高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第五六九號
原 告 金石盟企業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 孫志鴻 律師複 代理人 蔡鴻杰 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 黃勇雄 律師右當事人間因撤銷許可事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月二十日台內訴字第０九二０００二二二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告為獎勵民間投資興建停車場，於民國（下同）八十七年八月十九日以高市府工新字第二八五四八號公告八十八年度計畫獎勵民間投資興建停車場地點及相關事項，原告依據該公告於八十八年二月十二日檢送投資計畫書及相關文件提出申請，經被告依法審核後，以八十九年十二月十五日高市府工新字第四六０一一號函核准原告投資興建前鎮區「停四」公共停車場，並於九十一年一月二十五日正式簽訂契約，於同年二月二十七日繳交興建保證金，嗣被告函知原告於契約簽訂之日起四個月內（即九十一年五月二十五日止）完成申請建造執照及積極辦理後續相關作業，惟原告以融資無法完成為由，於同年五月二十四日函請被告准予展延申領建造執照期限一個月，經被告以九十一年六月七日高市府工新字第０九一００二三八二八號函請原告於文到次日起十五日內完成申請建造執照相關事宜，逾期未辦，將依契約第十六條第一項第五款規定撤銷原告之投資許可權。惟原告於九十一年六月十日接獲上開函後，迄至同年月二十五日止，仍未於展延期限內辦竣建造執照手續，被告審認原告於核准投資興建前鎮區「停四」公共停車場後，原告即發生遲延簽約、逾期繳交興建保證金及未依契約規定期限內申領建造執照，且經通知改善，仍未於改善期限內辦竣，並遲至九十一年十一月四日止，仍未辦竣申領建造執照相關事宜，乃以九十一年十一月四日高市府工新字第０九一００五四三五五號處分書，撤銷原告之投資許可，並解除契約、沒收興建保證金新台幣（下同）一千二百一十一萬九千三百五十七元（關於解除契約及沒收保證金部分，本院另以裁定駁回。）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於撤銷投資許可部分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告於九十一年一月二十五日就投資興建系爭前鎮區「停四」停車場工程而與被告簽訂契約。被告係依據停車場法、獎勵民間參與交通建設條例、都巿計畫法、建築法、高雄巿獎勵投資興建公共設施辦法及其他有關法令核准原告承租並出資興建，租期二十年，核准投資期間建物產權登記以原告名義辦理，並由原告自行承擔其營利事業盈虧，期滿建物產權及其全部營運資產設備應清償所有負擔並無條件移轉登記予被告，即所謂「ＢＯＴ」案，如現今高速鐵路、高雄捷運等諸多工程均屬此性質。蓋「ＢＯＴ」之立案精髓乃政府與民間雙方本於誠信之基礎、互信互惠之原則，由政府方面協助民間廠商解決投資障礙（如取得土地、融資、建造執照核發等），而民間廠商則扮演投資經營角色，增加就業機會，攜手共創利潤，合先敘明。
二、系爭投資案因興建成本高達四億一千萬元，故融資順利與否攸關本投資案之成敗，為兩造所明知，此觀在正式簽約前之協商會議已達成由被告協助原告辦理融資之共識，及該合約第十五條亦明文規定：「乙方得就下列事項，申請甲方協助或獎勵：一、停車場之聯外計畫道路．．．得由甲方協助乙方，向金融機構按投資興建停車場所需工程費總額百分之七十以下依照銀行有關授信規定辦理貸款．．．」，故被告應協助原告辦理融資事項事宜至明。
三、詎被告於簽約後，並未積極履行協助原告向高雄銀行辦理融資貸款之約定，致原告屢向高雄銀行洽辦系爭投資案之融資事宜，高雄銀行均未明示准駁與否，直至九十一年五月間高雄銀行始表示無法核准，惟該時與契約第十條規定：「乙方應自本契約簽訂之日起四個月內（即九十一年五月二十五日），檢附核准文件，依建築法令規定申請建造執照」之期限已相去不遠，原告因慮及一經申請建造執照即屬開工，然未能取得金融機關之融資，系爭工程在資金匱乏情況，勢必有所延滯，為此，原告遂向被告陳情，准予延長申請建造執照之期限，嗣後原告為融資問題無法克服於同年六月二十五日再向被告陳情，被告以高巿府工新字第九一００二九六００號函答覆「本案本府目前正積極陳辦中，俟有結果即將儘速函復」，原告認被告「正積極陳辦中」云云，即有協助原告排除困難辦理融資及同意延緩申請期限之意，否則被告大可斷然拒絕原告所請。
四、被告對於融資問題遲遲未予明確函覆，原告又恐生變，遂於九十一年八月七日自籌資金，依約向被告申請建造執照，被告亦受理在案。惟該建造執照在審核期間，被告竟於九十一年十一月四日以原告違反契約為理由，而撤銷原告投資許可及沒收保證金，致原告歷經數年之奔波勞苦，毀於一旦，且被告所為上揭處分顯屬率斷，影響原告權益甚鉅。
五、按「行使權利，履行義務，應依誠實及信用之方法」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之」民法第一百四十八條第二項及行政程序法第八條前段分別著有明文。被告違約（未履行協助融資之約定）在先，後又無視於原告已提出申請，且由被告所屬單位受理在案，業已進入審核程序作業之系爭投資案，即將水到渠成，猶驟然為不利原告之行政處分，於法未符。
六、依行政程序法規定僅違法授益處分始得依相關規定撤銷，本件被告八十九年十二月十五日八九高市府工新字第四六０一一號函核准由原告取得投資權為授益行政處分，應無疑義，惟原處分及訴願決定並未說明原撤銷授益行政處分有何違法之處，率予撤銷投資許可，顯然與行政程序法之規定不合，不生撤銷之法律效果。兩造間於核准投資許可後所簽訂之「高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約書」為私法上之契約關係，其中第十六條雖有關於「撤銷其投資許可」之相關記載，惟其內容仍不能牴觸或排除行政程序法關於授益行政處分撤銷之明文規定，本件原處分依契約第十六條第一項第五款規定撤銷投資許可，顯然不符行政程序法之規定。而高雄市獎勵投資興建公共設施辦法第十條第一項第一款撤銷投資核准規定亦與行政程序法之明文牴觸，依中央法規標準法第十一條規定該命令自屬無效，原處分依無效之行政命令所為之行政處分當然不生行政法上之撤銷原授益處分之法律效果。
七、退萬步言，關於撤銷投資許可，契約第十六條第一項第五款約定為：「違反或未履行本契約及相關法令之規定，經通知限期改善，逾期不改善或改善無效者。」由此可見，除違反情事外，尚須踐行通知限期改善程序。第查訴願決定理由既認：「訴願人除未於期限屆滿前辦理外，且向原處分機關申請展延建造執照之申請期限，經原處分機關以九十一年六月七日高市府工新字第０九一００二三八二八號函准訴願人於文到次日起十五日內完成申請建造執照相關事宜」等語（參見訴願決定書第四頁第三至五行），本件原告申請展延既已獲准展延至文到次日起十五日內完成申請建造執照相關事宜，則原先逾四個月期間之瑕疵即已治癒，自不能再以之為撤銷理由。至於原告未於展延期內即九十一年六月二十五日完成申請建造執照，係不可歸責於原告，被告依契約第十六條第一項第五款後段約定仍須踐行通知限期改善程序，除非原告另有於通知之改善期內發生逾期不改善或改善無效時，方符合契約所載撤銷投資許可要件。本件被告於同意延展後，並未踐行通知限期改善程序，自不得撤銷投資許可，條件尚未成就遽爾為之，應不生撤銷之法律效果。
八、兩造於九十一年一月二十五日簽約，契約期間長達二十年，所有營建費用由原告負擔，被告無須分擔半毫，被告竟以原告未於四個月內申請建造執照於同年十一月四日撤銷投資許可，亦有方法與手段不成比例之違反比例原則情事。本件被告未依契約第二條徵得國有財產局同意由原告承租土地二十年，國有財產局只同意由原告承租土地十年，造成原告向銀行申請融資徵信受挫，被告對此並未協助原告解決授信貸款之困境。
乙、被告主張之理由：
一、被告並無違反兩造契約之約定，原告主張被告未履行協助融資之約定，顯非可採。謹敘明如左：
（一）原告主張「系爭投資案因興建成本高達四億一千萬元，故融資順利與否攸關本投資案之成敗，為兩造所明知，此觀在正式簽約前之協商會議已達成由被告協助原告辦理融資之共識」云云，顯屬無稽。原告投資興建本公共停車場之資金籌措，完全係原告本其能力自籌，又是否向銀行申辦融資？其申辦融資之多寡？銀行核准與否？均係原告本其專業投資人之地位應自行辦理，被告無權干涉，被告更無同意其融資與否之權利，被告亦無從於正式簽約前與其達成由被告協助原告辦理融資之共識。原告起訴狀所附之附件四各單位之意見表，係審查單位之意見，原告引為係被告與原告達成協助辦理融資共識之依據，顯係牽強附會，不足採信。
（二）依兩造於九十一年一月二十五日簽立之「高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約」第十五條規定：「乙方（即原告）得就下列事項，申請甲方（即被告）協助或獎勵，．．．二、得由甲方協助乙方，向金融機構按投資興建停車場所需工程費總額百分之七十以下依照銀行有關授信規定辦理貸款，．．．。」條文明確規定「得由甲方協助」，並非「應由甲方協助」，且又明確規定「依照銀行有關授信規定辦理貸款」，並非僅靠被告之「協助」即可代替或排除銀行須本其專業依有關授信規定審核是否准許貸款之權限。且該條文規定，須經乙方（即原告）向甲方（即被告）提出申請，顯見能否協助及是否協助尚須經甲方（即被告）之核准，並非係一經原告提出申請，被告即不分青紅皂白率予協助。況本件原告從未依該規定向被告提出申請協助，足證，原告主張被告未履行協助其融資之約定而違約云云，顯非事實，不足採信。
（三）又原告於九十一年五月二十四日九十一年金字第０五二四號函係擬向被告申請延緩申請建造執照，並非係向被告申請協助辦理融資。被告於九十一年六月七日以高市府工新字第０九一００二三八二八號函明確催告原告於「文到次日起十五日內完成申請建造執照等相關事宜，且於核准後報本府備查。逾期未辦理者，即屬本契約書第十六條第五款規定，違反或未履行本契約書及相關法令之情形，依同條規定須撤銷貴公司投資許可權。」。原告又於九十一年六月二十五日九十一年金字第０六二五號函列舉內政部頒「獎勵民間投資興建停車場辦法」第二條及第十六條之規定，再向被告申請展延申領建造執照期限。被告為求審慎，乃就原告該函之主張，以九十一年七月十日高市工新（二）字第０九一０００六二一五號函請內政部釋示，並以九十一年七月三日高市府工新字第０九一００二九六００號函覆原告稱：「本府目前正積極承辦中，俟有結果即將儘速函覆」。顯見原告係向被告申請展延申領建造期限，並非係向被告申請協助辦理融資。被告函覆原告之內容所稱之「正積極承辦中，俟有結果即將儘速函覆」係在表示被告有收到原告之函，並非係同意協助其辦理融資及同意其延緩申領建造執照。原告牽強附會，以該覆函主張被告有協助其排除困難、辦理融資及同意其延緩申領建造執照之期限，顯不可採信。此觀被告並無撤銷或修正上述被告對原告定期催告其應於期限內完成申請建造執照事宜之函即明。
又查向銀行申辦融資與向建管機關申領建造執照，兩者並無必然關聯，原告拒不依契約所訂期限申領建造執照，又經被告定期催告其應依約申領建造執照，否則撤銷其投資許可權，原告卻仍未依約申領建造執照，顯見係原告違約，被告並無違約之情事。
二、被告撤銷原告之投資許可並解除契約及沒收興建保證金係適法有據，並無不當。亦無違反誠信原則或比例原則。謹敘明於左：
（一）按「申請人申請投資興建公共設施，經審定後．．．自簽約之日起一個月內繳交興建工程費總額百分之三之興建保證金，四個月內申領建造執照，並按期開工及依規定竣工。」、「有左列各款情事之一者，撤銷其投資核准，已簽訂契約者，解除契約，已繳之保證金不予發還。但有不可歸責於投資人之事由者，不在此限：一、未履行第八條第一項規定。．．．」又「乙方（即原告）應自本契約簽訂之日起四個月內，檢附核准文件，依建築法令規定申請建造執照。
」、「乙方有下列各款情形之一者，撤銷其投資許可外，並由甲方（即被告）逕行通知解除或終止契約，．．．五、違反或未履行本契約及相關法令之規定，經通知限期改善，逾期不改善或改善無效者。興建期間有前項各款情形之一者，並同時沒收其興建保證金。」分別為高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第八條第一項、第十條第一項第一款及系爭契約第十條、第十六條第一項第五款暨第二項所明定。
（二）本件被告為獎勵民間投資興建停車場，以八十七年八月十九日高市府工新字第二八五四八號公告「八十八年度計畫獎勵民間投資興建停車場地點及相關事項」，申請投資期限自公告之日起至八十八年二月十八日十七時止。原告於八十八年二月十二日檢送投資計畫書及相關文件提出申請，經被告依法審核後，以八十九年十二月十五日高市府工新字第四六０一一號函核准原告投資興建「前鎮區停四」公共停車場，嗣於九十一年一月二十五日與原告正式簽訂「高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約」後，雙方即應依契約規定辦理，並受契約所訂各條款之拘束。依上開契約第十條規定，原告應自簽約之日起四個月內申領建造執照，即九十一年五月二十五日前申領建造執照，惟原告除未於期限屆滿前辦理外，且向被告申請展延建造執照之申請期限，經被告以九十一年六月七日高市府工新字第０九一００二三八二八號函催告原告應於文到次日起十五日內完成申請建造執照相關事宜，逾期未辦，將依契約第十六條第五款規定撤銷原告之投資許可權。然原告於九十一年六月十日接獲上開函後，迄至九十一年六月二十五日止，仍未依約辦竣建造執照手續，並遲至九十一年十一月四日前，仍未辦竣申領建造執照相關事宜，顯見原告未依契約規定履行之事實甚為明確，被告乃依高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第十條第一項第一款及系爭契約第十六條第一項第五款暨第二項規定，以九十一年十一月四日高市府工新字第０九一００五四三五五號函送同文號處分書，敘明理由撤銷訴願人之投資許可，並解除契約及沒收興建保證金，揆諸前開規定，自屬適法有據，並無不當。
（三）又被告於八十九年十二月十五日核准原告投資興建系爭公共停車場後，原告即發生遲延簽約、逾期繳交興建保證金及未依契約規定期限內申領建造執照，經被告定期催告其改善，原告仍未於期限內辦竣申領建造執照，致本件耗近二年時間而無任何具體進展，影響公共利益至鉅，被告權衡公共利益及原告權益後，始撤銷原告之投資許可權並解除契約及沒收興建保證金，並無違反誠信原則或比例原則。
三、原告投資興建系爭前鎮區「停四」停車場，其資金之籌措，應本其能力自籌，其向銀行申辦融資，亦應由其申辦，並須遵守銀行融資之有關規定。本件兩造於九十一年一月二十五日簽訂投資系爭前鎮區「停四」停車場工程契約前，被告所屬高雄市政府工務局新建工程處曾分別召開二次之審查會，第一次審查會於八十九年二月十八日召開，高雄銀行派蔡孟桂出席，其於該審查會明確表示「投資人向銀行申請融資前，應先提供相當價值之擔保品為擔保，再由銀行依授信業務之有關規定辦理。」此有高雄市政府工務局新建工程處八十九年三月一日八九高市工新（二）字第二一八六號函所附會議紀錄可證。第二次審查會係於八十九年四月二十日召開，高雄銀行雖未派員出席，然該銀行於該第二次審查會召開前，有以八十九年四月十四日八九高銀審字第二一二九號函表示該銀行之意見係：「一、借款人應先取得主管機關核准後，檢具徵、授信所需資料，向本行提出申請。二、受理申請後，悉依本行『辦理民間投資興辦公共設施貸款要點』及有關徵授信規定辦理。三、檢附『高雄銀行辦理民間投資興辦公共設施貸款要點』乙份供參。」該高雄銀行之意見，亦於該第二次審查會時當場宣布，上開二次審查會，原告均有派員參加，且該等會議紀錄亦均有送交原告，足證，原告於與被告簽訂本件投資興建系爭前鎮區「停四」停車場工程契約前，已知悉向高雄銀行辦理融資所應具備之條件及申辦之規定。原告既已知悉該等規定而願意與被告簽訂本件之投資契約，足證，向該高雄銀行申辦融資完全應由原告申辦，與被告無涉。
四、原告於九十二年十月三日準備程序庭呈之被告九十一年九月六日高市府工新字第００九一０三九四三六號函，主張該函被告表示同意原告變更投資計畫書云云，顯非可採。經查被告之該函，係依原告九十一年八月十九日九一金字第八一九號函向被告請求更正計畫書所載筆誤之內容，被告以該函同意更正其筆誤部分，並非原告請求變更投資計畫而被告函覆同意其變更投資計畫。原告以該函主張被告同意其變更投資計畫云云，自屬無稽。
五、按行政程序法第一百二十三條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處理機關依職權為全部或一部之廢止：．．．二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．。」本件被告八十九年十二月十五日八九高市府工新字第四六０一一號函，核准原告取得投資權，並於該函明確敘明「請於文到達日三個月內，檢具財政部國有財產局土地租賃書及本案相關文件與本府簽約」，顯見該函係附負擔授予利益之行政處分。而查該函所稱相關文件，其中即如被告八十七年八月十九日高市府工新字第二八五四八號公告「八十八年度計畫獎勵民間投資興建停車場地點及相關事項」內容所載公告事項「四、申請人應依照『停車場法』、『獎勵民間參與交通建設條例』、『都市計畫公告設施用地多目標使用方案』、『高雄市獎勵投資興建公共設施辦法』、『高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場申請須知及契約範本』及有關法令。」且兩造於九十一年一月二十五日依據上開公告內容所載之契約範本簽訂系爭「高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約」第十條明定：「乙方（即原告）應自本契約簽訂之日起四個月內，檢附核准文件，依建築法令規定申請建造執照。」足證，本件原告負有於該期限內申辦建造執照之義務。然原告卻未依約履行該負擔之義務，經被告定期限依法催告原告履行，原告仍未履行，從而被告敘明理由，依據系爭契約第十六條第一項第五款及第二項之約定，暨依高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第十條第一項第一款規定，以九十一年十一月四日高市府工新字第０九一００五四三五五號函送同文號處分書撤銷原告之投資許可，並解除契約及沒收興建保證金，自屬適法有據。訴願決定亦詳述理由，駁回原告之訴願，並無不當。
六、本件兩造係於九十一年一月二十五日簽訂系爭「高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約」第十條約定：「乙方（即原告）應自本契約簽訂之日起四個月內，檢附核准文件，依建築法令規定申請建造執照。」原告自應於九十一年五月二十五日前完成申請建造執照，被告曾分別以九十一年三月二十九日高市府工新字第一四一七一號函及九十一年五月二十日高市府工新字第０九一００二三０二九號函，催請原告應依兩造契約書第十條規定，於簽訂契約日起四個月內（九十一年五月二十五日止）完成申請建造執照。然原告卻違約不為履行。原告雖於九十一年五月二十四日九十一年金字第０五二四號函向被告請求展延一個月申請建照，然被告並未同意。被告並於九十一年六月七日高市府工新字第０九一００二三八二八號函定期限催告原告履行，並表明若逾期即須依規定撤銷其投資許可權。此觀該函說明欄：「二、請貴公司於文到次日起十五日內完成申請建造執照等相關事宜，且於核准後報本府備查。逾期未辦理者，即屬本契約書第十六條第五款規定，違反或未履行本契約書及相關法令之情形，依同條規定須撤銷貴公司投資許可權。」原告於同年六月十日接獲此催告函後，並未於該函所訂之期限內辦竣申領建造執照，迨至九十一年十一月四日被告發函時（被告係以九十一年十一月四日高市府工新字第０九一００五四三五五號函送同文號處分書撤銷原告之投資許可，並解除契約及沒收興建保證金），原告均未依約履行辦竣申領建造執照。足證，本件原告違反系爭契約第十條約定，未履行申請建造執照之義務，被告以上開處分書撤銷原告之投資許可，並解除契約及沒收興建保證金，亦有踐行並符合系爭契約第十六條第一項第五款後段「經通知（原告）限期改善，逾期不改善或改善無效。」之程序與規定。從而被告上開處分書撤銷原告之投資許可，並解除契約及沒收興建保證金，自屬適法有效。
理 由
一、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。．．．」行政程序法第一百二十三條第二款定有明文。次按「申請人申請投資興建公共設施，經審定後．．．自簽約之日起一個月內繳交興建工程費總額百分之三保證金，四個月內申領建造執照，並按期開工及依規定竣工。．．．」、「有左列各款情事之一者，撤銷其投資核准，已簽訂契約者，解除契約，已繳之保證金不予發還。但有不可歸責於投資人之事由者，不在此限：一、未履行第八條第一項規定。」高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第八條第一項、第十條第一項第一款亦有明文。
二、本件被告為獎勵民間投資興建停車場，於八十七年八月十九日以高市府工新字第二八五四八號公告八十八年度計畫獎勵民間投資興建停車場地點及相關事項，原告依據上開公告，於八十八年二月十二日檢送投資計畫書及相關文件提出申請，經被告依法審核後，以八十九年十二月十五日高市府工新字第四六０一一號函核准原告投資興建前鎮區「停四」公共停車場，並於九十一年一月二十五日正式簽訂契約等情，業據兩造分別陳明在卷，復有上開原告申請書及被告函等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：被告於簽約後，未積極履行協助原告向高雄銀行辦理融資貸款之約定，致原告屢向高雄銀行洽辦系爭投資案之融資事宜，高雄銀行均未明示准駁與否，直至九十一年五月間高雄銀行始表示無法核准，惟當時與契約第十條約定之依建築法令規定申請建造執照之期限，已相去不遠，原告因慮及一經申請建造執照即屬開工，然未能取得金融機關之融資，系爭工程在資金匱乏情況，勢必有所延滯，為此遂向被告陳情，准予延長申請建造執照之期限，被告於同意延展後，未再踐行通知限期改善程序，自不得撤銷投資許可云云，資為論據。
三、按在給付行政及誘導行政內，除法律別有反對規定或與事件之性質相牴觸外，公行政得選擇公法或私法之組織及行為形式。惟公行政如採用私法形式執行直接行政任務，則仍應受某一程度之公法拘束，不能全面享有私法自治，從而產生「行政私法之問題。而公行政在需求行政內，係以私法契約，取得所須之人力、物力，此際縱然基於一定之政策考量，對特定對象給予獎勵，亦不影響有關契約之私法性質，惟此種應受優待之地位，通常係以公法設定之，亦即在雙階理論中，就政府獎勵民間參與公共建設，就是否給與獎勵投資為決定之第一階段，應為公法之性質，至於已決定給與獎勵投資後，實際上如何給與獎勵之第二階段，與受獎勵投資者所締結之契約，乃為私法性質。查，本件被告係依獎勵民間參與交通建設條例及高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例等相關規定，於八十七年八月十九日以高市府工新字第二八五四八號公告八十八年度計畫獎勵民間投資興建停車場地點及相關事項，經原告提出申請，而被告為審核後，於八十九年十二月十五日以高市府工新字第四六０一一號函核准原告投資興建前鎮區「停四」公共停車場，該核准函自屬行政處分之性質，且該行政處分使原告取得興建停車場之地位，即為被告獎勵興建停車場之對象，故屬授益行政處分。又按「乙方（即原告）應自本契約簽訂之日起四個月內，檢附核准文件，依建築法令規定申請建造執照。」、「乙方有下列各款情形之一者，撤銷其投資許可外，並由甲方（即被告）逕行通知解除或終止契約，．．．五、違反或未履行本契約及相關法令之規定，經通知限期改善，逾期不改善或改善無效者。興建期間有前項各款情形之一者，並同時沒收其興建保證金。」為兩造所簽訂之高雄市政府獎勵民間投資公有都市計畫停車場用地興建公共停車場契約第十條、第十六條第一項第五款、第二項所明定，此有該契約書影本附本院卷足稽。則由上開契約之約定及首揭高雄市獎勵投資興建公共設施自治條例第八條第一項、第十條第一項第一款之規定觀之，足見上開授益行政處分被告有保留行政處分之廢止權甚明。
四、查，原告經被告核准投資興建前鎮區「停四」公共停車場後，兩造於九十一年一月二十五日正式簽訂契約，嗣被告函知原告於契約簽訂之日起四個月內（即九十一年五月二十五日止）完成申請建造執照及積極辦理後續相關作業，惟原告以融資無法完成為由，於同年五月二十四日函請被告准予展延申領建造執照期限一個月，經被告以九十一年六月七日高市府工新字第０九一００二三八二八號函請原告於文到次日起十五日內完成申請建造執照相關事宜，逾期未辦，將依契約第十六條第一項第五款規定撤銷原告之投資許可權。惟原告於九十一年六月十日接獲上開函後，迄至同年月二十五日止，仍未於展延期限內辦竣建造執照手續，嗣至九十一年十一月四日因原告仍未辦竣申領建造執照相關事宜，被告乃以高市府工新字第０九一００五四三五五號處分書，撤銷原告之投資許可，並解除契約、沒收興建保證金一千二百一十一萬九千三百五十七元等情，有上開各該函及送達回證等影本附原處分卷可參，洵堪認定。又原告因融資問題無法克服，於同年六月二十五日向被告申請展延申請建造執照，被告於同年七月三日以高巿府工新字第０九一００二九六００號函答覆「本案本府目前正積極陳辦中，俟有結果即將儘速函復」等語，亦有上開函影本附原處分卷足稽。由上開被告函文意旨觀之，被告並未表示同意展延原告申辦建造執照，且由被告所屬工務局新建工程處嗣後於九十一年七月十日以高市工新（二）字第０九一０００六二一五號函請內政部就本件契約條款與獎勵民間投資興建停車場辦法（已於九十一年三月一日廢止）第十六條第一項適用之疑義為釋示乙節觀之，可知上開「本案本府目前正積極陳辦中，俟有結果即將儘速函復」之文意，乃係指原告上開申請展延函中所提出之問題，即依據上開辦法第十六條規定申請建造執照之期間應為一年之問題，已由被告陳報內政部釋示，而非同意展延期限之意思。再者，上開辦法所規定申請建造執照之期間，應為補充規定之性質，而非屬強制規定，主管機關與投資人間非不得另以契約約定之，亦據內政部九十一年七月三十一日台內營字第０九一０００九六七六號函釋在案。則本件既經兩造約定原告應自本契約簽訂之日起四個月內，申請建造執照，且被告並未同意展延申辦建照之期限，而係於期限屆滿後，通知原告限期補辦，原告逾期仍未申辦系爭工程之建造執照，被告乃依法廢止原核准投資許可之處分，並無違誤。原告主張被告已同意其展延申辦建造執照，嗣後未再踐行通知限期改善程序，自不得撤銷投資許可云云，顯不可採。
五、又原告主張被告於簽約後，未積極履行協助原告向高雄銀行辦理融資貸款之約定，致其融資未獲准，才遲延申辦建造執照云云。然按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」建築法第三十條定有明文。則依上開規定可知申請建造執照並不須檢附銀行融資證明，故申請建造執照與銀行融資並無關聯。況且，兩造在簽訂系爭契約前，被告所屬工務局新建工程處曾召開二次審查會，亦有討論銀行融資之問題，第一次審查會高雄銀行出席人員於會議中明確表示：「投資人向銀行申請融資前，應先提供相當價值之擔保品為擔保，再由銀行依授信業務之有關規定辦理。」第二次審查會高雄銀行雖未派員出席，然該銀行於審查會召開前，即以八十九年四月十四日八九高銀審字第二一二九號函表示該銀行之意見：「一、借款人應先取得主管機關核准後，檢具徵、授信所需資料，向本行提出申請。二、受理申請後，悉依本行『辦理民間投資興辦公共設施貸款要點』及有關徵授信規定辦理。」且上開意見，亦於該審查會時當場宣布，上開二次審查會，原告均有派員參加，此有被告所屬工務局新建工程處八十九年二月十八日、同年四月二十日審查會議紀錄及高雄銀行上開函等影本附本院卷可參。足見原告在與被告簽訂系爭興建公共停車場契約前，已知悉向高雄銀行辦理融資所應具備之條件及申辦之規定，且被告對原告向高雄銀行辦理融資並未為何承諾。再者，原告向高雄銀行申請融資貸款二億八千萬元，因原告並無法提供擔保品，且公司實際負責人黃銀富（負責人甲○○之兄）曾有退票紀錄，又在高雄企銀已有保證債務轉列「催收款項」，而原告提供之四位連帶保證人，在各行庫亦有小額信貸，實無保證資力，高雄銀行鑑於原告公司實際負責人黃銀富，票、債信已趨不良，本案資金用途及償還來源堪虞，而未同意原告融資貸款等情，業據證人即高雄銀行副總經理丙○○到庭證述明確，復有高雄銀行授信案件說明表暨審議紀錄等影本附本院卷可資佐證。則原告未能辦理融資貸款乃係因其自身之因素所致，並非被告所能協助及不予協助，是其上開主張，亦不足採。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，被告因原告未依約定期限申領建造執照，乃依法廢止核准原告投資興建公共停車場投資許可之授益行政處分，揆諸首揭法律規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分關於撤銷投資許可部分，為無理由，應予駁回。
七、原告另訴請訴願決定及原處分關於解除契約、沒收興建保證金部分，由本院另以裁定駁回之，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 九 日
法院書記官 周良駿