高雄高等行政法院裁定 九十二年度訴字第一三三五號
原 告 甲○○被 告 台南縣鹽水鎮公所代 表 人 乙○○ 鎮長訴訟代理人 丙○○ 律師右當事人間因有關土地事務事件，原告不服台南縣政府中華民國九十二年十一月七日府行法字第０九二０一五九三０六號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟第四條第一項所明定，足見提起撤銷訴訟，以有行政處分存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例足資參照。又行政機關就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分，人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政爭訟方法提起訴願，亦為改制前行政法院著有五十七年度判字第四七二號判例足資參照。
二、本件原告起訴意旨略以：伊共有台南縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），自日據時代被開闢為公共道路，其後經政府多次道路整建，嗣被告進行都市計畫時，將系爭土地地目由「建」變更為「道」，原告曾多次向被告請求辦理徵收補償，被告均以財源拮据為由否准辦理。依憲法第二十三條及民法第七百六十五條，系爭土地既未徵收，被告依法應向原告租用，以補償原告無從自由使用、收益系爭土地，而因公益特別犧牲之損失。惟原告向被告請求租用系爭土地，被告於民國（下同）九十二年九月十日以鹽所建字第０九二０００八五四八號函，否准原告租用之申請，依行政程序法第九十二條規定及法務部九十年二月二十一日法九十律字第００四六八四號函釋意旨，該拒絕函係屬行政處分。又司法院釋字第四００號解釋所謂公用地役關係，非被告及訴願決定所稱民法上土地所有權人應容認並不得違反公眾通行目的，應無改制前行政法院四十六年判字第三十九號判例之適用，況且司法院釋字第二九一號解釋亦謂，至於因取得時效完成而經登記為地上權人者，其與土地所有權人間如就地租事項有所爭議，應由法院裁判之。足證時效取得地上權人仍需支付地租，以補償土地所有人之損失。準此，無論如何取得地上權，使用私有土地，造成私有土地所有權人無法使用之損失，應予以補償，始符社會公平正義及憲法保障人民私有財產之意旨，為此聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告就系爭土地在未徵收前應依法辦理租用，並按公告土地現值之百分之二計付年租金及賠償法定期間未付之地租等語。
三、經查，原告以其共有坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地，經公眾通行多年，嗣經被告變更地目為「道」，乃請求被告辦理徵收補償未果為由，而向被告請求依法辦理租用系爭土地。惟按私經濟行政（國庫行政）指國家並非居於公權力主體地位行使統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為，屬於私經濟行政之事項，適用私法之規定，因行政機關私經濟活動所生之損害，自不生國家賠償問題，一切爭執均應循民事訴訟途徑處理（吳庚所著行政法之理論與實用增訂八版第十二頁及第十六頁）。則原告請求被告依法辦理租用系爭土地，顯係請求被告與原告訂立系爭土地之租賃契約，乃屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序解決。又被告九十二年九月十日鹽所建字第０九二０００八五四八號函，僅係就系爭土地自日據時期即已作為道路使用，該土地已有公用地役權之存在，向原告所為之說明，縱認該函有拒絕原告訂立私法上租賃契約之意思，亦屬就私法關係所為之意思表示，而非就公法上事件所為之決定，自非行政處分。訴願決定予以不受理，並無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬起訴不備要件，應予駁回。
四、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定。本件原告起訴請求被告就系爭土地辦理租用，並賠償法定期間未付之地租，乃屬私權爭議，揆諸首揭說明，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，而非屬行政法院之權限。則本件原告請求簽訂租約及給付租金，除非符合行政訴訟法第七條規定，得於提起其他訴訟同一程序中合併請求外，自應循民事訴訟程序尋求救濟。是依上開規定合併請求損害賠償，應以原告提起之行政訴訟合法為前提，否則該合併請求賠償之訴，亦屬不備起訴要件而不合法。本件原告提起之撤銷訴訟既因不合法而應予駁回，則原告合併請求被告就系爭土地在未徵收前應依法辦理租用，並按公告土地現值之百分之二計付年租金及賠償法定期間未付之地租，亦屬不備起訴要件而不合法，應併予駁回。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日
法院書記官 周良駿