銷徵收，並層報內政部准原告依徵收時價額收回」之行政行為之實益；況其中原告執為訴願決定之內政部九十二年十一月二十日台內地字第０九二００一五九九八號函，係內政部依據土地徵收條例第五十條第三項所為之回函，並非訴願決定；原告關於本件撤銷徵收部分之請求，既無撤銷原告所主張之被告回函及訴願決定，並請求「被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予撤銷徵收，並層報內政部准原告依徵收時價額收回」之實益，故原告此一請求即因欠缺訴之利益，而無保護必要。
五、關於原告依據土地法第二百十九條規定請求部分：
（一）按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」土地法第二百十九條定有明文。另都市計畫法第八十三條第一項則規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。」另「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第二項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」（最高行政法院九十一年度十月份庭長法官聯席會議決議參照）。
（二）又所謂給付判決包括課予義務訴訟及一般給付訴訟或併為給付請求訴訟之判決在內。此類訴訟與民事訴訟相似，以事實審行政法院言詞辯論終結之際為法律及事實狀態的基準時，原告訴請判令被告給付金錢、物品或發布行政處分，應以行政法院裁判時法律及事實狀態為準，並非以過去存在之法規或事實為依據，乃屬當然。至於撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態（吳庚著行政爭訟法論修訂版第二０三頁參照）。本件原告援引土地法第二百十九條第一項第二款規定，聲明請求撤銷原告卯○○○等六人於九十二年五月七日之申請，被告所為九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函，暨請求被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，層報內政部准原告依徵收時價額收回部分，其中聲明第一項即屬撤銷訴訟之聲明，至於聲明第二項則屬行政訴訟法第八條一般給付訴訟之訴訟類型；故原告該二項聲明是否有理由，即應分別以被告九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號回函作成時，及本院言詞辯論終結時之事實及法律狀態為據，先予敘明。
（三）經查，如附表所示土地，係為辦理都市計畫公四公園工程而徵收，嗣被告八十一年五月十二日發佈實施之變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，將原公園用地以附帶條件變更為住宅區，其附帶內容為：一、應擬定細部計畫包括具體可行之事業及財務計畫（含公園用地取得之具體措施），未完成細部計畫法定程序前不得發照建築。二、縣政府應於五年內取得本計畫地區全部公園用地所有權，否則應立即辦理通盤檢討恢復原計畫公園用地，並於該通盤檢討未完成法定程序前，不得發照建築。嗣被告之後考量「屏東市自日據時代即劃為大高雄都會區之衛星城市，現在南部區域計畫中為屏東生活圈鄰近十二鄉鎮之核心都市，又為縣治所在地；由於地勢平坦幅員廣闊，加上縱貫鐵路及多條省道經過，交通便捷發展條件已相當優越，由於位處台灣南部區域發展主軸上與南迴鐵路、高速公路、高屏雙軌及高市捷運等國家重大建設息息相關，為因應屏東市未來都市發展及公共工程建設等需要，屏東市公園預定地應維持原計畫劃設之數量」，而於八十九年五月十五日發布實施之「變更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第一階段─屬第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」將如附表所示土地又恢復為公園用地等情，已經被告陳述甚明，並有上開都市計畫公告附原處分卷可按，自堪認定。又如附表所示土地所屬之公四公園都市計畫，其計畫進度係預定九十八年七月開工，一百年六月完工一節，亦有該公共設施保留地徵收土地計畫書在原處分卷可憑。另公四公園用地經屏東市公所斥資一千一百多萬元，已於九十二年三月間開闢，採低密度開發，並命名為萬年公園等情，亦有簡報資料及照片影本附原處分卷足考；足見於被告九十二年六月十六日以屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函回復原告卯○○○等六人於九十二年五月七日之申請時，甚至原告卯○○○等六人於九十二年五月七日為申請時，暨本院於九十三年三月二十四日言詞辯論終結時，如附表所示土地，不僅其都市計畫已回復為公園用地之編定，甚至其公園事實上亦已開闢，則斯時該等土地，並無土地法第二百十九條第一項第二款所稱未依核准徵收原定興辦事業使用之情況甚明；是原告主張如附表所示土地因有土地法第二百十九條第一項第二款所稱未依核准徵收原定興辦事業使用之情況，故其得請求撤銷原處分及請求被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，層報內政部准原告依徵收時價額收回云云，自無可採。
（四）再原告雖主張其曾分別於八十二年三月一日及四月十六日向屏東市公所及被告請求照原徵收價額收回土地，有申請書附卷可稽；惟原告上述請求，經遭拒絕後，其後雖有多次之訴願及陳情，然依原告提出之訴願決定書及函文均係以訴外人廖素兒名義所為之行為或對訴外人廖素兒所為之函復暨訴願決定，自該等文書並無從如原告主張，認定係原告以廖素兒為代表所為之行為，是原告以其迭經行政救濟結果發回重為處分，屏東市公所及被告均拒絕原告之請求為由，主張本於誠信原則、法律保留原則及比例原則，應認原告於八十二年間即已取得土地法第二百十九條第一項第二款所規定照價買回土地之權利云云，即有誤會，尚難採取。況如附表所示土地係依都市計畫法第四十八條規定徵收之土地，是其使用期限，依前述都市計畫法第八十三條第一項規定，應依核准之計畫期限使用，而如附表所示土地，其核准計畫期限係九十八年七月開工，一百年六月完工，則其使用期限迄今猶未屆至；是原告以如附表所示土地於徵收後已逾一年均未開始使用，且於八十一年間經都市計畫變更為住宅區，顯已未依核准徵收原定興辦事業使用，而原告當時亦已取得照原徵收價額買回土地之權利云云，更屬誤會，而不足採。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。原告依據土地徵收條例第四十九條及土地法第二百十九條第一項第二款規定為本件請求，其中關於依據土地徵收條例第四十九條撤銷徵收規定請求部分，係欠缺權利保護必要；內政部九十二年十月二十一日台內訴字第０九二０００七二０二號訴願決定駁回原告甲○○○○及乙○○○關於請求撤銷坐落屏東縣屏東市○○段六七八、六七九地號土地徵收部分，理由雖有不同，結論尚無不合；而原告另請求照原徵收價額買回土地部分，因與土地法第二百十九條第一項第二款規定要件不合，故此部分被告九十二年六月十六日屏府地徵字第０九二０一０一二七八號函否准原告按原徵收價額買回土地之申請，並無違誤（此部分訴願決定機關逾期未為決定）；原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及被告應於二個月內就屏東市所辦理都市計畫公四公園工程，原奉准徵收如附表所示之土地，應予撤銷徵收，並層報內政部准原告依徵收時價額收回，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 簡慧娟法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二 日
法院書記官 李怡緻