高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一六一號
原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十二月十日台內訴字第○九一○○○八○七八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於命原告應於民國九十一年九月六日前就坐落屏東縣○○鄉○○○段一─二四四地號土地恢復原狀部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十一年二月十八日向訴外人丙○○承租坐落屏東縣○○鄉○○○段一─二四四地號一般農業區農牧用地土地（以下簡稱系爭土地），未經許可，即在系爭土地上架設砂石篩選機並挖掘長約二十公、寬約十二公尺、深約二．九公尺之污水沈澱池，以供其設置營造廢棄土加工再生利用場（以下簡稱砂石場）使用，嗣經被告所屬聯合稽查小組於九十一年九月五日十五時三十分查獲，認原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定之行為，乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年九月五日（誤繕為九月六日）九十一屏府地用區字第○○○一七五號處分書，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月六日以前恢復土地原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之主張：
一、原告主張之理由：
（一）被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組之組合成員及原意動機，係以稽查盜（濫）採砂石為真意表示之原意而組合，顯係其組合成員之主觀意思即如發現稍有嫌疑即主觀認定符合採砂之處分，理由如下：１、砂石篩選機是篩選砂石之機械，但現場有砂石篩選機是放置在那？或借放在那？或準備採砂？均是疑問與嫌疑，然無罪推定之判決原則，並不得認定嫌疑或稍符合條件即認定有罪而處分受罰。２、依區域計畫法第二十一條規定：違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市，縣（市）政府處六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．。如係採砂僅長約二十公尺，寬約十二公尺，深約二．九公尺之坑洞，是在採砂工程中剛起動之小工程小部份案件，可處本法條之最重罰鍰三十萬元處罰？顯係處罰動機不單純。犯罪之判決係依行為輕重並使用爾後有悔悟革心機會而量刑，本案之處分給原告無悔過機會以最高之處分，同理而論，民、刑、行法應依情、理、法而為之乃是法治國家之法律不是嗎。
（二）系爭土地並未涉及建築行為及變更地形地貌，依內政部九十年五月廿八日台內中地字第九○八二八一八號令訂頒之非都市土地容許使用執行要點四之規定得免辦理許可使用手續，是亦無違反非都市土地使用管制規則第六條及區域計畫法第十五條之規定：１、稽查小組並未稽查有涉及建築行為，甚為明確。２、就現場有砂石篩選機，前已論述不得認定有濫採砂石之確定行為。就長約二十公尺，寬約十二公尺，深約二．九公尺，依所表述之長寬深係為長方形之形狀並非坑洞，係為作砂石場污水沈澱池使用，並非盜採砂石。
（三）原告有申請砂石場之設置許可，但未獲核准，不是原告不申請即擅自設置，況且，原告違反區域計畫法刑事案件，業據屏東地方法院檢察署九十一年度偵字第五六九二號不起訴處分，原告遭取締後，上開砂石場已換人經營，原告又非盜採砂石，被告所處三十萬元罰鍰顯然過重。
二、被告主張之理由：
（一）區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」（屏東縣於六十四年十月六日辦理非都市土地使用編定公告並實施管制）。同法第二十一條第一項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」。次查非都市土地使用管制規則第六條第一項及第四項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之」。又非都市土地容許使用執行要點第四點規定：「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」合先敘明。
（二）原告未依非都市土地容許使用執行要點規定申請辦理許可使用手續，即在系爭土地濫採砂石挖掘坑洞、並架設砂石篩選機具，擬作砂石場違規使用，顯已違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條規定，被告依行政程序法第一○四條規定請原告現場依法陳述，原告業已陳稱挖掘坑洞係為作污水沉澱池，而架設砂石篩選機具擬作砂石場，經申請但尚未核准等語。依據被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十一年九月五日前往取締會勘紀錄及原告現場陳述書所載，現場確有怪手挖掘土地且架設砂石篩選設備中，上開行為未經申請核准，顯已變更地形地貌，與農牧用地容許使用項目不合。
（三）原告訴稱本案土地挖掘面積不大，不應以最高罰鍰金額裁罰乙節，查屏東縣農地因非法盜濫採土石情形嚴重，如屏北里港、高樹地區已因盜濫採土石行為造成國家土地資源被破壞，進而影響人民生命財產安全，故自九十一年三月屏東縣縣長及屏東地方法院檢察署檢察長聯合公開宣示：「經查獲一律處以最高罰鍰三十萬元」之取締決心之後，除斟酌違規情節輕微之情形外，一律處以最高罰鍰三十萬元，以期打擊犯罪，希望維護屏東縣美好環境。次查，農地非法盜濫採土石本已屬重大違規案件，不論其盜濫採之坑洞大小，違規之動機已屬可議；再者，為避免違規人於限期改善期間繼續濫採土石，經簽奉縣長核准後，取締時一律將限期改善期間訂為一日，故被告依據區域計畫法第二十一條第一項規定，裁處原告罰鍰三十萬元並限期於一日內恢復原狀，並無不合。
（四）又系爭土地前經新埤鄉公所於九十一年八月十二日新鄉民政字第九一○○○○五七八六號函查報砂石篩選機具堆放於農業用地有案，被告復以九十一年八月二十二日屏府地用字第○九一○一三五二八五號函通知土地所有權人勿違規使用，然經新埤鄉公所九十一年八月三十日、九月三十日持續追蹤檢查，對地主及原告皆屢勸未果，至九十一年十月十日現場檢查，該砂石場已動工營運並堆積大量砂石，截至九十一年十二月十三日新埤鄉公所複查，該砂石場仍在營運中。另被告所屬工務局已以九十一年九月二十日屏府工採字第○九一○一五○一○九號函，將原告申請設立砂石場計畫駁回。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第十五條第一項定有明文。內政部本此規定訂定非都市土地使用管制規則，將非都市土地依照區域計畫法施行細則第十三條之規定，劃分為各種使用區域，並依第十五條之規定在各使用區域內編成十八種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制，該規則第六條第一項前段及第四項分別規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」又「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦許可使用手續。」為非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。再按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」則為區域計畫法第二十一條第一項所規定。蓋土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（司法院釋字第四四四號解釋理由書參照）。乃前揭區域畫法第十五條第一項之規定，即係法律為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策所制定，並授權行政機關劃設使用分區以保護土地資源，上開非都市土地使用管制規則，即為內政部基於法律授權所制定規範管制土地分區使用之法規命令，而非都市土地容許使用執行要點則為內政部就細部性事項所為之補充規定，審視各該規定之內容，並未逾越區域計畫法之授權意旨，自得予以適用。
二、經查，系爭土地屬非都市土地一般農業區農牧用地，應作農業用地管制使用，又原告於九十一年二月十八日向訴外人丙○○承租系爭土地，未經申請許可，即在系爭土地上擅自加設砂石篩選機，並挖掘長約二十公尺、寬約十二公尺、深約二．九公尺之坑洞，擬供其砂石場使用，經被告所屬聯合稽查小組於九十一年九月五日下午三時五十分至現場查獲，認原告有違反區域計畫法第十五條第一項規定之行為，依同法第二十一條第一項規定，以九十一年九月五日（誤繕為九月六日）屏府地用區字第○○○一七五號處分書，裁處原告三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月六日以前恢復原狀等情，已經兩造分別陳明在卷，並有土地租賃契約書、會勘紀錄、警訊筆錄、現場照片及處分書等件附原處分卷及本院卷可稽，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟無非以原告承租系爭土地架設砂石篩選機是準備作砂石場使用，而挖掘坑洞則是作為砂石場之污水沈澱池，並非盜採砂石；又原告並非沒有申請砂石場之營運許可，祇是未獲核准，但原告既非盜採砂石，違規情節輕微，原告涉嫌違反區域計畫法第二十二條規定之刑事責任，亦經臺灣屏東地方法院檢察署不起訴處分，故被告處原告罰鍰三十萬元，顯然過高等語，為其論據。爰分述如下：
（一）關於罰鍰部分：
１、經查，原告於系爭土地上架設砂石篩選機並挖掘抗洞擬供作其砂石場使用等情，業據原告所自承，核與證人即現場查獲之屏東縣警察局萬隆派出所警員丁○○到庭證述略以：系爭土地經人檢舉無照作砂石場使用，並變更地形地貌，經會同被告環安小組人員勘查發現砂石篩選機已經架設，並有一個坑洞是供篩選機清洗砂石排放廢水儲存用，坑洞四周高於地表，且該砂石場迄至九十二年五月仍在營運又被查獲等語相符。復經證人即本件被告所屬聯合稽查小組人員沈昭煌到庭證述略以：現場已經挖一個大坑洞，機具已經裝設，所挖砂石有堆置在原告所稱之沈澱池周圍，其堆置在旁的砂石是否足以填平坑洞，以目測而言，是無法填平，至於有無外運，因未親眼目睹，無法判定等語在卷。此外，並有被告聯合稽查小組現場勘查紀錄、現場照片附原處分卷可稽。參以本件是因附近居民一再檢舉不要在系爭土地違規經營砂石場，且經屏東縣新埤鄉公所多次到現場勘查，發現現場持續架設砂石篩選機具並堆積砂石，嗣經被告所屬聯合稽查小組人員於九十一年九月五日查獲等情，業據被告訴訟代理人陳述明確，並有屏東縣新埤鄉公所非都市土地違規使用案件處理查報表附原處分卷可憑。另系爭土地所有權人丙○○亦多次發函通知原告因其違法使用系爭土地致遭查報，亦經證人丙○○於本院證述綦詳，並有存證信函附卷可參。綜上各情，原告明知系爭土地為一般農業區農牧用地，應依農業用地管制使用，竟未得許可，並在屏東縣新埤鄉公所多次勘查違規事實暨土地所有人屢次函告違規情形下，仍無視法令，執意續行其砂石場設置及坑洞之挖掘，變更地形地貌，破壞農地土壤資源，其故意違反區域計畫法第十五條第一項分區編定使用管制規定，情節重大，灼然明甚，要與原告是否從事盜採砂石無涉；至臺灣屏東地方法院檢察署九十一年度偵字第五六九二號原告違反區域計畫法案件，係以被告限令原告於一日內回復原狀，期限過短，違反比例原則，認為尚難令原告負區域計畫法第二十二條之罪責而為不起訴處分，並非認定原告未違反區域計畫法第十五條第一項分區編定使用管制規定，有該不起訴處分書附本院卷可稽，是原告主張其並非盜採砂石，且經檢察官不起訴處分，故屬輕微違規云云，無足可採。
２、末查，被告對於屏東縣內違反區域計畫法案件，除濫採砂石案件衡量情節予以重罰外，對於其他不是惡意違規案件，仍酌減處罰，業據被告訴訟代理人陳述甚明，並有被告九十一年度違反區域計畫法處分書統計表附本院卷可參。是被告審酌原告故意違反土地分區使用管制之規定，屢被發覺違規猶執意設置砂石場，並挖掘坑洞破壞土地資源等情節，予以裁處法定最高額罰鍰，已就原告違反情節所造成損害及所欲達成之公益目的，予以考量，難謂違反比例原則，原告主張裁罰過高云云，並無可採。綜上所述，本件罰鍰處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告此部分起訴求為撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
（二）關於限期恢復原狀部分：按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的。」為行政程序法第十條所明定，此乃要求行政機關須合乎法規義務裁量之規定。蓋行政機關既被賦予裁量權，卻不斟酌個案情節之不同，而怠於行使裁量權，疏忽追求個案正義，自有悖法規授權主管機關裁量之目的，而構成裁量瑕疵。又法律縱對改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權，倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非違法（改制前行政法院即現最高行政法院七十九年度判字第一二三○判決，李惠宗著行政程序法要義頁一七○參照）。經查，被告對於屏東縣境內盜採砂石違反區域計畫法案件原定恢復原狀期間為七日，嗣為加強取締，經縣長指示一經查獲一律限於一日內恢復原狀，業據被告訴訟代理人陳明在卷，並有被告會議紀錄可稽。查，原告係違法於農地設置砂石場，並非盜採砂石，已如前述，而被告九十一年九月五日九十一屏府地用區字第一七五號處分書係於九十一年九月五日下午四時三十分送達原告，並命原告應於九十一年九月六日以前恢復土地原狀，亦即僅給予原告一日之恢復原狀期間，此有該處分書及送達證書附原處分卷可參。惟查，系爭土地上之坑洞約六九六立方公尺，如以容量每一斗○．七立方公尺之挖土機每滿一卡車所需工作時間計算，即須十七．八小時始能回填上述坑洞，有經濟部水利署提供之常用施工機械工作量分析表附卷可參。又原告之違規情節非僅挖掘坑洞作沈澱池而已，尚有架設砂石篩選機作砂石場使用，依卷附照片顯示，現場除有砂石篩選機外，尚有經營砂石場所使用之鐵皮屋、貨櫃屋等，參酌屏東縣新埤鄉公所於本件查獲前先後查報原告架設上述砂石篩選機之情形為：九十一年八月九日查報有鐵架三個，輸送帶三個、九十一年八月三十日正在架設鐵架，迄至本件被告查獲止始具規模等情，亦有非都市土地違規使用案件處理查報表附原處卷可考，足見砂石篩選機之設置既須耗費時日，其拆卸顯非一日所能完成。是原告既要填平土地坑洞，又要拆卸砂石篩選機，衡諸常情，如要恢復系爭土地原貌，尚非得於一日之內完成。乃被告未斟酌原告違反農地使用管制之規模，亦不論原告客觀上有無於一日內恢復回狀之可能，即處以限期一日內恢復原狀之處分，自不符合法律授權裁量之意旨，難謂非出於恣意而屬裁量濫用，依上所述自構成裁量瑕疵之違法。原告起訴指摘，非全無理由，訴願決定未予糾正，亦有未洽，故原告求為撤銷，非無理由，惟因恢復原狀期間涉及被告裁量權之行使，爰將訴願決定及原處分關於恢復原狀部分撤銷，由被告另為適法之處分。
四、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十九 日
法院書記官 楊曜嘉