高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第二六三號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○右七人共同訴訟代理人 張巧妍律師被 告 嘉義市政府代 表 人 辛○○ ○○訴訟代理人 壬○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年一月七日台內訴字第○九一○○○八二○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為辦理嘉義市都市計畫三等三十一號、五等十四號道路交角停車場工程用地，需用原告所有坐落嘉義市○○○段二二一－八、二一九－一、二一七－六一地號土地（下稱系爭土地），報經臺灣省政府以民國（下同）七十八年三月二十日府地四字第三三七九四號函核准徵收，被告乃據以七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收，並以七十八年五月九日府地用字第二六五○三號函通知原告等於七十八年五月十五日發放地價補償。嗣系爭土地應補償之地價經發現與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被告乃於七十八年十二月十四日以府地二字第六八一八０號公告系爭二二一－八地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺新台幣（下同）四千零五十元更正為每平方公尺六千六百元；系爭二一九－一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺六千五百五十六元更正為每平方公尺七千八百十五元；系爭二一七－六一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺七千九百元更正為每平方公尺八千四百六十七元，嘉義市地政事務所即以七十八年十二月二十八日嘉市地三字第五五二七號函知原告，被告並以八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知原告，略謂請於八十一年九月二十九日辦理領取差額地價手續云云。原告以被告已於七十八年十二月二十八日通知更正地價，卻遲至八十一年九月二十二日始通知其補發差額地價，該核准徵收案應失其效力云云，提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院八十三年度判字第七九二號判決：再訴願決定及訴願決定均撤銷，由訴願決定機關重新查明原核准徵收之行政處分是否仍有效存在後，另為適當決定。內政部除以八十三年十二月一日台內訴字第八三八二二一五號訴願決定程序駁回原告土地徵收訴願案外，並將地價補償部分移由臺灣省政府審議，經臺灣省政府以八十四年二月十四日府訴一字第一四四八二一號訴願決定駁回，原告對上開臺灣省政府訴願決定不服，向內政部提起再訴願，經內政部以八十四年十月十二日台內訴字第八四○二○八八五號再訴願決定予以駁回，原告復對之提起行政訴訟，經改制前行政法院以八十五年二月九日八十五年度判字第三五五號判決駁回在案。嗣因原告提起再審，經最高行政法院九十一年七月十九日以九十一年度判字第一三二○號再審判決將改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決廢棄，訴願、再訴願決定撤銷，責由受理訴願機關（依修正之訴願法第四條規定為內政部）詳查審認，另為適法之決定；經訴願決定機關內政部重為決定結果，仍駁回原告之訴願，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分（即嘉義市政府八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函）均撤銷。確認被告七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）系爭土地應補償之地價因經發現與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被告乃於七十八年十二月十四日以府地二字第六八一八○號公告系爭二二一－八地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺四千零五十元更正為每平方公尺六千六百元；系爭二一九－一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺六千五百五十六元更正為每平方公尺七千八百十五元；系爭二一七－六一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺七千九百元更正為每平方公尺八千四百六十七元，嘉義市地政事務所並以七十八年十二月二十八日嘉市地三字第五五二七號函知原告，然被告卻遲至八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知原告，略謂請於八十一年九月二十九日辦理領取差額地價手續等語。被告既於七十八年十二月二十八日通知更正地價，卻遲延三年至八十一年九月二十二日始通知其差額地價並補發之，明顯違反土地法第二百三十三條規定之十五日內發給期限，故被告七十八年三月二十八日府地用字第一五○○八號公告之土地徵收案應因逾期未發給補償費而失其效力，則被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函補發補償費之處分亦因失所附麗而失其效力；且被告既至八十一年九月二十三日始以府地用字第四七八九二號函通知原告領取差額補償費，自應以當期之土地公告現值補償原告，故被告補償費之計算亦有違誤。
（二）司法院釋字第五一六號解釋，其解釋文為：「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」，其理由書為：「憲法第十五條規定，人民之財產權應予保障。此一規定旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃係因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，為減少財產所有人之損害，更應儘速發給，方符憲法上開保障人民財產權之意旨（本院釋字第四○○號、第四二五號解釋參照）。準此，土地法第二百三十三條前段規定：『徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。』此項期間雖或因對徵收補償有異議，經該管地政機關提交評定或評議而得展延，但補償費額一經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交，以轉發應受補償人，其期限亦不得超過土地法第二百三十三條規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。上述徵收程序之嚴格要求，乃在貫徹國家因增進公共利益為公用徵收時，亦應兼顧確保人民財產權益之憲法意旨（本院釋字第四○九號解釋意旨參照）。對於土地法第二百二十七條所公告，被徵收土地應補償之費額，應受補償人有異議，而拒絕受領，依土地法第二百三十七條第一項第一款規定，得將款額提存之，但該項應補償之費額，如於提交評定或評議後，認應增加給付時，應增加發給之補償數額，倘未經依法發給，徵收處分即不得謂已因辦理上述提存而不影響其效力。此為有徵收即有補償，補償之發給與徵收土地核准處分之效力間，具有不可分之一體性所必然。觀諸土地法第二百三十五條前段規定，『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止』亦明。至若應增加補償之數額過於龐大，需用土地人（機關）需動支預備金支應，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之（依民國八十九年二月二日公布之土地徵收條例第二十二條第四項為三個月），否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」業已明白表示系爭徵收處分無效，故被告主張顯不足採。
（三）按依行政訴訟法第六條規定，提起確認之訴，須先向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後三十日內不為確答者，始得提起之，俾原處分機關有自行審查及自行確認處分無效機會，以取代訴願前置主義，而確認之訴提起，並無起訴期間之限制。查原告依前開司法院解釋，又於九十二年二月十四日提出請求書請求確認被告七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效，經被告以九十二年二月二十日府地用字第○九二○○一九一六四號函謂本案應由內政部決定後據以辦理不予確認等語，拒絕確認原處分無效，乃嚴重侵害原告等人之所有權，故原告提起本件確認訴訟，有即受確認判決之法律上利益，而被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函領取補償費通知因其前提之徵收處分既為無效，故亦應予撤銷。
（四）司法院釋字第三六八號解釋謂：「‧‧‧‧‧‧若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束」，原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之，行政訴訟法第二百十六條第二項定有明文。查本件被告為辦理都市計畫三等三十一號、五等十四號道路交角停車場工程，需使用原告所有坐落嘉義市○○○段二二一－八、二一九－一、二一七－六一地號三筆土地，報經臺灣省政府以七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，並經被告以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收，並通知土地所有權人及發給補償地價。嗣因系爭土地應補徵之地價經發現與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被告乃於七十八年十二月十四日以府地價字第六八一八○號公告更正公告現值，並於八十一年九月二十三日以府地用字第四七八九二號函通知原告，「補發土地徵收補償費，請於期限內辦理領取差額地價」等語。原告以徵收處分失效，向臺灣省政府提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，提起行政訴訟，經改制前行政法院八十三年度判字第七九二號判決再訴願決定及訴願決定均撤銷，由訴願決定機關重新查明原核准徵收之行政處分是否仍有效存在後，另為適法之決定。訴願決定機關之內政部旋以八十三年十二月一日台內訴字第八三八二二一五號訴願決定程序駁回原告就土地徵收訴願案，（此部分經循序提起行政訴訟，經改制前行政法院八十六年度判字第三六一號判決駁回原告之訴），並將地價補償部分移由臺灣省政府審議決定駁回原告之訴願，原告不服，循序提起行政訴訟，經改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決駁回。原告以本件原判決有行政訴訟法第二百七十三條第二項再審事由，對之提起再審之訴。經最高行政法院九十一年度判字第一三二○號判決：「本院八十五年度判字第三五五號判決廢棄。再訴願決定及訴願決定均撤銷」，其理由欄載：「再審原告所有前述土地經再審被告於七十八年三月二十八日以（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收，並通知再審原告領取地價補償費，於再審原告未領後提存法院。惟再審原告對於地價補償金額認計算錯誤提出異議，再審被告遂於七十八年十一月二日提交嘉義市地價評議委員會評定後，於七十八年十二月十四日辦理公告更正土地現值，調高每平方公尺單價，遲至八十一年九月二十三日始以府地用字第四七八九二號函（即本件原處分）致再審原告領取地價補償費差額等情，為原判決確定之事實。可知再審被告原提存之地價補償費不足，應再發給再審原告差額地價補償費，參照司法院釋字第五一六號解釋，並應於十五日內發給之。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於相當之期限內發給之，否則徵收土地核准案即應失其效力。於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法。但原判決引據已經該解釋宣告應不予適用之本院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，縱然已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，認原處分性質上為補發差價，雖於地價評議委員會評定後二年九個月始通知再審原告領取，核無不合，因而駁回再審原告之起訴，其適用法規顯有錯誤。．．．．．．再審被告答辯固稱須俟爭取上級補助及另籌財源後始能補發，惟有無司法院釋字第五一六號解釋所指之特殊情事，發給期限是否相當，自宜由再審被告之上級機關即受理訴願、再訴願機關審認，乃訴願、再訴願決定悉未論究，遽以原處分為補發性質，與徵收補償地價應於公告期滿後十五日內發給者不同，無逾期而徵收土地核准案失其效力之結果云云，並非適法，應將訴願、再訴願決定撤銷，由受理訴願機關（依修正之訴願法第四條規定為內政部）詳查審認，另為適法之決定。」則上開最高行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，已揭櫫其法律上之見解為：「於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法，．．．．．．，但原判決引據已經該解釋宣告應不予適用之本院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，縱然已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，認原處分性質上為補發差價，雖於地價評議委員會評定後二年九個月始通知再審原告領取，核無不合，因而駁回再審原告之起訴，其適用法規顯有錯誤。再審原告求予廢棄，為有理由」。並於文末載明：「本案原處分應補發之地價補償差額未能於地價評議委員會評定確定後十五日內發給之，再審被告答辯固稱須俟爭取上級補助及另籌財源後始能補發，惟有無司法院釋字第五一六號解釋所指之特殊情事，發給期限是否相當，自宜由再審被告之上級機關即受理訴願、再訴願機關審認」，囑令受理訴願機關之內政部詳查上開情事。
（五）本件內政部所為駁回訴願之決定，其理由竟係：「本件所審議者為地價補償部分，並未論及徵收失效部分，而徵收失效部分如理由欄一所述，訴願人已對之一再提起訴願、再訴願及行政訴訟，終經行政法院八十六年二月二十七日八十六年度判字第三六一號判決及八十六年七月十日八十六年度判字第一六九七號再審判決駁回確定在案，從而系爭土地之土地徵收案既因一再訴願決定及行政訴訟判決認定徵收並未失效，則原處分機關按公告期滿之第十五日當時之七十七年度公告土地現值核發地價補償費，自無不合，應予維持」，顯違背前開判決「倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於相當之期限內發給之，否則徵收土地核准案即應失其效力。於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法」之意旨，更未就前開判決指示應調查之點，即「被告答辯固稱須俟爭取上級補助及另籌財源後始能補發，惟有無司法院釋字第五一六號解釋所指之特殊情事，發給期限是否相當，自宜由被告之上級機關即受理訴願、再訴願機關審認」為審認調查，逕為駁回訴願之決定，顯難謂適法。
（六）按行政處分於形式上確定後，如發現錯誤，原處分機關或其上級機關，基於公益上之理由，未嘗不可再依職權糾正而無效之行政處分係自始不生效力，行政處分具有重大明顯之瑕疵者無效，行政處分無效，行政機關得依職權確認之，行政處分之相對人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效，行政程序法第一百十條第三項、第一百十一條第七款及一百十三條定有明文。前開最高行政法院判決業已揭示「於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法」，是於本案首需查明徵收處分失效與否，如此方得認定本案之差額地價之發放適法與否，是原決定機關自應依前開判決指示之「本件被告答辯稱須俟爭取上級補助及另籌財源後始能補發，惟有無司法院釋字第五一六號解釋所指之特殊情事，發給期限是否相當」詳為審認調查，至於徵收處分有無經行政爭訟程序撤銷並不能改變徵收處分有無「重大明顯之瑕疵」之本質，乃原決定全未審酌上開判決之發回意旨與指示應調查之點，於法顯難謂合。況原決定機關內政部業以九十年四月十九日台（九十）內字第九○六八八二三號函通知被告政府：台灣省政府七十八年四月十日七八府地四字第三七五一五核准徵收函有關嘉義市○○○段二二一之一地號等五筆土地已失其效力等情，而該件徵收案與本件徵收案之案情完全相同，應可援引辦理。
乙、被告主張之理由：
（一）原告甲○○等人原所有嘉義市○○○段二二一之八、二一九之一、二一七之六一地號等三筆土地係嘉義市市○路以西三等三十一、五等十四號道路交角停車場工程用地，經台灣省政府七十八年三月二十日七八府地四字第三三七九四號函核准徵收，被告於七十八年四月一日起公告三十天（公告文號：被告七十八年三月三十日七八府地用字第一五八○○號），並以七十八年五月九日七八府地用字第二六五○三號函通知各土地所有權人於七十八年五月十五日領款。在徵收程序上與土地法第二百三十三條之規定相符，並無違誤。
（二）嗣後甲○○等以補償費偏低，提起訴願、再訴願、經內政部七十八年九月二十九日台（七八）內訴字第七二五四三六號再訴願決定另為適法之處分，被告遂依內政部再訴願決定意旨將系爭土地所屬八五七－一地價區段重新估算，於七十八年十一月二日提交嘉義市地價評議委員會評定，七十八年十二月十四日辦理更正八五七－一地價區段，由每平方公尺三千五百元，調高為每平方公尺六千三百三十三元，該地價區段更正後須補發補償費金額高達五千多萬元，當時經費來源為加速公共設施保留地特別預算，中央補助百分之五十、省府補助百分之二十五、被告自籌款百分之二十五，被告向上級爭取經費及自籌經費，俟經費有著落，立即於八十一年九月二十九日辦理發放。而系爭土地在七十八年十二月十四日辦理更正地價，增加金額又如何能在徵收公告一個月期滿後十五日內發給，亦即根本無法在本徵收案發價日（七十八年五月十五日）發給，因此其性質應屬補發，並不在土地法第二百三十三條規定、司法院院字第二七○四號解釋及司法院釋字第一一○號解釋範圍內。
（三）司法院釋字第五一六號解釋係針對土地徵收條例第二十二條所作成，土地徵收條例係於八十九年二月二日頒布，而系爭土地係於七十八年間公告徵收之案件，在法律不溯及既往之原則下，改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決應予維持。又司法院釋字第五一六號解釋理由書「．．．至若應增加補償之數額過於龐大，需用土地人（機關）需動支預備金支應，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給之，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之（依民國八十九年二月二日公布之土地徵收條例第二十二條第四項為三個月），否則徵收土地核准案，即應失其效力。」本案應補發之金額，俟中央、省府撥款及本府籌措財源後即儘速補發，應符合司法院釋字第五一六號解釋所稱「於相當之期限內儘速發給之」之情況。
（四）又被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函係通知各土地所有權人領取應補發土地徵收補償費，性質上並非行政處分，況且應補發土地徵收補償費當然應通知業主領取，如何能撤銷。另原告聲明請求確認被告七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效一事，最高行政法院九十一年度判字第一三二○號判決理由有詳細敘明「．．．．．．由受理訴願機關（內政部）詳查審認，另為適法之決定」。準此原告請求由被告確認此行政處分無效，顯無理由。
理 由
一、本件被告為辦理都市計畫三等三十一號、五等十四號道路交角停車場工程，需使用原告所有坐落嘉義市○○○段二二一－八、二一九－一、二一七－六一地號三筆土地，報經臺灣省政府以七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，並經被告以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收，並通知土地所有權人及發給補償地價。嗣因系爭土地應補償之地價經發現與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被告乃於七十八年十二月十四日以府地二字第六八一八○號公告系爭二二一－八地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺四千零五十元更正為每平方公尺六千六百元；系爭二一九－一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺六千五百五十六元更正為每平方公尺七千八百十五元；系爭二一七－六一地號土地七十七年土地公告現值由每平方公尺七千九百元更正為每平方公尺八千四百六十七元；被告並以八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知原告，略謂請於八十一年九月二十九日辦理領取差額地價手續云云等情，已經兩造分別陳述在卷，並有上述函文附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告已於七十八年十二月間公告更正地價，卻遲至八十一年九月二十二日始通知其補發差額地價，故其地價補償之價額應以八十一年之公告現值為準，且依司法院釋字第五一六號解釋，該土地之核准徵收案應失其效力，則本件通知領取補償費之被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之原處分亦因失所附麗而屬違法等語，資為爭執，聲明請求撤銷訴願決定及被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之處分，及請求確認被告七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效。
二、關於原告請求撤銷被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函部分：
（一）查系爭土地經臺灣省政府以七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，並經被告以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收及通知發給補償地價後，因系爭土地應補償之地價經發現與按照毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算結果有誤，被告乃於七十八年十二月十四日以府地二字第六八一八○號公告更正系爭土地七十七年度之公告現值，並以被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函通知原告領取差額地價等情，已如上述；而八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之主旨為：「台端所有土地係本市三等三、五等十四號道路交角停車場徵收用地，原土地補償費已發放，但因公告現值更正，經重新核算結果，應補發放土地徵收補償費，請於本（八十一）年九月二十九日上午九時起下午三時止至本府地政科辦理領取差額地價手續，請查照。」並於說明欄中表明檢送補償費明細表之內容，有該函附原處分卷可稽，足見此函除為領取差額地價補償之觀念通知外，尚具核定系爭土地補償費之確認行政處分之性質，而非關於土地徵收之處分。且此函因原告不服，迭經訴願、再訴願及提起行政訴訟，經改制前行政法院八十三年度判字第七九二號判決：再訴願決定及訴願決定均撤銷，由訴願決定機關重新查明原核准徵收之行政處分是否仍有效存在後，另為適當決定。內政部除以八十三年十二月一日台內訴字第八三八二二一五號訴願決定，認原告係不服被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函有關補發放徵收補償費之處分，並未就原核准徵收案失效與否為訴願標的，而從程序駁回原告關於土地徵收訴願案；並將地價補償部分移由臺灣省政府審議，經臺灣省政府以八十四年二月十四日府訴一字第一四四八二一號訴願決定予以駁回，原告對上開臺灣省政府訴願決定不服，向內政部提起再訴願，經內政部以八十四年十月十二日台內訴字第八四○二○八八五號再訴願決定予以駁回，原告乃對之提起行政訴訟，經改制前行政法院以八十五年度判字第三五五號判決駁回原告之訴在案。嗣因原告提起再審，經最高行政法院九十一年度判字第一三二○號再審判決將改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決廢棄，訴願、再訴願決定撤銷，責由受理訴願機關（依修正之訴願法第四條規定為內政部）詳查審認，另為適法之決定；經訴願決定機關內政部重為決定結果，仍駁回原告之訴願，原告不服，乃提起本件行政訴訟（撤銷訴訟部分）。至於系爭土地徵收處分部分，原告不服上述內政部八十三年十二月一日台內訴字第八三八二二一五號訴願決定，提起再訴願，經行政院台八十四訴字第二○六三三號再訴願決定認應從實體上為訴願決定，而撤銷內政部之訴願決定，內政部乃以八十四年九月二十日台（八四）內訴字第八四○三五一九號訴願決定從實體上駁回原告之訴願，迭經原告提起再訴願及行政訴訟（改制前行政法院八十六年度判字第三六一號判決），均遭駁回，提起再審，亦經改制前行政法院八十六年度判字第一六九七號判決駁回原告再審之訴等情，有改制前行政法院八十三年度判字第七九二號判決及改制前行政法院八十五年度判字第三五五號、九十一年度判字第一三二○號、八十六年度判字第三六一號、八十六年度判字第一六九七號案卷可資佐證；更足見本件原告所爭執之被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函係關於系爭土地補償費之處分，而其經行政救濟結果，經改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決駁回之原告之訴，及經最高行政法院九十一年度判字第一三二○號再審判決將改制前行政法院八十五年度判字第三五五號判決廢棄，訴願、再訴願決定撤銷，責由受理訴願機關詳查審認，另為適法之決定者，亦為關於系爭土地補償費金額核定之處分。至於原告另爭執系爭土地徵收處分部分，因其原處分機關及訴願決定機關俱與補償處分不同，故其行政救濟之流程及案件均為另一案件，並非本件原撤銷訴訟爭訟範圍。是關於本件原告訴之聲明第一項即請求撤銷訴願決定及被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之處分部分，係屬關於補償費處分之爭執，先此敘明。
（二）按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言。但徵收公告後，土地現值依本條例第四十六條規定評定降低者，仍按徵收公告時之土地現值補償。」分別為平均地權條例第十條及平均地權條例施行細則第六條所明定。經查，系爭土地係經臺灣省政府以七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准徵收，並經被告以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收一節，有該等公告附原處分卷可稽；故依上述規定，系爭土地之補償費自應按照七十八年四月間即七十七年度之公告土地現值核算之。又本件被告所以再於八十一年九月二十三日以府地用字第四七八九二號函通知原告領取差額地價補償，乃因原據為計算補償費基準之七十七年度公告土地現值有誤，而依據上述平均地權條例第十條規定更正當期公告土地現值之故，已如前述；是被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函核定補償費之處分，其所執為補償依據之土地徵收處分，仍係經台灣省政府七十八年三月二十日（七八）府地四字第三三七九四號函核准，並經被告以七十八年三月二十八日（七八）府地用字第一五八○○號公告徵收之處分，是被告按更正後之系爭土地「七十七年度」公告土地現值以核定系爭土地之徵收補償費，即無違誤。原告主張應按八十一年通知領取時之公告土地現值核定土地徵收補償費云云，顯有誤會，不足採取。
（三）又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文；故人民提起撤銷之訴欲獲得有理由判決，除其請求撤銷之行政處分係屬違法外，尚須人民因該違法之行政處分致其權利或法律上之利益受有損害。本件原告雖又以被告遲至八十一年九月二十二日始通知補發差額地價補償，依司法院釋字第五一六號解釋，該土地之核准徵收案應失其效力，則本件通知領取補償費之被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之原處分亦因失所附麗而屬違法云云。然查，被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函除表示通知原告領取差額地價外，並檢附補償費明細表一節，有此函附原處分卷可按，故此函除為通知原告領取差額地價之觀念通知外，並為一核定地價補償費金額之確認性行政處分，已如前述；而核定補償費之處分相對於徵收處分，其法律效果係使原告取得對被告直接請求給付該差額補償費之請求權，且此補償費之核定，依上開所述，其計算並無違誤；是系爭土地之徵收處分，縱如原告主張有失其效力情事，致地價補償處分因失所附麗而屬違法，然此違法之補償處分因其內容是授與原告得向被告直接請求給付差額地價補償費之請求權，是此行政處分是授與原告利益，並未致原告權利或法律上之利益受有損害。至原告是否得請求被告將系爭土地回復原告所有，則屬原徵收處分是否失其效力所生之請求，核與系爭核定地價補償費之處分已否撤銷無涉；亦即補償處分之存在，並不會使徵收處分是否失效之認定，受到影響。另原告是否因徵收失效而得請求較高數額之地價補償，則繫於徵收是否失效及是否再為徵收暨何時徵收等因素，亦與本件補償處分是否撤銷無影響。本件核定地價補償費之處分既未損害原告之權利或法律上利益，則依上揭所述，原告求為撤銷即於法不合。
（四）另最高行政法院九十一年度判字第一三二○號判決，就系爭被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之處分，主要是表示「於徵收處分失其效力後，猶為差額補償地價之發放，自非適法」之法律見解，然本院係以被告上述核定地價補償費之處分，其金額之計算並無違誤之調查事實結果，及原告訴請撤銷之地價補償處分並未損害原告權利及法律上利益為由，認原告本件撤銷訴訟部分之請求並無理由，核與上述最高行政法院九十一年度判字第一三二○號判決所表示之法律意見，並無違背。再司法院釋字第五一六號解釋，主要是表示「土地法第二百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」之見解，並依此理由，宣示「（改制前）行政法院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一○號解釋第三項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果云云，與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違，應不予適用。」亦即改制前行政法院八十五年一月十七日庭長評事聯席會議決議之內容，主要是表示「補償費之發給縱已逾十五日期限，亦無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力」之見解，而司法院釋字第五一六號解釋則是闡明補償費之發給，原則上仍應於十五日之期間內發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力之意旨；故司法院釋字第五一六號解釋是針對未依法定期間發給補償費之土地徵收，表示徵收土地核准案，即應失其效力之法律意見；故於本件原告所爭執之原處分內容是屬核定補償費金額並發予補償費，即無從適用；均併此敘明。
三、關於請求確認被告七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告徵收處分無效部分：
（一）按本件徵收時之土地法第二百二十三條（即三十五年四月二十九日修正公布者）第一項第二款係規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償地價，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」
（二）查系爭土地係因需地機關之被告為辦理嘉義市都市計畫三等三十一號、五等十四號道路交角停車場工程用地，經被告報經臺灣省政府以七十八年三月二十日府地四字第三三七九四號函核准徵收，被告始於七十八年三月二十八日以府地用字第一五八○○號公告徵收，並以七十八年五月九日府地用字第二六五○三號函通知原告等於七十八年五月十五日發放地價補償等情，已如前述。故系爭土地係於七十八年間經當時之台灣省政府核准徵收，至被告嘉義市政府則僅係補償機關，而其所為七十八年三月二十八日府地用字第一五八○○號公告，則僅為核准徵收處分之公告，並不得因此認為嘉義市政府為徵收之核准機關。系爭土地既係經台灣省政府核准徵收，即系爭土地准為徵收之行政處分作成機關為台灣省政府而非被告，而原告訴之聲明第二項之真意又係為確認系爭土地徵收處分無效，是原告此關於確認系爭土地徵收無效之請求亦應向原核准徵收機關為之；而於精省後，因原台灣省政府之核准徵收業務係由內政部承受，是關於原告所為確認土地徵收無效之請求自應向內政部請求確認之，並應以內政部為被告提起確認無效訴訟，而非以嘉義市政府為被告請求確認之；且本件經原告向被告請求確認土地徵收無效後，亦經被告以九十二年二月二十日府地用字第○九二○○一九一六四號函，函復原告徵收失效案件之准駁為內政部權責，有該函附卷可稽；是原告以嘉義市政府為被告請求確認系爭土地徵收無效，其被告之當事人適格即有欠缺。又關於本件確認訴訟部分之被告當事人是否適格一節，經本院闡明後，原告雖主張仍以嘉義市政府為被告，然其嗣後已於九十二年六月間另行向內政部請求確認，亦有請求書附卷可稽，併予敘明。
（三）又原告請求確認徵收無效部分，既因當事人不適格而無理由，故兩造關於系爭土地之核准徵收處分是否失其效力之陳述及舉證，本院即無再予論述之必要；另行政機關是否依據行政程序法第一百十三條規定依職權確認行政處分無效，則屬行政機關之職權，並非本院所得加以審究，均併此敘明。
四、綜上所述，本件原告之主張均無可採。被告八十一年九月二十三日府地用字第四七八九二號函之補償處分，其補償金額之計算既無違誤，且縱被告因徵收失效而不應再為補償，但此補償處分亦因未損害原告之權利或法律上利益，是訴願決定予以維持，尚無不合；原告訴請撤銷，為無理由。而原告另訴請確認土地徵收處分無效部分，因其被告之當事人適格有欠缺，故其請求亦無理由，均應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十六 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 李協明法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 二十六 日
法院書記官 藍亮仁