高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三九九號
原 告 甲○○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺南縣永康市公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺南縣政府中華民國九十二年十二月八日府行法字第０九二０一五三六八二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告以其被繼承人李返與承租人鄭榮智間，就坐落台南縣永康市○○段○○○○號（重測前鹽行段一六七地號）土地（下稱系爭土地）之耕地租約已於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告不願繼續出租欲收回系爭土地，主張經全體土地共有人同意，於九十二年一月三日向被告申請收回耕地，經被告以九十二年一月二十二日所都字第０九二００００五三九號函請原告檢具全部出租人相關證件辦理，原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷該處分，並發回由被告重為適法之處分。嗣被告會同原告及承租人於九十二年六月十九日前往系爭土地勘查，並以九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函通知原告略謂：請於文到二十日內辦理租約變更登記（繼承變更），逾期未辦理者，依臺灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第二款規定逕行登記；系爭耕地現場目前種植芒果樹且管理良好，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解；台端依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕，請於文到二十日內檢附相關資料申請，逾期未辦理者，視為出租人未申請，將依相關規定辦理承租人申請續約事宜等語，原告不服，於同年七月七日向臺南縣政府提出陳情，被告乃於九十二年八月四日再次進行會勘，並以九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函通知原告前述會勘結果略謂：「台端指承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款：非因不可抗力繼續一年不為耕作之情事，本所再次會勘結果該筆耕地種植果樹，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成准原告收回坐落臺南縣永康市○○段○○○○號土地全部之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）查原告係依耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第十九條第一項規定請求收回系爭土地，故非私權之爭執。而查，原告所有系爭土地之三七五租約業於九十二年十二月三十一日屆滿，原告已依法提出證明文件申請收回，則承租人鄭榮智依法自不得再予續租，原告就系爭土地與鄭榮智自無耕地租賃關係；另原告為本件收回耕地之申請時，併案舉發承租人鄭榮智有抵觸耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款情形，被告依法即應實地調查勘定，若舉發屬實即應依規定註銷租約。惟被告不理原告之舉發及申請，率斷駁回原告之申請案，要求原告應由全體土地共有人提出申請，檢具全體共有人之自任耕作切結書、戶籍謄本、九十年度綜合所得稅資料，九十年全年生活費支出明細表，極盡刁難，並復函文到二十日逾期未提出，視未申請將逕行決定云云，顯已違法。又被告該原處分嗣遭台南縣政府九十二年六月五日府行法字第０九二００二八三四六號訴願決定撤銷發回，且該訴願決定書並有記敘出租人有無符合收回耕地之理由，是否應將全部出租人之收支合併計算乙節，法無明文云云，職是之故，可證被告之處分顯有違誤。
（二）依臺灣省耕地租約登記辦法第二條第二項第四款及耕地三七五減租條例第六條規定，出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者，鄉鎮市公所應逕行辦理出租人名義變更登記。本件系爭土地之原出租人李返早殁於七十三年十二月九日，原告八十三年九月二十二日亦已辦妥繼承登記，而耕地三七五租約租期依規定一期為六年，故租期屆滿時，轄區行政機關鄉、鎮、市公所依耕地三七五租約清理要點第二點、第三點有職掌行政權責，而被告卻均無施行，可見原告係因被告行政疏失至今尚無三七五租約書面契約，致實際不符耕地三七五減租條例第六條規定。再者，原告依法請求收回耕地，並非私權糾紛，無庸依同條例第二十六條規定提出調解，且原告對被告兩次實施勘定系爭耕地情形偏離公平合法原告提起本訴訟，程序並無不合法。
（三）依前所述，被告對本件原應為實體處理，即派員勘定或外委公正單位會同辦理系爭耕地非因不可抗力繼續一年不為耕作之情形，不能遽以私權爭執及應以調解為理由駁回原告之申請，故被告顯違反行政程序法第八條、第九條規定。又原告依民法第四百五十八條第二款、第八百二十條第一項、第八百二十一條及土地法第一百十四條第三款規定，收回農地自耕，復無耕地三七五減租條例第十九條第一項規定之情形，係屬合法。且系爭土地荒蕪閒置鄉里皆知，並有照片可稽，被告僅以調解開會代替實地勘定認定系爭土地無繼續一年不為耕作之情事，亦有違法。本件被告否准原告收回系爭土地、終止租約之申請，顯有未合。
（四）「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並無土地共有人不得提出收回自耕申請之規定，而原告係依相關民法及土地法規定主張共有人一人亦得要求收回自耕。且查，系爭土地原所有權人，即被繼承人亡故於七十三年十二月九日，原告於八十三年九月二十二日辦竣繼承登記，至今該耕地三七五租約之出租人仍為亡故之被繼承人。然耕地三七五租約之訂立、註銷、變更等為被告鄉、鎮、市公所職掌行政權責，而耕地三七五租約清理要點第二條規定租期屆滿公所辦理租約登記前應查明租佃關係是否存在，及其出租人、承租人、租佃土地標示等各項情形以為清理租約之參改。台灣省耕地租約登記辦法第二條第四項規定，出租人死亡，其繼承人辦竣繼承者，公所應逕行辦理租約變更登記，同辦法第四條附帶說明公所查明租約各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，公所應通知出、承租人於二十日內提出申請，逾期公所逕行登記。被告承辦單位不但迭次行政疏失且非常錯亂有失公平正義，另在八十六年五月十三日以八六所民字第二０三０一號函通知業已死亡多年之出租人辦理續租登記而不通知繼承人。
（五）又本件係因被告行政疏失，致原告及全體共有人不具備出租人名義，不符合法定要式行為且無租佃糾紛存在，故拒絕依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理調解。另被告以行政命令規定要求本件應以全體共有人以出租人名義申請，並檢附九十年度全體共有人之綜合所得資料、生活費用開支表、自任耕種切結書等文件，於法無據，而台南縣政府第一次訴願決定撤銷被告前行政處分，明白記載，收回耕地之理由是否應將全體出租人之收支合併計算乙節，法無明文。再者，土地廢耕問題係原告併案檢舉案件，乃與原告依法申請收回自耕案無關，被告應依其職權處理業務，又其實地勘查程序及結果均有瑕疵，均無具體明確交代，不足為採；故被告該行政處分，於法有違，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
（一）查本件耕地三七五租約（即永民字第九五五號租約書），案地為台南縣永康市○○段○○○○號（重測前為鹽行段一六七地號）土地，係原告於九十一年底租約期滿於公告受理期間九十二年一月三日以「能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活」而提出申請收回耕地；而系爭土地出租人計有十五人，依內政部九十一年九月二十六日台內字第０九一００七一八四八號函發布「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」之規定，出租人應依前開規定檢附第三頁第六點（二）３、（１）．．．．．．（９）之證件申請收回，然原告卻以其一人之證件提出申請，被告依規定函請原告辦理繼承變更登記及備齊全體出租人相關證件至被告申請並無不合。
（二）次查，原告所提承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款情形云云，並經訴願決定撤銷原處分發回被告重為適法處分，被告乃依訴願決定意旨，針對承租人是否有前述情形函請原告及承租人於九十二年六月十九日至現場會勘，原告及另一地主暨承租人至現場會勘，惟原告未於當場表示被告會勘地點有誤及任何異議，僅拒絕於會勘紀錄簽章，並於九十二年六月二十三日檢附照片至被告，並於照片資料中指以承租人鄭榮智家門（白鐵柵欄）為基準點，經查原告所供之照片係為承租人住家附近之景物，與被告會勘地點有出入，被告於九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函通知原告會勘結果，即經被告會勘結果系爭土地目前種植果樹等作物。但原告對被告會勘結果提出陳情，指稱「承租人之住宅在該耕地前端」等語，對被告會勘地點提出質疑。被告針對原告陳情另訂第二次會勘，函請原告及承租人、永康地政事務所之人員於九十二年八月四日共同會勘，會勘當日原告未至現場，永康地政事務所之人員亦未到場，而承租人之住宅地係鹽東段九二七地號，與原告所稱承租人之住宅在耕地前端等語不符。被告於九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函通知原告第二次會勘結果及照片，原告仍對被告會勘結果不服。
（三）被告係針對原告所之「承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款情形（非因不可抗力繼續一年不為耕作時）」作勘查，並告知原告如仍對被告會勘結果有議，請原告向永康地政事務所申請鑑界，並會同被告及承租人共同會勘，以確定該筆土地之位置，避免雙方各執一詞；如仍對承租人不自任耕作之情事有議，請原告依耕地三七五減租條例第二十六條申請調解。且原告當時係以「能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活」之申請書而提出申請收回耕地，又以承租人有耕地三七五減租條例第十七條第四款情形（非因不可抗力繼續一年不為耕作時）收回，究係原告以何理由收回耕地？如係以「能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活」而提出申請收回耕地者，需檢附前述規定之證件；如係主張第十七條規定申請收回耕地者，依內政部八十六年九月五日台
（八六）內地字第八六八二一二三號函規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例收回自耕地外，承租人依本條例第二十條規定單獨申請續訂租約時，鄉（鎮、市、區）公所應予受理；惟於直轄市或縣（市）政府核定承租人續訂租約前，出租人以書面表示異議，主張依本條例第十六條或第十七條規定申請收回耕地或終止租約，並提出省（市）政府耕地租約登記辦法中規定之證明文件，且於二十日內依本條例第二十六條規定進行調解、調處或移送司法機關審理時，應俟其爭議處理完畢後，視其處理結果再行核定准否承租人續訂耕地租約事宜。上開續訂租約案件如已由鄉（鎮、市、區）公所送請直轄市或縣（市）政府核定中，出租人始提出異議，涉及租佃爭議，該公所應主動連繫直轄市或縣（市）政府暫緩處理，以免疏誤。」，故原告應以申請調解之方式處理。況原告尚未備齊相關證件至被告辦理，被告亦未審核准駁原告申請收回或承租人申請續訂租約案件之行政處分，僅係通知原告辦理收回應檢附之證件（補正）及將會勘結果通知原告。故被告尚未作行政處分，原告之訴無理由。
理 由
一、本件原告係以其被繼承人李返與承租人鄭榮智間，就系爭土地，所訂定之耕地三七五租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿；原告不願再出租，欲收回系爭土地，主張已經全體土地共有人同意，於九十二年一月三日向被告申請收回耕地，被告則以九十二年一月二十二日所都字第０九二００００五三九號函請原告檢具全部出租人相關證件辦理，原告不服，對該函提起訴願，經臺南縣政府九十二年六月五日府行法字第０九二００二八三四六號訴願決定，以「原處分機關就訴願人未檢具全部出租人收支相關資料，而認其未符合得申請收回耕地之要件，尚無不合；惟本案承租人是否有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款之情事，出、承租人雙方已有爭執，應由雙方當事人就承租人是否有繼續耕作之事實作陳述及舉證，如有爭議時則應依耕地三七五減租條例第二十六條規定予以調解、調處，而原處分機關未就承租人是否有長期未耕作等情事予以查明，亦未就其爭議依法予以調解、調處，逕以訴願人未檢具全部出租人相關證件而退還訴願人之申請文件，即有未合」等情，撤銷該處分，並發回由被告重為適法之處分。嗣經被告會同原告及承租人於九十二年六月十九日前往系爭土地勘查，並以九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函通知原告略謂：請於文到二十日內辦理租約變更登記（繼承變更），逾期未辦理者，依臺灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第二款規定逕行登記；系爭耕地現場目前種植芒果樹且管理良好，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解；台端依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕，請於文到二十日內檢附相關資料至本所申請，逾期未辦理者，視為出租人未申請，本所將依相關規定辦理承租人申請續約事宜等語；原告不服，於同年七月七日提出陳情書向臺南縣政府陳情，被告乃於九十二年八月四日再次進行會勘，並以九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函通知原告前述會勘結果略謂：台端指承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款「非因不可抗力繼續一年不為耕作」之情事，本所再次會勘結果該筆耕地種植果樹，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解等語；原告不服，提起訴願，訴願決定則以本案為耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款規定終止契約之爭議，應依耕地三七五減租條例第二十六條規定處理，而人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，自不得依行政爭訟方法以求救濟為由，駁回原告之訴願等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告九十二年一月二十二日所都字第０九二００００五三九號函、臺南縣政府九十二年六月五日府行法字第０九二００二八三四六號訴願決定書、被告九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函、九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函及臺南縣政府九十二年十二月八日府行法字第０九二０一五三六八二號訴願決定書附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以原告係依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第十九條第一項規定，請求收回土地。而法律並無土地共有人請求收回共有之耕地，應由全部共有人提出申請，且其所得應合併計算之明文；另系爭土地承租人之土地廢耕問題係原告併案檢舉案件，而此乃被告之職權，並非私權爭執，故被告遽為否准原告收回土地之申請，係屬違法云云，資為爭執。
二、首查：
（一）按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」訴願法第十四條第一、二項分別定有明文。又「人民在訴願期間以內，曾向原處分官署為不服之聲明，或誤向非主管官署表示不服者，其訴願仍應認為合法。」改制前行政法院四十四年判字第四十七號判例參照。故人民若已於法定訴願期間內向受理訴願機關或其他機關作不服之表示，雖其未以訴願書之形式為之，亦應認其已於法定期間提起訴願。查本件被告原所為九十二年一月二十二日所都字第０九二００００五三九號函之處分，因原告不服提起訴願，經臺南縣政府九十二年六月五日府行法字第０九二００二八三四六號訴願決定，撤銷原處分，並發回由被告另為適法處分後；被告係以九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函另為處分一節，已經被告陳述在卷，且自該函於說明欄第一項明白記載：「依據臺南縣政府九十二年六月五日府行法字第０九二００二八三四六號函辦理。」等語，亦可明確知悉；而此函文主要是表示：請於文到二十日內辦理租約變更登記（繼承變更），逾期未辦理者，依臺灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第二款規定逕行登記；系爭耕地現場目前種植芒果樹且管理良好，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解；台端依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕，請於文到二十日內檢附相關資料至本所申請，逾期未辦理者，視為出租人未申請，本所將依相關規定辦理承租人申請續約事宜等語，有該函文附原處分卷可稽；而原告收受此函文後，則於同年七月七日提出陳情書，翌日送達被告，而該陳情書除記載「依據永康市公所九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函提出陳情」，並表示：「．．．．．．四、具書人就分別共有人地位而論，依據民法第四五八條、第八二０條、第八二一條，暨耕地三七五減租條例第十七條第四項（應為第一項第四款），復無同條例第十九條不得收回規定，申請註銷永康市公所列管永民字第九五五號租約，要求收回自耕依法尚無不合。．．．．．．」等語，亦有該陳情書附原處分卷可稽，是依該陳情書記載之內容，其顯係對被告九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函表示不服之意思，並其不服之範圍包含被告否准原告依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第十九條之事由申請收回土地部分；而此陳情書爭執之事由，核與原告提起本件訴訟爭執之意旨相同，故依上開所述，應認原告於九十二年七月七日提出之陳情書實質上即為訴願之提起，並已於法定之三十日期間內提起之，而其所爭執之原處分應為被告九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函，至於原告嗣後提出之訴願書則僅為訴願程式之補正。至於被告就原告前述九十二年七月七日之陳情書，於九十二年八月四日再次進行會勘，並以九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函通知原告前述會勘結果，因此函並未對外發生任何法律效果，並非行政處分，併予敘明。
（二）又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。查原告為本件行政救濟之真意，即其提起訴願及行政訴訟所爭執之原處分應為被告九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函，已如上述；而被告此一函文就原告依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第十九條第一項之事由請求收回系爭土地均有所回覆，然訴願決定卻僅就原告關於耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款部分之爭執為審究，至於原告關於同條例第十九條第一項規定申請收回耕地部分之爭執，訴願決定則迄今未為決定，是參諸上述行政訴訟法第四條第一項規定，原告就原處分關於否准原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕部分，逕提本件訴訟，即屬有據，合先敘明。
三、關於原告依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款規定，請求收回系爭土地部分：
（一）按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．．．．四、非因不可抗力繼續一年不為耕作時。．．．．．．。」「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第二十六條分別定有明文。又「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」則經司法院釋字第一二八號解釋在案；而其解釋理由書更明白表示：「查耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，仍應依同條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第十九條第二項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。且此項調處之對外行文，依同條例第三條授權所制定之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條，臺北市各區公所耕地租佃委員會組織規程第十三條之規定以鄉（鎮）或區公所之名義行之，足見此項調處應由鄉鎮區公所以行政機關之地位為之，其為行政處分，更為明顯。復查該條例第十九條第二項並無如同條例第二十六條第一項移由司法機關處理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第一條，行政訴訟法第一條循行政訟爭程序以提起訴願再訴願行政訴訟之程序請求救濟。」另「出租人與承租人間於耕地租約期滿時，因收回自耕或續訂租約發生爭執，乃人民相互間私權之爭執，非行政官署本於行政裁量權所能解決，故縣政府准許出租人收回耕地之通知，並無拘束承租人之效力。」則經最高法院著有四十八年台上字第七０七號判例可資參照。可知，出租人與承租人間關於耕地租約之爭執，性質上係屬人民相互間私權之爭議；除係行政機關依據耕地三七五減租條例第十九條規定，所為耕地准否收回自耕之核定與調處，參諸司法院釋字第一二八號解釋，係經由行政機關以行政行為介入，以行政處分為之，應循行政爭訟程序救濟外，因耕地三七五減租條例耕地租約所生之爭執，性質上屬私權爭執，自應循上述耕地三七五減租條例第二十六條規定之程序尋求救濟（最高行政法院九十年度判字第二二一八號判決同此見解）。
（二）查被告九十二年六月二十六日所都字第０九二００二三九００號函有謂：「系爭耕地現場目前種植芒果樹且管理良好，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解。」甚至事後被告於九十二年八月四日再次進行會勘後，所為九十二年八月十四日所都字第０九二００三０七九０號函通知原告前述會勘結果所稱：台端指承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款「非因不可抗力繼續一年不為耕作」之情事，本所再次會勘結果該筆耕地種植果樹，台端如對承租人是否有繼續耕作之事實仍有爭議，請依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解等語部分，均是被告因原告陳情主張承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款情事，被告為瞭解事實進行會勘，而將會勘結果所為之通知，此通知並無法創設或變更系爭土地之租約關係，其僅是被告基於職權所為之形式調查，至於涉及租賃契約之爭議部分，因屬私權事項，被告並無審查及作成決定之權限，更無認定承租人是否確有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款規定之事由，而得終止租約，進而准原告收回系爭土地之權能；被告既無認定承租人是否具有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款之事由，而准出租人收回土地之職權，是原告以承租人有耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款規定之事由，並此事由之審查是屬被告之職權，訴請被告應作成准原告收回系爭土地之處分云云，已有未合；而原告據以爭執原處分有違行政程序法第八條及第九條規定，更屬誤會，而無可採。
四、關於原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求收回系爭土地部分：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條及第二十條分別定有明文。
（二）又按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利該條規定之執行，而訂頒有「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：（１）『收回出租耕地申請書』（格式六）一式二份。（２）原租約書正本一份。（３）出租人自任耕作切結書（格式十）一份。（４）身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。（５）委託他人申請者：委託書（格式八）一份。（６）委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：（７）租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。（８）國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。（９）九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」然此固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請，准駁與否，則仍應以耕地三七五減租條例第十九條第一項規定作為依據，乃當然之理。
（三）再按「各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」「共有物，除契約另有訂定外，由共有人共同管理之。」「公同共有人之權利義務，依其公同關係所由規定之法律或契約定之。除前項之法律或契約另有規定外，公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。」「公同關係存續中，各公同共有人，不得請求分割其公同共有物。」民法第八百十八條、第八百二十條第一項、第八百二十八條及第八百二十九條分別定有明文。查本件耕地租約是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告則於九十二年一月三日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而系爭土地原為原告之被繼承人李返所有，嗣因李返於七十三年間死亡，原告及其他共有人共十五人於八十三年九月二十二日辦理繼承登記共有系爭土地，但共有人就系爭土地並未訂立分管契約，分管系爭土地一節，則據原告陳述甚明，並有土地登記謄本附卷可稽。系爭土地依土地謄本記載之登記原因為「繼承」觀之，原告及其他共有人應屬僅辦理繼承登記之公同共有人，縱如原告主張係屬分別共有人，然依上述公同共有或分別共有之規定可知，除各共有人間有分管之約定外，各共有人對於共有物之權利既非存在該共有物之特定部分上，是雖土地係由多人所共有，則於耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地之要件未就共有之情況為明文規定下，自應將共有人視為一體整體觀察是否有耕地三七五減租條例第十九條第一項規定之情況，乃當然之理。故本件原告一人，依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求收回系爭共有且無分管約定之土地，被告通知原告補正「原租約書正本、全部出租人申請之申請書、全部出租人自任耕作切結書、全部出租人之全戶戶籍謄本、全部出租人九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單 (或委託本所代為申請之委託書)、全部出租人之九十年全年生活費支出明細表」等資料，此等資料乃被告審查原告得否收回自耕所必須憑藉之資料，是原告逾期未補正，將致被告無法認定系爭土地出租人是否有耕地三七五減租條例第十九條第一項所規定不得收回自耕之事由。至民法第八百二十一條雖規定：「各共有人對於第三人，得就共有物之全部為本於所有權之請求。但回復共有物之請求，僅得為共有人全體之利益為之。」然本條所規範之事實，係共有人本於所有權對於第三人為回復共有物之請求，核與本件係屬依據耕地三七五減租條例所為收回耕地之請求無涉。況民法第八百二十一條係就分別共有之事實所為之規定，至於公同共有物之處分及其他權利之行使，依據上述民法第八百二十八條第二項規定，應得公同共有人全體同意，故本條於公同共有並不適用之（最高法院八十六年度台上字第三三一０號判決參照）；而關於系爭土地，依土地謄本之記載，本件原告與其他共有人應屬公同共有關係，是原告援引民法第八百二十一條規定為爭執，更屬誤會。本件原告未依被告通知補正資料，則其本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被告亦無從認定原告是否符合收回耕地之要件，是被告否准原告收回系爭土地「全部」之申請（視為出租人未申請，實質上即為否准之意思），尚無不合。
五、再按「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請，出租人承租人不會同申請租約登記時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記。」「前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有左列情事之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記：一、經判決確定者。二、經訴訟上和解或調解成立者。三、經耕地租佃委員會調解或調處成立者。四、出租人死亡，其繼承人辦竣繼承登記者。五、耕地經逕為標示變更登記者。六、耕地之一部經政府機關徵收，並辦竣所有權登記者。前項受通知之他方提出異議，且其異議屬耕地租佃爭議者，依本條例第二十六條規定處理。」、「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：˙˙˙二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。
˙˙」「耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」為行為時台灣省耕地租約登記辦法第二條及第四條所明定。因租佃雙方是否存在耕地三七五租佃關係，係屬私權爭執，故行政機關關於租約之核定與登記，並非耕地三七五租約是否存在之效力要件，是原告以系爭土地耕地三七五租約之原出租人李返早於七十三年間死亡，耕地三七五租約登記卻均未變更出租人名義，爭執系爭土地之耕地三七五租約係不存在，被告應准原告收回系爭土地云云，即屬誤會，而不足採。
六、另民法第四百五十八條第二款及土地法第一百十四條第三款雖分別規定：「耕作地租賃於租期屆滿前，有左列情形之一時，出租人得終止契約：．．．．．．二、承租人非因不可抗力不為耕作繼續一年以上者。．．．．．．。」「依不定期限租用耕地之契約，僅得於有左列情形之一時終止之：．．．．．．三、出租人收回自耕時。．．．．．．。」然「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律規定。」亦為耕地三七五減租條例第一條所明定。查系爭土地係屬訂有耕地三七五租約之耕地，故關於系爭土地之租佃關係，自應優先適用耕地三七五減租條例之規定，而關於耕地之收回，耕地三七五減租條例第十六條、第十七條及第十九條分別定有明文，自無再適用上述民法及土地法規定之餘地，是原告援引上述民法第四百五十八條第二款及土地法第一百十四條第三款規定，主張其得請求收回系爭土地云云，實有誤解，不足採取。
七、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告否准原告依據耕地三七五減租條例第十七條第一項第四款及第十九條第一項規定所為收回系爭土地之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應作成准原告收回坐落臺南縣永康市○○段○○○○號全部土地之處分，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日
法院書記官 李怡緻