高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第五七六號
原 告 乙○○
丙○○○辰○○丁○○戊○○己○○○天○○Ｃ○○○庚○○辛○○○壬○○申○○癸○○子○○丑○未○○寅○○卯○巳○○午○○酉○○戌○○亥○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○○Ｂ○○Ａ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○○Ｇ○○Ｈ○○○Ｉ○Ｊ○○兼 共 同訴訟代理人 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 Ｋ○○縣長訴訟代理人 Ｌ○○
Ｍ○○Ｎ○○右當事人間因有關補償事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年四月九日農訴字第○九二○○○二五九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於民國（下同）九十一年十一月一日以府農林字第○九一○一七九六五九號公告劃定「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區」，保護區土地為台南縣○○鄉○○段六九、六九之一○、六九之一一、六九之一二、六九之一三、六九之一四、六九之一五、六九之一六、六九之一七等九筆地號土地（下稱系爭土地），面積合計三○○公頃，並依保育計畫書實施各項保育計畫。原告甲○○等三十八人於九十一年十二月向行政院農業委員會陳情，請求依野生動物保育法第十一條、第十二條之規定，發放位於黑面琵鷺保護區內原屯墾漁民之補償金、轉業救濟金。案經行政院農業委員會以九十一年十二月十九日農林字第○九一○一六九三一五號函轉被告處理，被告於九十一年十二月三十一日以府農林字第○九一○二一四三四九號函復原告甲○○等人，略以：「該地原為曾文溪行水區域內之河川新生地，本府曾許可作為低莖作物，後因農民擅自築建魚塭，其許可已於七十年間停止許可使用。河川管理權責當時屬於省政府，七十年省水利局曾准墾殖漁民切結不得擅自擴大及待規劃完成處理，後因發生『九三』水災造成災害，並於六十九年及七十六年二次強制違反水利法強制拆除在案，屯墾戶佔用該地，並無所謂使用借貸契約之合意存在及無合法之權源，八十一年一月三日辦理第一次登記所有權人為台南縣政府。該地屬縣有地，並無野生動物保育法第十一條、第十二條補償問題。」等語，而否准原告甲○○等人之請求。原告甲○○等人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依野生動物保育法第十一條第三項之規定，發放給原告適當之補償金。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈被告於八十五年間向台灣台南地方法院提起自訴，指控玄○○等三十一人（即
本件原告三十八人中之三十一人），意圖為自己不法之利益，明知台南縣七股曾文溪七股河川新建海堤旁河川地，係台南縣政府之公有地，於七十六年三月二十三日至同年月二十八日，經被告依行政執行程序強制驅離後，玄○○等人未得到被告之許可，竟自七十八年間起又擅自竊佔該河川地建築魚塭，從事養殖，因認本件玄○○等人均涉有刑法第三百二十條第二項之竊佔罪。惟經台灣台南地方法院八十五年度自字第三六○號及台灣高等法院台南分院八十六年度上易字第二五四四號審理結果，判決玄○○等三十一人無罪確定在案，並有上開刑事判決影本附卷可稽。由此可證，本件原告等人自六十二年間起分別由本人、配偶或家長、親屬等人向被告取得曾文溪七股區公有河川地之使用許可，迄至六十七年間，經被告終止許可使用後，仍一直占有使用，迄未中斷。且在此期間，並未曾被拆除地上物及排除占有，因本件原告所占有養殖海產文蛤之河川地，從未築有魚塭，且未擅自擴大面積，被告應無從拆除。至於被告所指曾於六十九年及七十六年間，二次強制拆除之地點，並非本件原告等人所占用之地點，而係在原告等人占用之河川地東邊，由其他鄉民築有魚塭之河川地。
此並有台南縣政府七十一年一月二十三日七十一府建水字第七二二九號函及協調會紀錄暨附圖影本一份附呈可證。本件被告未詳閱上開確定判決，而予以誤認，顯有違誤。
⒉次查，野生動物保育法第十一條及第十二條所規定之「使用人」或「占有人」
，並未限定為「合法」之使用人或占有人，是故，不論合法或非法之使用人或占有人，應均有該二法條之適用。從而，被告以原告等人係非法之無權占有人，非屬野生動物保育法所稱之使用人，並否准發放補償金，其適用法規顯有違誤。本件原告等人既係系爭土地之占有使用人，已如前述，而被告為劃定設立黑面琵鷺保護區，未依法定程序，於九十一年間強制拆除原告等人在系爭土地上為養殖文蛤所設置之插竹、掛網，損及養殖作物，致原告等人受損甚鉅，經原告陳情要求補償，被告未依野生動物保育法第十一條第三項或第十二條第三項之規定，補償本件原告，於法自有未合。
乙、被告主張之理由：⒈野生動物保育法第十一條第二項及第三項規定：「未經徵收或撥用之野生動物
保護區土地，其所有人、使用人或占有人，應以主管機關公告之方法提供野生動物棲息環境；在公告之前，其使用、收益方法有害野生動物保育者，主管機關得命其變更或停止。但遇有國家重大建設，在不影響野生動物生存原則下，經野生動物保育諮詢委員會認可及中央主管機關之許可者，不在此限。」「前項土地之所有人或使用人所受之損失，主管機關應給予補償。」另同法第十二條第一項及第四項規定：「為執行野生動物資源調查或保育計畫，主管機關或受託機關、團體得派員攜帶證明文件，進入公、私有土地進行調查及實施保育措施。公、私有土地所有人、使用人或管理人，除涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之外，不得規避、拒絕或妨礙。」「為進行第一項調查或實施各項保育措施，致公、私有土地所有人或使用人遭受損失者，應予補償。」查本件原告私自占用系爭土地，並未經被告同意，故其占有無法律上之權源，為無權占有，該區土地屬縣有地，自無野生動物保育法第十一條、第十二條所規定補償之問題。
⒉原告甲○○等人主張渠等於六十七年間被終止許可使用後，仍一直占有使用迄
未中斷，且在此期間並未曾遭被告拆除地上物及排除占有，並引用七十一年一月二十三日七十一府建水字第七二二九號函及協調會紀錄暨附圖影本等情，乃係斷章取義，實不足採。被告依水利法強制拆除曾文溪七股區河川地開發區是全面性，非只限原告甲○○等人所示之地區。
⒊本案黑面琵鷺保護區劃設程序，被告已遵照野生動物保育法辦理。茲查，行政
院農業委員會九十一年十月十四日農林字第○九一○○三一九三號函公告「台南縣曾文溪口黑面琵鷺野生動物重要棲息環境」之類別及範圍，同年被告於九十一年十一月一日以府農林字第○九一○一七九六五九號公告劃定「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區」，並自九十一年十一月一日起按行政院農業委員會九十一年十月九日農林字第○九一○○三一九三六號函修正核定之「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區保育計畫書」，實施各項管制事項，使爭議多時之黑面琵鷺保護區劃設問題獲得解決，並為該區生物多樣性及資源之永續利用開啟新頁，使之成為國內重要之鳥類保護區。
⒋又被告為維護七股新生段縣有地遭竊佔案，於八十五年八月以刑事附帶民事方
式分四案提出訴訟，原告等人亦屬四案之一，原告所敘被告於八十五年自訴原告等人竊佔罪經判決無罪確定，係因法院認定被告並未於七十六年間排除原告等人對系爭土地之占有，故原告等人之占有行為，為原行為之繼續，並非另一新的竊佔行為，故判決原告等人無罪，但並非因此認定原告等人具有合法占有系爭土地之權限。嗣被告為索回廣大被人民佔用土地區域（約八百四十公頃），乃再分別提起民事訴訟（因費用龐大，先從東邊台南師範大學預定地部份先行起訴），該六案並已獲得勝訴判決確定。另基於同一事實、原因之行政訴訟案件，業經最高行政法院（改制前行政法院，下同）七十七年度判字第八七○號及七十七年度判字第一七二○號判決確定，認定占有人無合法占有權源在案。本件之補償問題，除依法無據外（例如：在土地徵收條例對於非法占有公有土地者，亦未賦予請求補償之權利），同時可能造成圖利情形，更讓濫墾者心存僥倖，造成公權力不彰，影響日後黑面琵鷺保護區經營管理計畫及台南師範大學設校困擾，故被告對於濫墾非法占用者不予補償，所為之處分並無違誤。
理 由
一、按「未經徵收或撥用之野生動物保護區土地，其所有人、使用人或占有人，應以主管機關公告之方法提供野生動物棲息環境；在公告之前，其使用、收益方法有害野生動物保育者，主管機關得命其變更或停止。但遇有國家重大建設，在不影響野生動物生存原則下，經野生動物保育諮詢委員會認可及中央主管機關之許可者，不在此限。」「前項土地之所有人或使用人所受之損失，主管機關應給予補償。」野生動物保育法第十一條第二項及第三項定有明文。
二、本件原告甲○○等三十八人所占有使用之系爭土地，原為曾文溪行水區域內之河川新生地，前經被告許可作為低莖作物，後因農民擅自築建魚塭，被告乃停止其許可使用，但原告甲○○等人仍一直占有使用系爭土地迄未中斷。嗣被告以九十一年十一月一日府農林字第○九一○一七九六五九號公告劃定「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區」，並按行政院農業委員會九十一年十月九日農林字第○九一○○三一九三六號函修正核定之「台南縣曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區保育計畫書」，實施各項保育計畫，原告等遂向行政院農業委員會陳情，請求依野生動物保育法第十一條、第十二條之規定，發放位於黑面琵鷺保護區內原屯墾漁民之補償金、轉業救濟金。案經行政院農業委員會函轉被告處理，經被告否准原告等之請求等情，有相關函文附於原處分卷可稽，堪信為真實。
三、原告等雖主張自被告停止許可其使用系爭土地後即一直占有使用該地，迄未中斷，且在此期間，並未曾被拆除地上物及排除占有，其所占有養殖海產文蛤之河川地，從未築有魚塭，且未擅自擴大面積，被告應無從拆除。且野生動物保育法第十一條及第十二條所規定之「使用人」或「占有人」，並未限定為「合法」之使用人或占有人，是故，不論合法或非法之使用人或占有人，應均有該二法條之適用云云。然查，使用河川公地，需向主管機關申請許可，此一許可使用河川公地之行為，係行政機關基於職權所為公法上之單方行為，縱使用人須負擔一定之費用，應屬規費之性質，並非行政機關立於私法主體之地位，所從事一般私法上契約之行為。本件原告甲○○等人雖於六十二年間取得許可使用系爭土地種植低莖作物，然因部分農民違反使用許可，擅築魚塭為養殖行為，而於七十年間遭被告撤銷其許可，則原告等人自此以後即無使用系爭土地之合法權源；抑且，系爭土地於八十一年起登記為被告所有，亦為原告等所明知，益見原告甲○○等人繼續占有系爭土地乃屬無權占有。至台灣高等法院台南分院八十六年度上易字第二五四四號刑事判決雖判決包括原告等人無罪，然其係認定原告甲○○等人於七十八年間佔用系爭土地之行為，係原占有行為之繼續，並非另一新的竊佔行為，尚難另行成立刑法上之竊佔罪；而原告等於被告終止許可後，仍長期佔用系爭土地拒不遷讓，此應屬被告行政上管理或民事上物權關係之問題。準此，上開判決並未認定原告甲○○等人就系爭土地之占有使用有其何合法之權源，甚為明確。其次，野生動物保育法第十一條第三項所定主管機關應給予補償之對象雖未明文限定須為合法之土地使用人，然其既規定得受補償之對象為「前項土地之所有人或使用人」，而第二項復規定使用人應提供野生動物棲息環境，由此觀之，其於野生動物保護區土地內無權占有使用之人既無權使用該土地，自無法提供野生動物棲息環境之權能，其非屬第二項之使用人，自亦不該當於第三項之使用人，故非為得受補償之對象，其理自明。是被告否准原告甲○○等人補償之請求，揆諸上開說明，自無不合。原告上開主張，核無足採。
四、綜上所述，原告甲○○等人既無法證明其占有系爭土地有何合法權源，則被告否准原告等補償之請求，認事用法，均無違誤。訴願決定予以維持，洵無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依野生動物保育法第十一條第三項之規定，發放給原告等人適當之補償金，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十五 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 高秀真法 官 簡慧娟法 官 邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十五 日
法院書記官 涂瓔純