高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第四三四號
原 告 甲○○訴訟代理人 連鳳翔 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 戊○○
己○○庚○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 樓嘉君律師右當事人間因有關補償事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣訴外人陳受福與阮朝英分別共有（應有部分各二分之一）坐落高雄市○○區○○段一小段九三四地號土地（重測前為林德官段一二○之三地號），係屬高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍計畫道路用地。民國（下同）六十五年間經陳受福與阮朝英同意，先行提供上開土地予被告開闢道路使用（即現今高雄市○○○路）。嗣阮朝英於七十二年死亡後，其應有部分由其繼承人阮王綉絨以抵繳遺產稅之方式，於七十四年移轉予國有財產局。另陳受福於七十八年死亡後，其應有部分則由其繼承人丁○○等人繼承取得。嗣被告與丁○○等人合意，由被告支付價金購得渠等繼承陳受福應有部分之土地（以下簡稱系爭土地），並於八十六年八月二十五日完成所有權移轉登記。嗣原告於九十年六月起向被告陳情，稱其與陳受福就系爭土地訂有耕地租約，被告買受系爭土地應發給其買賣價金三分之一之佃農補償費，遭被告否准，原告不服，遂提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應給付原告新台幣（下同）五百八十四萬六千二百五十六元及自八十六年九月十九日起至清償日止按年息百分之五之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之主張：
一、原告主張之理由：
（一）系爭土地係都市計畫高雄市○○○路用地，屬高雄市第十二○○○區○○○道路，於高雄市改制前，為配合高雄市第十七號公園用地減額使用之第十二期重劃，經被告取得土地所有權人之先行使用同意書，以將該道路用地列入重劃區而以分配土地代替補償之方式為由，先行提供其開闢為道路，並於該方案尚未取得核准前即先行將該道路開闢完成；惟嗣後台灣省政府核定公告之第十二期重劃區範圍，並未包括周圍道路用地，即並未包括系爭土地在內，然系爭土地所在之第十二○○○區○○道路用地，為配合政府政策之執行既先行提供被告使用，卻因未能列入重劃區參與重劃分配土地，嗣經監察院糾正，經被告召開「高雄市中正文化中心周圍道路（‧‧‧和平一路‧‧‧）用地補償協調會」，得出：「‧‧‧和平一路用地部份，按七十六年七月一日公告地價協議價購，扣除土地增值稅後之地價款無息分五年平均攤還‧‧‧（五）請本府工務局（新建工程處）依據上開結論逐一與土地所有權人簽訂土地買賣契約，並申辦土地所有權移轉登記為市有後一個月內發放第一年地價款。」之結論。據知陳受福當時並不接受該結論，而是其繼承人於八十三、八十四年間方始同意。而原告為系爭土地之承租人，自始與阮朝英、陳受福間訂有三七五租約，惟被告於開闢上開道路時並未取得相關他項權利人（包括承租人）之同意，至於嗣後七十六年十二月所召開之協調會亦未通知承租人參加該協調會，以致原告對於系爭土地業已移轉所有權人為「高雄市」及七十六年十二月已召開協調會均不知情。
（二）原告於九十年四月二十七日向被告所屬地政處陳情函查，經該處函復「當時尚有耕地租約登記存在。」在案，況且系爭土地雖因被告之行政疏失，未經奉准列入重劃區即遽予先行使用，並開闢為道路用地，但其土地所有權人均未向原告為終止租約之表示，被告及原土地所有權人亦未依法辦理承租人地價補償費之支付，因此，原告對於系爭土地之承租權應繼續存在。經原告屢次陳情，被告除有推諉之詞外，竟囑原告向原土地所有權人求償，實屬謬論。而原告自九十年四月向被告陳情迄今，除因涉及耕地租賃關係之疑義，於九十年四月，九十年十月三十日二次向其所屬地政處陳情外，其餘均向被告或其所屬工務局新建工程處為之，然均遭被告置之不理且漠視本案之存在，直至原告於九十一年四月間向監察院提出陳情糾正並經該院函轉被告後，方獲重視。但被告仍拖延至九十一年十月三十一日以高市府工新字第○九一○○五○五八三號函復略以：「‧‧‧惟現地價款全部發放給土地所有權人之繼承人，依民法第一七九條規定為不當得利，俟本府工務局新建工程處行文原土地所有人之繼承人追討三分之一地價款，再轉發台端。」，核係長遠且不可知未來之大餅及其他刻意掩飾其過失之函文，其中更涉及行政機關依法應為而不為，且為違法失職之行政行為，致原告之權益遭受鉅大損失，乃分別於九十一年十一月二日及十一月二十五日提出異議及陳情均未得到回復，嗣再於九十二年一月二日以台北郵局第○○○二號存證信函通知被告於一個月內發放，但九十二年高市府工新字第○九二○○○○三七三號函說明二仍以一貫之口吻回復原告，致原告不服。
（三）按「人民與中央機關或地方機關間因公法上原因發生財產上之給付或訴求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」為行政訴訟法第八條第一項前段所明定，本件係因被告與訴外第三人陳受福之繼承人完成協議價購之行為時，依法應先行代扣承租人地價補償費支付原告，然被告未依法辦理，致原告之權益遭受損失，因此原告乃依法提出本訴，應符合該條之規定。而被告之行政行為上有諸多違法之處，分述如次：
１、系爭土地位於高雄市第十二○○○區○○道路，其為利於重劃之開發，以該區列入重劃區為餌，取得區內土地所有權人出具先行使用土地同意書，未奉核准即將該道路路段予以開闢，致嗣後無法取得上級機關之核准，乃產生懸案。
２、被告未再積極尋求解決之道，即將本案閒置達十餘年之久，迄七十五年間方由區內部份土地所有權人向監察院陳情，再由蘇前市長於七十六年十二月二十一日主持召開「高雄市中正文化中心周圍道路（‧‧‧和平一路‧‧‧）用地補償協調會」取得處理上之結論，依此被告對於本案雖已有處理之依據，但因其行政作業上漠視，業已造成人民財產上相當大之損失，此均為被告違法失職之行政行為所致。
３、系爭土地於被告取得土地所有權人先行使用同意書之前，原告與該地間已有三七五租約之租賃關係存在，依被告所屬地政處九十年五月二十八日高市地政三字第四八七三號函示在案，另查「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第十點：「用地單位依照契約書所載時間按年期給付地價款時應扣除‧‧‧當年承租人補償費及其他負擔。」再據內政部七十六年二月三日台內地字第四七五五○八號函示「本案土地如經查明，於政府開闢道路時仍有租佃關係存在，唯因政府當時未辦理徵收補償費，致原承租人未領得補償費，今政府補辦徵收補償，准照貴處所擬意見辦理，逕行補扣發佃農補償費。」觀之，被告與陳受福間於八十三、八十四年間辦理系爭土地協議價購時，即應將應支付原告之承租人補償費代扣發交原告，但被告卻未依法將該補償費代扣並撥付原告而由土地所有權人全數領取，此種重大之違法、失職之行政行為造成原告之權益損失達近十年之久。
４、原告為維自身權益乃於九十年六月五日向被告所屬工務局新建工程處提出陳情，其內並檢附被告所屬地政處九十年五月二十八日高市地政三字第四八七三號函，但該處並未詳查本案之起因與過程，逕於九十年八月七日高市工新（四）字第七一九五號函示中，僅以「協議價購時，其補償清冊內之承租人補償費欄『空白』，而無法據以辦理」函復原告；唯查該欄之查註係屬被告內部各機關之協調事宜，與原告根本毫不相干，豈可以此為由而推卸責任呢？嗣後原告分別於八月十日及九月五日提出二度陳情及異議，並由被告所屬地政處九十年九月十八日高市地政三字第九一九八號函示原告與本訴土地之租佃關係及涉及承租人補償費之法令依據，請被告所屬工務局新建工程處辦理，唯該處（新建工程處）並未接納並詳予研究辦理，即於九十年九月二十一日高市工新（四）字第八九九五號函仍一昧重覆其前函之內容外，僅增加「有關台端陳情核發承租人地價補償費乙節請逕洽原土地所有權人。」回復原告。原告為瞭解本身之權益特於九十年十月三十日向被告所屬地政處陳情函釋有關問題之疑義，經該處請示內政部後依其函示，於九十一年一月九日高市地政三字第○○六七號函請被告所屬工務局新建工程處依內政部九十年十二月十八日台內地字第九○一六四六八號函說明二及前述該部各函釋依法辦理逕復，迄九十一年三月八日該處（新建工程處）方以高市工新（四）字第○○九一○○○一六八六號函復，但觀其函文內容仍要原告逕向原土地有權人請求。
５、綜前所述，系爭土地既經內政部及租佃業務主辦單位之被告所屬地政處認定原告對本訴土地有租賃關係存在，又查其所述補償清冊內承租人三七五租約欄空白乃被告本身所屬各單位業務作業上之問題與原告又有何干？豈可以此為由而否定原告之權益呢？另查系爭土地之承租人補償費由土地所有權人之繼承人領取，係由被告直接發交，與原告又有何關係呢？原告有何權利向其請求呢？此淺見之法律常識，身為國家行政機關之公務員竟然以此為理由駁回原告之陳情，如此之行徑，豈能謂無行政上之違失之處呢？
６、原告對於被告前述函復頗表不滿，乃向監察院陳情，經該院於九十一年四月九日函轉被告後，但被告仍歷經半年之久，方於九十一年十月三十一日高市府工新字第○九一○○五○五八三號函復原告，唯觀之該函，雖已認定應給予補償，但卻主張其先向土地所有權人之繼承人追討三分之一地價款再轉交原告，依該函示，顯然為另一處理公務上之拖延戰術，且原告向被告追索該承租人地價補償費與被告向陳受福之繼承人追討溢領地價款乃互不相干之二碼事，又豈可混為一談呢？
（四）就程序而言，被告主張協議價購為被告與第三人間簽訂契約，乃為私經濟行為，而主張原告應循私法救濟程序提起民事訴訟，然觀之本訴，並非因為被告與第三人簽訂私約之問題，而係因被告本身已有「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第十點明文規定，自得依法辦理，此規定乃係供被告所屬各單位，遵循之依據，應屬一種行政命令，如被告自行訂定之行政命令，而本身卻不遵守，如何要求人民遵守行政機關之法令呢？又何必訂立該規定呢？依此，被告未依其所訂之規定辦理，自屬違法，原告據此提出本訴並無不當。又公、私有出租耕地，不論撥用、徵收均有法令明文規定行政機關發放補償地價時應先行代為扣交承租人，即使私有土地移轉時，如其地目為「田」、「旱」者，亦均應先行查明是否有耕地出租之情形，如有耕地出租情形，則應檢附業已依法補償或由承買人同意承受該承租權存在之切結書方得辦理移轉；「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」乃秉持此種法理而訂立，以作為被告各單位辦理相關業務之依據，而今被告竟予以扭曲為「行政規則而僅具有對內效力，並無直接對外發生法規範之效力，縱使被告所屬公務員未依該作業須知辦理，亦僅生該公務員應負行政疏失責任，原告尚不得據此僅具對內效力之行政規則即謂其有公法上之請求權。」予以推卸責任，實不足採信。
（五）就實體而言，被告與原土地所有人間原有之協議，乃將系爭土地列入高雄市第十二期重劃區以「分配土地」代替補償，然被告於尚未核准前業已先行開闢為道路用地，以致嗣後系爭土地未奉准列入重劃區，而被告亦未繼續另為其他之補償行為，乃造成懸案。觀之重劃前有三七五耕地租約存在之土地，於重劃後依「高雄市市地重劃辦法」之規定，重劃機關應於重劃結果確定後二個月內，召集出、承租人雙方協調租約續訂或補償事宜，如無法達成協議，則由重劃機關函囑耕地租佃業務管轄機關辦理租約標示變更登記；依前所述，重劃後之出租耕地並非因重劃即為終止租約之意思表示；因其於協議時，如出租人無法補償，僅能由租約登記機關為租約土地標示變更登記。但系爭土地卻因被告之違失，未奉准列入重劃區，亦未通知承租人，原告自然無法知道其原承租之土地究係如何辦理？依此，又豈能如此即認為原告默示終止租約之意思表示呢？況此僅由被告所屬之工務局新建工程處予以認定，因非屬業務範圍，其所述實不足取。又依前所述，既無終止租約之意思表示，其時效之計算，自然應以被告達成協議價購時間為起算點，方為合理，否則，系爭土地相關之鄰地，其協議價購係自七十七年一月開始，但系爭土地係迄八十六年方由原土地所有人陳受福之繼承人同意接受協議價購之條件，故應以雙方達成協議價購之日為承租人地價補償費求償日之起算日，方為合理，且依法有據。
（六）行政機關違反法律規定而私訂契約，該契約為有瑕疵之法律行為，況且，此種承租人補償費之補償乃法律所保障，被告為發放補償費代為扣交之執行機關，因其重大過失致原告權利遭受侵害，不思補救，卻以其雙方之私契上無明文約定而不能據以辦理，如此，則又何必有法律存在，被告與第三人之違法私契約即可推翻應支付原告之補償費，被告此種答辯，實不足取。
（七）系爭土地原告是否有租賃權存在，即原告是否有求償權存在之主因，此可觀之被告所屬地政處九十年五月二十八日高市地政三字第四八七三號及同年九月十八日高市地政三字第九一九八號函所示即明，此即原告所提之證據，難道同屬被告內部機關之函示尚不足以證明雙方之租賃關係存在嗎？況且被告一直以系爭土地之租約業經註銷登記在案，而否認原告之租賃關係，然查系爭土地租約之註銷乃由被告所屬地政處依內政部函示辦理，而觀之內政部七十四年八月二十一日七十四台內地字第三三六三五七號函示，行政機關逕為註銷租約登記，乃基於租約管理之必要，此與所謂終止租約有別，況且系爭土地無法耕作使用，係被告違法開闢道路所致（未奉准前即予先行開闢），依此本訴爭議之存在，均係被告未依法行政所致。
（八）被告主張最高法院五十一年台上字第二六二九號判例，亦指租約依規定應以書面為之，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂租約之訂立、變更、終止或換約，均須經登記始有效力，依此觀之，系爭土地既有被告所屬地政處函示在案，於租賃關係上自無任何可議之處，況且本訴乃原告針對被告與第三人協議價購時未依法代扣之行政過失，此與被告及訴外人之私權爭議乃二回事，不應混為一談。
二、被告主張之理由：
（一）被告雖為行政機關，惟系爭土地係由被告與訴外人丁○○等人經雙方合意締結買賣契約而取得，此乃行政機關之私經濟行為，尚與行政機關依土地法或平均地權條例而為徵收或照價收買等乃屬行使公權力之行為有間，原告對此私法關係若有爭執，應徇私法救濟程序提起民事訴訟，而非提起行政訴訟，原告遽而提本訴訟，於程序上即非合法，應予駁回，合先敘明。
（二）按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：‧‧‧五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」、「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，『出租人』應給予承租人左列補償‧‧‧。」耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款及同條第二項定有明文。系爭土地於四十四年即編定為高雄市第十七號公園周圍計畫道路用地，並於六十五年經原所有權人陳受福與阮朝英同意先行提供予被告開闢道路使用，當時陳、阮二人是否曾對原告為明示終止耕地租約之意思表示，雖不得而知，然以其同意將土地提供予被告開闢道路而不再為耕地出租之使用，其有默示終止耕地租約之意思表示應無疑義；因此，陳、阮二人既為耕地出租人，依前開規定即應負有給付耕地承租人即原告補償費之義務，原告亦得依法請求陳、阮二人給付以維其權益；況系爭土地既於六十五年間即開闢為道路而無法繼續再為耕作之使用，此事實即為原告當時所明知，詎原告竟怠於維護其權益，歷經二十餘年不對出租人為請求，致該請求權業已罹於時效，如今反向被告主張請求補償費，此恐屬原告對於請求權基礎之認知有誤，所言自不足採。
（三）次查原告主張被告與丁○○等人協議價購系爭土地時，『依法』應先行代扣承租人地價補償費支付原告云云。惟遍查相關法規，除「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第十點規定：「用地單位依照契約書所載時間按年期給付地價款時，扣除印花稅、抵稅金額、當年承租人補償費及其他負擔。」外，並無任何法規規範規定行政機關向人民價購私有土地時，須先行代扣承租人地價補償費之義務。又前述作業須知係被告為規範機關內部辦理協議價購私有土地時，對相關業務處理方式所訂之一般性規定，其係屬行政規則而僅具有對內效力，並無直接對外發生法規範之效力，是縱使被告所屬公務員未依該作業須知辦理，亦僅生該公務員應負行政疏失責任，原告尚不得據此僅具有對內效力之行政規則，即謂其享有公法上之請求權。況協議價購係屬民法上之買賣契約關係，已如前述，其契約標的及內容當經契約當事人雙方合意方能成立生效，亦即被告縱欲依該作業須知第十點規定先行扣除承租人補償費，亦僅能於土地所有權人同意並於土地買賣契約書上有明文約定時，方能據以辦理。惟查被告與丁○○等人協議價購時，雙方並未就此達成意思表示之合致，亦未有任何書面之約定或記載，被告何能就此片面剝奪契約相對人之權益？因此，原告主張被告未『依法』應先行代扣承租人地價補償費支付原告云云，依法即無可憑，所言殊無足採。
（四）退萬步言，縱使認為依前述作業須知規定被告應負先行代扣承租人地價補償費之義務（惟被告否認有前開義務），亦應以八十六年協議價購當時，原告與土地所有權人間尚有耕地租約有效存在為要件。惟查系爭土地既於六十五年即為被告開闢道路使用，自無法再為任何耕作使用，此有被告六十六年二月二十八日「第十七號公園外圍道路舖設面層工程」契約書可稽，則原告何能與土地所有權人就系爭土地締結耕地租約？次查高雄市苓雅區公所於七十五年十一月一日以系爭土地業經政府開闢道路使用，而依內政部七十四年八月二十一日七十四台內地字第三三六三五七號函示及耕地三七五租約清理要點第十一點規定，逕為辦理租約註銷登記在案。又被告於九十二年一月九日函詢原土地所有權人丁○○等人，並經其答覆系爭土地之耕地租約業於七十三年十二月三十一日期限屆滿，其後雙方並未再訂定耕地租約，亦未辦理任何耕地租約登記，否認原告就系爭土地訂有耕地租約之事實。原告倘主張就系爭土地與丁○○等人訂有耕地租約，原告即應就此積極事實負舉證之責任；惟經被告以九十二年三月二十五日高市府工新字第○九二○○○一四九二號函，請原告提供耕地租賃契約尚有效存在之相關證據或資料供參，而原告除反覆舉被告所屬地政處於九十年五月二十八日高市地政三字第四八七三號函中說明三：「本案土地所有權人阮朝英之持分額於七十四年一月二十四日由阮王秀英（應為阮王綉絨之筆誤）繼承並同時以抵繳遺產稅之原因登記所有權人為中華民國管理機關為財政部國有財產局，『當時尚有耕地租約登記存在』」等語以資置辯外，並未能提出任何具體事證。而查被告所屬地政處前開函文，僅係就七十四年系爭土地移轉於國有財產局當時之耕地租約登記現況而為之說明，尚不得以此即謂原告於八十六年就系爭土地仍有耕地租約存在。又「耕地三七五減租條例第六條第一項載本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記云云，係為保護佃農及謀舉証上便利而設，非為凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始生效力。」最高法院五十一年台上字第二六二九號著有判例，是若有反證，當可推翻耕地租約登記之效力。系爭土地於六十五年即闢為道路，無法再為耕作使用，原告與土地所有權人不可能就系爭土地締結耕地租約已如前述，且徵諸實務，耕地租約期限屆滿或經終止後而未辦理註銷登記者，在所多有，因此內政部頒訂耕地三七五租約清理要點以資清查辦理；況前開租約登記業於七十五年十一月一日依前開清理要點規定而註銷登記，縱使原告主張該租約登記之效力，亦僅止於註銷登記之前，仍不能依此證明原告於八十六年就系爭土地仍有耕地租約存在。綜上所述，被告已盡調查之能事，仍無法尋得任何積極事證，可資證明被告於八十六年價購系爭土地時，原告就該系爭土地上仍有耕地租約存在，則被告何來先行代扣承租人地價補償費之義務？原告迄今仍無法提出任何有利之事證，所言殊無可採。
三、參加人主張之理由：
（一）否認原告就系爭土地與參加人之被繼承人陳受福間有三七五耕地租賃契約存在。
（二）平均地權條例第十一條第一、二項規定係指土地為「依法徵收」或「照價收買」之行政高權行為；換言之，即「依法徵收」係指土地，依土地法第二百二十二條至第二百三十三條之規定，為土地之徵收或平均地權條例第五十三條之規定為區段徵收，惟其均須：「有徵收之公告」（土地法第二二七條參照）﹔又「照價收買」係指依平均地權條例第二十八條之規定（為照價收買土地之程序，惟「乃須公告」（平均地權條例第二十八條第一款參照），惟系爭土地並未經任何法令為「依法徵收」或「照價收買」之程序，為此，自無平均土地條例第十一條第一、二項之規定適用，此點可參卷附土地登記簿謄本，被告高雄市政府取得之原因為「買賣」，換言之，係行政機關以買賣契約與參加人丙○○簽定買賣土地之私法契約之行為，係屬「私經濟之行為」，顯與上開平均地權條例第十一條第一、二項之規定，係以「依法徵收」或「照價收買」之行政高權行為不同；又按「公開徵收之性質與買賣有別，非屬繼承（繼受）取得，乃係原始取得，被繳納者之權利，非直接移轉於徵收者，而係徵收者，依法律之力以取得新權利，同時被徵收者之權利在此不能兩立之限度內無形歸於消滅」改制前行政法院著有二十四年判字第十八號判例，為此，被告取得系爭土地既非「依法徵收」又非「照價收買」，亦無上開任何「依法徵收」及「照價收買」之程序，原告依據平均地權條例第十一條第一、二項請求，自與法有違﹔且被告屬於繼受取得，故縱令系爭土地有租約之存在，應由被告依法繼受，與參加人無關。
（三）被告於六十五年間開闢系爭土地為道路，乃經原告之同意而開闢，此為原告於九十年四月二十七日陳情書中自承：「二、本人原承租本案土地，唯於七十年間為配合和平路之開闢而先行補償地上物完畢」等語，顯見原告同意於七十年間拋棄或終止租賃契約，所以才同意被告核發地上物補償費後，進而同意其開闢道路，故上開陳情書上才有「為配合和平路之開闢而先行補償乙語」，為此，原告自七十年間迄今顯已逾十五年之時效，自得提起為時效抗辯。
（四）姑不論原告於七十年間是否有租賃契約存在及租賃契約是否終止，惟查當時被告就系爭土地開闢道路，供公眾使用，就系爭土地無法使用而為耕種，自屬民法第二六六條之規定，因不可歸責於雙方當事人之事由，導致給付不能，無法提供土地為耕種，陳受福自免為給付，原告自免為租金之對待給付，原告與參加人之被繼承人陳受福之租約，自被告開闢道路而屬事後給付不能，其租賃契約，因給付不能而自失其效力，原告既無任何契約存在，其請求自與法不合。
（五）否認被告所為不利於參加人之陳述及主張。又有關被告已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知第十條有謂﹕「十、用地單位，依照契約書所載時間按年期給付地價款時，扣除印花稅，抵稅金額，當年承租人補償費．．．」云云，惟查：參加人丙○○與被告就系爭土地之買賣，並未約定有關原告承租人補償費係屬二造間價金之一部分之問題，且參加人當時是賣清，即不再負擔任何費用，蓋當時之背景乃被告於六十五年間即開闢參加人之被繼承陳受福之土地為公用道路，而遲至八十六年才購買土地，已無償使用達近二十年，且當時買賣價金，亦未依照「徵收」公告現值加四成，非常偏低，為此，參加人及連同其他繼承人均是賣清，不負擔任何費用，又雙方亦未以上開作業要點為契約內容之一部分，且上開買賣係屬私法行為，並非公用徵收，非為原始取得，倘鈞院認為原告有耕地三七五租約存在，依買賣不破租賃之法理及耕地三七五減租條例第二十五條：「在耕地租期屆滿前，出租人縱將其所有權讓典與第三人，其租佃契約對受讓、受典人仍繼續有效」之規定，應由被告單獨負責承受系爭土地乃有三七五減租條例之租賃契約存在。
理 由
一、按「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收獲之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」、「前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。」固為平均地權條例第十一條第一項及第二項所規定，惟主管機關應依上述規定代為扣交或提存承租人補償費者，係以耕地經依法徵收或照價收買為前提；倘行政機關係基於私法關係以買受人地位買受耕地，即與徵收或照價收買有間，自無上開規定之適用，易言之，行政機關應給付之買賣價金，除經出賣人同意外，並無片面扣除之權利，從而亦無扣交該價款予承租人可言。況且，土地徵收，係國家因公用事業之需要，對於人民之土地，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收應就被徵收土地補償以地價，是謂「地價補償」；乃依法徵收之土地如為出租耕地者，依平均地權條例第十一條之規定，土地所有權人應以所得之地價補償扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，此即為「佃農補償」（參李建良著「損失補償」一文，載於翁岳生編行政法二○○○，第一四七四頁至第一四七五頁）；而此之「佃農補償」乃為貫徹憲法上扶植自耕農與自行使用土地人及保障農民生活，以謀國計民生均足之基本國策，而依平均地權條例第十一條規定，賦予私有土地所有權人應就扣除土地增值稅後補償地價餘款之三分之一，補償耕地承租人之義務，以避免佃農因耕地喪失不能從事農作物之種植而生活失據。故平均地條例第十一條第一項及第二項之規定，其應支付補償耕地承租人之地價者為土地所有權人，主管機關不過代為扣交而已，於耕地承租人請求土地所有權人補償之權利並無影響（最高法院八十八年度台上字第一八九四號、八十九年度台上字第二九二八號、八十九年度台上字第二九五九號判決參照）。從而，平均地權條例第十一條第二項僅係法令賦予主管機關於發放補償費時應代為扣交之公法上之義務，此項應由出租人補償耕地承租人之法律關係並非因此而移轉於主管機關；倘主管機關未代為扣交而已將地價補償全數發放予土地所有權人，惟既不影響耕地承租人向土地所有權人請求之權利，則耕地承租人尚不得依平均地權條例第十一條第一項、第二項規定，直接向主管機關請求給付該佃農補償費。
二、本件系爭土地原為高雄市第十七號公園（第十二期重劃區中正文化中心）周圍道路用地，曾於被告改制直轄市前經土地所有權人陳情列入第十七號公園減額使用參加重劃分配土地，並由全體道路用地地主出具承諾書，同意先行提供開闢道路，俟重劃完成後再分配土地代替補償。惟嗣後六十七年六月二十八日重劃公告確定之範圍並未包括道路用地，故其所有權人依法不得參與分配；為此，被告乃於七十六年十二月二十一日召開「高雄市中正文化中心周圍道路（‧‧‧和平一路‧‧‧）用地補償協調會」，該協調會協商結論為「‧‧‧和平一路用地部份，按七十六年七月一日公告地價協議價購，扣除土地增值稅後之地價款無息分五年平均攤還‧‧‧（五）請本府工務局（新建工程處）依據上開結論逐一與土地所有權人簽訂土地買賣契約，並申辦土地所有權移轉登記為市有後一個月內發放第一年地價款。」，達成以協議價購之方式解決，並於七十八年度與願意接受協議條件之私有土地所有權人完成協議價購。而系爭土地由參加人等於七十八年間繼承取得，嗣被告與參加人等人合意，由被告支付價金購得前開原陳受福所有部分之系爭土地，並於八十六年八月二十五日完成登記。惟系爭土地上之租約，因被告苓雅區公所於七十五年十一月一日以系爭土地業經政府開闢道路使用，而依內政部七十四年八月二十一日七十四台內地字第三三六三五七號函示及耕地三七五租約清理要點第十一點規定，逕為辦理租約註銷登記；故被告所屬工務局新建工程處於辦理該協議價購時未依「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第六條規定，於七日內造具承租人補償清冊，分送轄區地政事務所及轄區區公所查註資料，逕將系爭土地之地價補償費全數發放予原土地所有權人陳受福之繼承人領取完竣等情，為兩造所自陳，並有六十五年陳受福同意先行提供開闢道路承諾書、高雄市中正文化中心周圍道路用地補償協調會紀錄、高雄市政府地政處七十五年十月三十日七五高市地政三字第一七五五○號函、高雄市政府苓雅區公所七十五年八月二十六日民字第二○二七一號函、高雄市○○區○○段三七五出租耕地租約登記簿（編號○○６）、內政部九十年十二月十八日台（九十）內地字第九○一六四六八號函、高雄市政府地政處九十一年一月九日高市地政三字第○○六七號函、高雄市政府九十一年十月三十一日高市府工新字第○九一○○五○五八三號函、高雄市政府工務局新建工程處九十二年一月九日高市工新五字第○九二○○○○三四六號函影本等附卷可稽，堪信為真實。
三、原告提起本件訴訟無非以：其為系爭土地之耕地承租人，既然被告價購取得系爭土地，即應依平均地權條例第十一條第一項、第二項及「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第十點規定，將系爭土地之補償地價三分之一即五百八十四萬六千二百五十六元，代為扣交予原告，乃被告竟然拒絕，爰依上開規定，請求被告如數給付並加付遲延利息等語，為其論據。惟查，被告取得系爭土地，並非基於徵收或照價收買而來，而係經與所有權人協議後價購之，已如前述，並觀卷附土地登記簿謄本記載其登記原因為買賣自明，核屬私法上之買賣關係，揆諸前揭說明，並非平均地權條例第十一條第一項規定所稱之徵收或照價收買，即無該項規定之適用。至「高雄市政府已闢建公共設施使用私有土地待辦協議價購案件處理要點作業須知」第十點雖規定：「用地單位依照契約書所載按年期給付地價款時，扣除印花稅、抵稅金額、當年承租人補償費及其他負擔。」惟查，上開作業須知係被告為規範其內部辦理協議價購私有土地時，對相關業務處理方式所訂之行政規則，僅具有對內效力，尤其協議價購係屬民法上之買賣契約，除買賣雙方合意將上述規定形諸契約以外，並無拘束出賣人之效力，故被告僅有給付買賣價金予出賣人之義務，並無片面扣其價款交付承租人之權利，因此，上開作業須知並無規範系爭土地出賣人之效力，益徵僅為被告之內部作業準則，尤非原告可作為請求扣交價款之依據，原告據此為請求權依據，顯有誤會。再者，縱令本件合於前述平均地權條例第十一條第一項之規定，亦即被告應將價金三分之一扣交予原告，然既未經被告代為扣交，而且已經全數發放予包含參加人之土地所有權人，惟該項應由土地所有權人補償原告地價之法律關係既不因此而移轉於被告，尤不影響原告依民事訴訟途徑向土地所有權人請求之權利；則原告自無逕向被告請求給付補償費之請求權存在，故而原告依平均地權條例第十一條第一項、第二項之規定訴請被告給付上開補償費，自屬無據。至原告所舉內政部七十六年二月三日台（七六）內地字第四七五五○八號函示：「本案土地如經查明，於政府開闢道路時仍有租佃關係存在，惟因政府當時未辦理徵收補償，致原承租人未領得補償費，今政府補辦徵收補償，准照貴處所擬意見辦理，逕行補扣發佃農補償費。」亦以土地嗣後經徵收為前提，與本件係屬買賣關係迥不相同，非可比附援引，附此說明。另兩造其餘攻擊防禦方法與本案判決結果不生影響，爰不一一論述。
四、綜上所述，原告之主張既非可採，原告並無依前述規定請求被告給付系爭土地之買賣價金三分之一之請求權存在，故原告提起本件訴訟請求被告給付如訴之聲明所示金額及利息，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
法院書記官 楊曜嘉