高雄高等行政法院裁定 九十二年度訴字第一五四號原 告 甲 ○訴訟代理人 李季錦 律師
洪梅芬 律師複 代 理人 何冠慧 律師被 告 台南市政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 黃紹文 律師
徐美玉 律師黃溫信 律師右當事人間因有關補償事務事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月六日台內訴字第０九一０００七八二七號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．：一、訴訟事件不屬於行政法院之權限者。．．．」行政訴訟法第二條及第一百零七條第一項第一款規定甚明。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」亦經司法院釋字第四四八號解釋在案。準此，當事人間之爭執如屬公法上爭議事件，始得依據行政訴訟法規定向行政法院提起行政訴訟，至私法上爭議，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍，合先敘明。
二、次按土地法施行法第五十條第十款規定：「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計畫書，應記明左列事項：‧‧‧十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。」，又土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」足見所謂協議價購，係指於徵收私人土地前，徵收機關先與土地所有權人協議價金購買土地之程序，此徵收前之協議價購，並非徵收程序，而行政機關亦非行使公權力取得土地，而係經由與土地所有權人相互協議所進行之契約行為，是關於協議價購程序所生之爭執，非屬公法上爭議事件，此參最高行政法院（即改制前行政法院）八十五年度判字第一六四八號判決謂：「．．土地法施行法第五十條第十款規定之協議價購屬私法上之買賣關係．．」及台灣高等法院九十一年度上字第七六一號判決理由亦謂：「．．協議價購係屬私法上之買賣．．」等語足明，是目前實務上關於徵收前之協議價購性質，仍認屬私法上之買賣關係。又「．．不使用強制力徵收，而以協議達成所有權之移轉，則成立民法上之買賣。此一情形，不僅我國如此，奧地利之法制亦復相同。．．實則此種情形，若興辦事業人與土地所有人能達成協議，而完成土地權利之移轉，則屬民法上之契約，且有權決定徵收之土地徵收委員會非協議之當事人，亦未發動公權力（徵收作用）之行使，自不具公法行為之性質。」（學者吳庚著「行政法之理論與實用」九十年八月增訂七版第四一三、四一四頁）同認協議價購之性質為私法關係。
三、本件原告起訴意旨略謂：原告為坐落台南市○○段八一三、八二四地號土地及台南市○○路○○○號地下層小東超級市場建築物（領有使用執照合法建築物部分）之所有權人，被告為取得及興闢台南市「公五」公園，與原告於民國（下同）八十八年六月十七日簽訂「台南市『公五』小東超級市場終止獎投契約及價購補償協議書」（以下簡稱：價購補償協議書），協議土地部分之價款為新台幣（下同）五億二千八百十三萬八百四十八元，由被告分三期支付，並於八十九年二月十四日完成土地所有權移轉登記；另地下層建築物協議價購金額，協議價款為一億一千五百萬元，並約定由被告向省政府函請釋示無疑後，並將該建物價購預算經議會審查通過後支付。嗣原告於九十一年六月二十八日向被告申請儘速依上開價購補償協議書第四條規定，將台南市「公五」小東超級市場地下層建築物協議價購金一億一千五百萬元編列預算，並送台南市議會最近一次會期審查通過後，依約給付原告。惟經被告以本案經向台灣省政府及內政部多次請示後，因當初協議價購金額一億一千五百萬元與台灣省獎勵興辦公共設施辦法第十八條第二項所定「決定保留之建築物應依資產重估價格予以補償」（即建築物重建價格扣除建築物折舊額後之建築物現值）不相符，尚待釐清，自無法依上開價購補償協議書第四條所載：「．．．該協議價購金額由甲方（台南市政府）向省政府函請釋示無疑後，並將該建物價購預算經議會審查通過二十日內，支付百分之八十價款予乙方（甲○），乙方並於收到該筆價款後二十日內，於清償塗銷他項權利設定後，將建物產權移轉於甲方．．．」規定履行，乃以九十一年七月二十三日南市建公字第０九一００五一二六九０號函復原告略以：「．．．經本府多次函請省府（精省後權責機關為內政部）釋示結果，仍有疑義，本府現正審慎研處中，．．．」而否准所請。惟（一）被告所為前揭九十一年七月二十三日南市建公字第０九一００五一二六九０號函，雖未對原告之請求有何具體之准駁，惟被告於該函說明理由既謂依內政部釋示之結果「仍有疑義」，已足認有否准原告請求之意，應屬行政處分。（二）該小東市場建築物補償預算已屢經各級機關、部會釋示無疑，未指出原告與被告間之價購補償協議有何適法性之疑義，各該機關並指明被告應「本於職權逕行核處」，惟被告於上揭函文又以「仍有疑義」為由，否准原告之申請，顯係裁量怠惰，違反行政程序法第八條誠信及信賴保護原則，損害原告之權利，原處分顯然違法，應予撤銷。（三）又被告以「請示上級」、「仍有疑義」之不正當消極行為，阻止應將建物價購預算送交議會審查行為之條件成就，則依民法第一百零一條規定及最高法院四十六年台上字第六五六號判例意旨，有關價購補償協議書此「釋示無疑後」約款，縱然具有條件性質，亦已視為條件成就，被告具有將預算送議會審查之義務。（四）至於原告是否具有與被告終止獎投契約之適格身分，與被告應否依價購補償協議書內容，為將預算送議會審查之行為，係屬二事，不應混為一談。蓋觀諸價購補償協議書之契約標的，係土地與建物，而無獎勵投資之「經營權」之補償，因此原告屬契約標的土地與建物之所有權人，與被告協議價購補償事宜，自屬合法有據，被告以原告是否為獎投契約之當事人為由提出抗辯，容有誤會。（五）台灣省獎勵興辦公共設施辦法第十八條、第二十條是否適用本案，與被告應否依價購補償協議第四條之約定為預算送議會審查行為，並不相涉。蓋價購補償協議並未約明原告應受台灣省獎勵興辦公共設施辦法第十八條、第二十條之適用結果所拘束。又被告究應依何項法令履行價購補償之協議，乃屬被告內部事項，而與原告無涉，且被告既與原告簽訂價購補償協議，即應履行協議價購補償義務行為。爰提起本件訴訟，聲明撤銷前揭被告九十一年七月二十三日南市建公字第０九一００五一二六九０號函及訴願決定；被告應依兩造於八十八年六月十七日簽訂之價購補償協議書第四條之約定，作成建築物協議價購補償金一億一千五百萬元之預算，送請台南市議會最近一期會期審查之行政處分云云。
四、經查，本件被告為取得及興闢台南市「公五」公園，於八十八年六月十七日與原告簽訂價購補償協議書，向原告購買小東超級市場坐落之台南市○區○○段八一
三、八二四等地號之土地及小東超級市場內台南市○○路○○號地下層之合法建築物，土地部分之價金為五億二千八百十三萬八百四十八元，業由被告分三期支付予原告，並於八十九年二月十四日完成土地所有權移轉登記；另系爭建物部分之協議價購金額為一億一千五百萬元，雙方於該價購補償協議書第四條約明由被告向省政府函請釋示無疑後，並將該建物價購預算經議會審查通過後，雙方再依次履行給付價款及移轉建物產權之契約義務等情，為兩造所不爭執，並有土地登記謄本二紙及上開價購補償協議書在卷足按，洵堪認定。本件被告與原告訂立上開價購補償協議書，既係為替代徵收處分，而以協議價購契約取得土地及建物，則被告向原告議價取得土地及系爭建物之行為，核屬土地法施行法第五十條第十款及土地徵收條例第十一條所稱之「協議價購」行為，揆諸首揭說明，該協議價購契約性質即屬民法上之買賣契約。準此，本件當事人間關於該協議價購契約所生之爭執，即為私法上之爭議，應屬於民事訴訟範圍，尚非屬行政爭訟範圍。又觀諸原告起訴之請求權依據為「價購補償協議契約」所生之請求權，則原告訴請被告依約履行該私法上之契約義務，顯係就私權所為之爭執。至原告訴之聲明雖係請求被告為具有公法性質之預算送審行為，惟觀諸系爭價購補償協議書第四條約定：「．．．如依財團法人中國生產力中心『土地及建物時值勘估報告』之勘估金額為壹億壹仟陸佰捌拾柒萬貳仟肆佰參拾肆元正，經甲乙雙方協議新台幣壹億壹仟伍佰萬元正，該協議價購金額由甲方向省政府函請釋示無後，並將該建物價購預算經議會審查通過．．．」明定被告主要義務為給付價金，另約定被告送請「省政府函請釋示無後，並將該建物價購預算經議會審查通過」之行為，則為該契約所附之從給付義務。是原告請求被告為該從給付義務行為，即本於私權之發動，尚不應因其內容係行政行為而更異。再按「事件之關連性及主要行為吸收次要行為之原則」（學者吳庚著行政法之理論與實用增訂六版頁五四八），要無將次要行為獨立定性為公法性質之理。從而，本件被告是否將系爭建物之價購預算送請議會審查，為私法契約之履行問題，如有爭執，應循民事訴訟程序謀求解決，自不屬行政救濟之範圍。原告提起本件訴訟，於法顯有未合。
五、再者，兩造雖均以：系爭「小東超級市場」地下層建物，乃被告為因應台南市「公五」公園設置前其公共設施保留地之有效利用，於七十四年十二月二十六日與訴外人吳文欽依「臺灣省獎勵興辦公共設施辦法」簽訂「興辦台南市小東超級市場契約書」，而由訴外人吳文欽於台南市○區○○段八一三、八二四地號等公共設施用地上所投資興建之建築物，職此，系爭建物既係依據「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」所興建，具有一定之行政目的，則本件協議價購契約本質上應屬公法契約云云置辯。惟查，被告係為取得及興闢「公五」公園而與原告訂立本件協議價購契約，而以之取代徵收處分之發動；反觀被告於七十四年間與訴外人吳文欽簽訂小東超級市場興建契約，其目的乃在促進未徵收前之公共設施用地之有效利用，並獎勵民間興辦公共設施。足見前述二項契約關係，一為民法上之土地買賣契約，一為政府為獎勵民間興辦公共建設而與受獎勵投資者所締結之契約，非但其當事人並不相同，契約目的及標的亦各有別，故二者應係各自獨立之法律關係，互無關涉。是以，本件協議價購契約縱使訂有「終止獎投契約」之字句，亦不因此更異其為私法上土地及建物買賣契約之本質。是兩造均以本件協議價購契約乃承續該小東超級市場興建契約而來，而主張本件協議價購契約屬於公法契約，容有誤解，洵不足採。
六、末查，本件協議價購契約既為私法契約，則被告以九十一年七月二十三日南市建公字第０九一００五一二六九０號函向原告表示：系爭價購協議補償書第四條之約定，經省政府釋示結果，仍有疑義，現正審慎研處中云云，核與行政機關本於高權之行政權作用所為之公法上具體處分有別，非屬行政處分，僅為私法對等地位之通知或意思表示，原告如有不服，應循民事訴訟程序解決，不得對之提起行政爭訟，而謀救濟。綜上所述，本件訴願機關從程序上為不受理之決定，其理由雖有不同，然結論並無二致，仍應予維持。原告提起本件行政訴訟，請求撤銷被告前揭九十一年七月二十三日南市建公字第０九一００五一二六九０號函及訴願決定，並請求被告應依上開價購補償協議書第四條之約定，作出將建物價購補償金一億一千五百萬元之預算，送請台南市議會最近一期會期審查之行政處分，難謂為合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
法院書記官 陳嬿如