高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第五０八號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 黃祖裕 律師複 代 理人 黃祖顯 會計師被 告 高雄市稅捐稽徵處代 表 人 己○○ 處長訴訟代理人 庚○○右當事人間因工程受益費事件，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告繼承自余魯之坐落高雄市○○區○○段右沖小段二四四、二四四之二、二七之一及莒光段一小段二四七之一地號等四筆土地，分別因民國（下同）七十三年楠梓裕昌街、七十七年楠梓一之二號道路等開闢工程應負擔工程受益費，楠梓裕昌街工程於七十五年五月一日完工，楠梓一之二號工程於七十九年七月二十三日完工，被告乃分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵該等道路之工程受益費，因原告之被繼承人所有上述土地應負擔該工程受益費尚有新台幣（下同）八八三、七八三元未繳納，被告乃於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止。原告為辦理繼承登記，於九十年十月十五日繳納上開工程受益費及滯納金共計八九二、六一九元，嗣原告以該工程受益費已逾徵收時效為由，乃依行政訴訟法第八條第一項規定提起本件訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應給付原告八十九萬二千六百十九元及自九十年十月十六日起至清償日止按週年利率百分之二．二計算之利息。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）行政訴訟法第八條第一項明定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付．．．得提起給付訴訟。」。
（二）按依司法院釋字第四七四號解釋意旨謂：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條（八十四年六月九日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第四十七條），逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫䘏法等關於退休金或撫䘏金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」其要旨有二，一為公務人員保險金請求權之時效在法律未明定前應類推適用公務人員退休法、公務人員撫䘏法等相關於退休金或撫䘏金請求權消滅時效之規定。二為至於時效中斷及不完成於相關法律未規定前，始類推適用民法之規定。
（三）所謂工程受益費，係國家為謀公共利益，而設置、建造或維護公共設施時，對因此而享有特別利益之人民，所強制徵收、用以補償有關費用支出之金錢給付義務。司法院釋字第二一二號解釋亦稱：「各級政府興辦公共工程，由直接受益者分擔費用，始符合公平之原則。」是受益費之性質與行政規費、土地增值稅相近，並同屬政府財政收入（公課）之一種。乃基於公法所生之請求權，而與民法係基於私權關係所生之請求權不同。同屬公課之稅捐徵收期間為五年，稅捐稽徵法第二十三條第一項著有明文。又參酌政府對人民公法上之金錢請求權，宜配合政府總預算，如期徵收，以提高行政效力與功能，更不容負責課徵機關放任該公法上之請求權長久不行使，依舉重明輕之法理，工程受益費既屬「公課」之一，自應優先類推適用稅捐稽徵法相關規定。至於時效之中斷或不完成於稅捐稽徵法或其他公法未為規定，無從類推適用時，始適用民法之規定。本件被告於九十年十月十五日徵收上開工程受益費及滯納金共八十九萬二千六百十九元時，已逾五年之徵收時效，為不應徵收而徵收，屬公法上之不當得利，自應返還予原告；並自徵收翌日起按九十年十月十二日之郵政儲金定期存款一年期固定利率即按週年利率百分之二．二加計利息。
二、被告主張之理由：
（一）按「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請中央主管機關備查。如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請中央主管機關核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。工程受益費以徵足原定數額為限。但就車輛、船舶徵收受益費之工程，而有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」、「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以『稅捐稽徵機關』為經徵機關；．．．。」、「土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益費者，自期限屆滿之次日起，每逾三日應按納費額加徵滯納金百分之一；逾期超過一個月，經催繳而仍不繳納者，除加徵滯納金百分之十外，應由經徵機關移送法院強制執行。」分別為工程受益費徵收條例第五條、第六條第一項、第二項及第十三條、第十五條所明定。
（二）復按「查工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項審定，係依工程受益費徵收條例第五條規定辦理。次查工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項係工程受益費徵收相關作業規定。．．道路工程受益費之徵收如已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確定；至於未依上開條例第六條規定作業時程，係屬行政作業違失，應不影響工程受益費徵收效力，．．．。」、「查工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用相關稅捐法令規定。」分別為內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號及八十九年十二月二十六日台八九內營字第八九一三七三一號函釋有案。又同部九十年六月二十一日台九十內營字第九０八四一四六號令略謂：「工程受益費徵收條例第六條應非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定．．．至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一二五條規定因十五年間不行使而消滅。」。
（三）本件之被繼承人余魯前揭土地，分別因七十三年楠梓裕昌街及七十七年楠梓一之二號等道路開闢工程應負擔工程受益費，其中楠梓裕昌街於七十五年五月一日完工、楠梓一之二號道路於七十九年七月二十三日完工，並經被告分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵工程受益費在案；又因原告等之被繼承人所有上述土地應負擔工程受益費尚有八八三、七八三元未完納；被告乃於八十九年十月間發單催徵，繳納期間改訂為八十九年十二月一日至八十九年十二月卅日止，繳款書於八十九年十月十九日送達原告收受（由其孫媳婦簽收），且原告等於九十年十月十五日繳納完畢，被告依法加徵百分之一之滯納金計八、八三五元。揆諸首揭法律規定及內政部函釋、令等之意旨，於法並無不合。
（四）次按「查工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項審定，係依工程受益費徵收條例第五條規定辦理。次查工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項係工程受益費徵收相關作業規定。．．．道路工程受益費之徵收如已依上開條例第五條規定審定，其徵收效力即已確定；至於未依上開條例第六條規定作業時程，係屬行政作業違失，應不影響工程受益費徵收效力，．．．。」經首揭內政部八十九年一月二十日台內營字第八九０二一四五號函示有案；是工程受益費徵收條例第六條第二項規定工程受益費於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵，此「一年」期間僅係行政作業時間，非謂行政機關未於完工一年內開徵請求權時效即已消滅至明；本件被繼承人所有前述土地因開闢道路工程應負擔工程受益費，其中楠梓裕昌街於七十五年五月一日完工、楠梓一之二號道路於七十九年七月二十三日完工；顯然，該工程受益費之徵收計畫書及該工程經費收支預算等相關事項之審定，業已依工程受益費徵收條例第五條規定辦理完成；則依上開內政部函示意旨，其徵收效力即已確定。
（五）再按「查工程受益費之徵收係依據工程受益費徵收條例為之，其與稅捐之徵收法源不同，並不適用相關稅捐法令規定。」經前開內政部八十九年十二月廿六日台八九內營字第八九一三七三一號函核示有案；職是，稅捐稽徵機關雖為工程受益費之經徵機關，惟有關徵收程序、徵收時效等之認定，並不適用相關稅捐法令規定甚明；復按「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。」亦經首揭內政部九十年六月二十一日台內營字第九０八四一四六號令頒明；核查本案系爭工程受益費實際開單徵收開始之日分別為七十六年五月一日及八十年八月一日，，係屬行政程序法施行前已發生之工程受益費，則依上開內政部函示意旨，其工程受益費請求權時效尚未消滅；從而，被告就原告尚未繳清之工程受益費發單催繳，原告亦依法繳納，於法並無不合；是原告主張工程受益費之徵收時效應類推適用稅捐稽徵法規定，徵收期間為五年，被告徵收工程受益費及滯納金時，已逾五年徵收時效，不應徵收而徵收，應加計利息退還云云，容係誤解，委無足採。
（六）行政訴訟法第八條第二項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。．．．。」是凡給付請求權之成立與否，以行政處分為據者，既應先由行政法院對行政處分合法性加以判斷，則給付部分亦應合併請求。．．本法立法理由無非以給付訴訟既以行政處分應否撤銷為據者，若許原告逕行提起給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，實則若無本項之限制，行政訴訟最重要類型撤銷訴訟，功能將減少泰半，因為許多原本可提起撤銷訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。（參酌前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」九十年八月增訂版、第六０五頁）核查本案，原告等因不服被告開徵事實欄所載四筆土地應負擔工程受益費，於九十年一月六日向被告表示異議，請求撤銷該開徵工程受益費之處分，經於九十年十月廿三日以高市府財稅字第四一七八八號函為由予以拒絕，原告等不服，提起訴願，旋經駁回。原告等對於上開行政處分，仍有未服，自應提起撤銷前開本處開徵工程受益費、高雄市政府九十年十月二十三日高市府財稅字第四一七八八號函及內政部訴願決定（九十一年五月一日台內訴字第０九一０００二三九六號）等處分，始為正法，惟原告等未循此途，逕提起本件給付訴訟，揆諸前開意旨，其訴應屬不合法。
（七）綜上論述，本案原告等被繼承人余魯所有坐落高雄市○○區○○段右沖小段二
四四、二四四之二、二七之一，莒光段一小段二四七之一號等四筆土地，應負擔已開徵尚未繳納之工程受益費計八八三、七八三元；被告發單催徵，並加徵百分之一之滯納金計八、八三五元，認事用法，並無違誤，原告提起行政訴訟，為無理由，請予以駁回。
理 由
一、程序部分：按本件被告係分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵系爭道路工程受益費，嗣因原告之被繼承人余魯應負擔之工程受益費尚有八八三、七八三元未繳納，被告乃於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止，核該催繳通知書之性質，僅係類似行政執行法第二十七條所規定行為不行為義務之直接與間接強制之「告誡」，猶如民法第一百二十九條第一項第一款規定之「請求」，純屬意思通知，而非行政處分。
因而本件原告主張被告於執行（徵收）時效完成後，猶收受原告系爭工程受益費及滯納金之繳付，已該當公法上之不當得利，乃依行政訴訟法第八條第一項規定提起給付訴訟，核屬正確之訴訟類型，自應准許，合先敘明。
二、按「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、．．．及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費﹔．．．。前項工程受益費之徵收數額，最高不得超過該項工程實際所需費用百分之八十，最低不得少於百分之三十五，．．．。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以『稅捐稽徵機關』為經徵機關；．．．。」、「土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益費者，自期限屆滿之次日起，每逾三日應按納費額加徵滯納金百分之一；逾期超過一個月，經催繳而仍不繳納者，除加徵滯納金百分之十外，應由經徵機關移送法院強制執行。」分別為行為時工程受益費徵收條例第二條、第十三條、第十五條所明定。
三、經查，本件原告繼承自余魯（八十九年八月二十三日死亡）之高雄市○○區○○段右沖小段二四四、二四四之二、二七之一及莒光段一小段二四七之一地號等四筆土地，分別因七十三年楠梓裕昌街、七十七年楠梓一之二號道路等開闢工程應負擔工程受益費，楠梓裕昌街工程於七十五年五月一日完工，楠梓一之二號工程於七十九年七月二十三日完工，被告乃分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵該等道路工程受益費，因原告之被繼承人所有該上述土地應負擔該工程受益費尚有八八三、七八三元未繳納，被告遂於八十九年十月發單催繳上開工程受益費，繳納期間改定為八十九年十二月一日至八十九年十二月三十日止，原告為辦理繼承登記，遂於九十年十月十五日繳納上開工程受益費及滯納金共計八九二、六一九元等情，有高雄市開闢（拓寬、打通）道路工程受益費徵收底冊、被告楠梓分處稅額繳款書、原告向高雄銀行右昌分行繳款之工程受益費稅額繳款書附卷可稽，且為兩造所不爭執，洵堪認定。本件原告起訴主張工程受益費與行政規費、土地增值稅相近，同屬公法上請求權，並非私權關係所生之請求權，依據司法院釋字第四七四號解釋意旨，自應類推適用稅捐稽徵法第二十三條第一項五年徵收期間規定，而不得類推適用民法第十五條消滅時效之規定，從而，被告開徵收取系爭工程受益費及滯納金，因已逾五年徵收時效，自屬公法上不當得利云云，乃提起本件給付訴訟。
四、惟按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項所明定，然此乃行政程序法施行後之公法上之請求權而言。至施行前已發生之工程受益費請求權之消滅時效期間，並不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，自應依行政程序法施行前相關法規辦理。申言之，工程受益費之請求權時效，因工程受益費徵收條例及相關法令並無徵收期間之規定，則於行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，固應依上開行政程序法第一百三十一條規定，因五年間不行使而消滅；惟行政程序法施行前已發生工程受益費請求權之消滅時效期間，基於工程受益費之徵收，係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為用以彌補施工費用支出之措施，此與一般租稅之課徵，係對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，並不相同。準此，工程受益費既非稅捐性質，則行政程序法施行前工程受益費之請求權時效，自不應類推適用稅捐稽徵法第二十三條五年徵收期間之規定，而應類推適用民法第一百二十五條十五年消滅時效期間之規定，此參諸法務部九十年三月二十二日法九十令字第００八六一七號令：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。．．．」及內政部九十年六月二十一日台九十內營字第九０八四一四六號函亦謂：「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，是行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，應依行政程序法第一百三十一條之規定辦理；其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅（即縱使殘餘時間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍應依其期間）。」均同斯旨；另最高行政法院九十二年度判字第五０七號判決理由亦載：「．．原審判決以工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，行政程序法施行後始發生之工程受益費請求權，固應依行政程序法第一百三十一條之規定，因五年不行使而消滅，其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至行政程序法施行前已發生之工程受益費請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定，應引用本院五十二年判字第三四五號判例意旨，類推適用民法第一百二十五條消滅時效之規定，因十五年不行使而消滅。本件上訴人所有系爭土地因豐原都市計畫第六之四號道路之開發，應繳納八十二年一、二期工程受益費，依臺中縣稅捐稽徵處八十二年七月十六日八二中縣稅財字第四０五八八號公告事項一、規定各期繳納期限。第一期：自八十二年九月一日起至同年九月三十日止。第二期：自八十三年三月一日起至同年三月三十一日止。依前述說明，其請求權時效應為十五年，上訴人嗣於八十九年十一月一日收到補發（催繳）繳款書，並未逾徵收期間之規定，於法並無不合。．．」均同申行政程序法施行前工程受益費請求權消滅時效應類推民法第一百二十五條消滅時效規定。則本件原告主張系爭工程受益費請求權應類推適用稅捐稽徵法徵收期間規定乙節，顯係對相關法律規定之誤解，自不足採。從而，本件工程受益費分別於七十六年五月一日及八十年八月一日開徵，而原告於九十年十月十五日繳納，自開徵日起算，迄未逾十五年之請求權時效，是以原告主張系爭工程受益費之請求權已罹於時效云云，尚難採憑。
五、綜上所述，本件原告於九十年十月十五日繳納系爭工程受益費及滯納金，該工程受益費請求權尚未罹於時效而消滅，被告予以收受，即屬有法律上原因，尚非公法上之不當得利，從而，原告訴請被告應退還原告所繳之工程受益費及滯納金八
九二、六一九元及其法定利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，不予贅述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵法 官 林勇奮法 官 蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十九 日
法院書記官 陳嬿如