高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第六二一號
原 告 甲○○
丁○○乙○○丙○○戊○○己○○庚○○右七人共同訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師被 告 高雄縣鳳山市公所代 表 人 辛○○ 市長訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十二年四月八日府法訴字第五九八八五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告等共有坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段四九之一地號土地，因位於高雄縣鳳山市○市○○○○街八米道路用地上，要求被告辦理徵收，並多次向監察院及其他機關陳情，經被告以民國（下同）九十一年九月二十六日鳳市建字第九一０００四七０九九號函復，有關徵收補償將俟中央或上級補助經費有著落時，再行研辦。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）先位聲明：被告應就原告共有坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段四九之一
地號土地作成徵收之處分，並給付原告按上開土地八十九年度土地公告現值加計四成計算即新台幣（下同）一千零九十四萬八千元之補償費。
（二）備位聲明：被告應於本件判決確定後之次一會計年度擬具詳細徵收計畫書，並
附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，聲請中央主管機關（內政部）核准徵收上開土地。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按「需用土地人對於已列入年度施政預算項目闢建工程需用私有土地者，應儘速辦理徵收，並應避免於每年公告現值調整前辦理徵收。」申請土地徵收應注意事項第二點定有明文。又「徵收土地現使用之情形應按實填寫，如為空地無土地改良物者，請註明為空地。．．．工程用地範圍內如有既成道路應敘明並應均列入徵收。」申請土地徵收應注意事項第五點第八、九小點亦有規定。原告共有坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段四九之一地號土地，屬高雄縣鳳山市○○街八米計畫道路用地，而長明街八米計畫道路開闢工程已列入七十九年度施政預算項目闢建工程，此為被告不爭之事實，因此，被告於七十九年間辦理年度施政預算項目，長明街八米計畫道路開闢工程需用土地徵收時，本應詳實調查工程範圍內用地使用情形，如為空地或既成道路均應註明並應列入徵收，乃被告承辦人員明知系爭土地為一宗無地上物之空地，依法應予註明並應列入徵收，竟未詳實調查列入徵收，徒以該土地係鄰旁住戶建築時自行留設預備將來作為道路使用之主觀不實推測，而未將系爭土地列入長明街八米計畫道路用地徵收範圍，致漏未徵收該土地，明顯違法錯誤。因此，系爭土地既係已列入七十九年度施政預算項目之長明街八米計畫道路開闢工程需用土地範圍內之土地，依法本應於七十九年間同時列入徵收補償，雖因被告之承辦人員查估不實，認定錯誤致漏未徵收，惟依前開法令規定於發現錯誤漏未徵收時，自應立即補辦徵收，始為適法，詎經原告請求補辦徵收，被告猶託詞拒絕補辦徵收，其處分殊屬違法錯誤，甚為明顯。
二、系爭土地七十九年間開闢長明街道路前係一宗無地上物之空地，並非既成道路，亦非依建築法退讓興建完成之道路。換言之，系爭土地係因被告漏未徵收即擅自使用開闢方成為道路，並非被告開闢長明街前即為既成道路，自無司法院釋字第四００號解釋文：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述（既成）道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償．．．」之適用。又系爭土地係屬七十九年度施政預算項目，長明街八米計畫道路開闢工程需用土地徵收範圍內之土地，且已遭被告擅自開闢使用，衡情自亦無最高行政法院九十一年度判字第一五六九號判決：「被告機關以其限於財力，且就系爭土地尚無使用之需求，暫無徵收改善計畫，則尚難遽邇謂被告否准原告徵收補償之請求，與司法院釋字四００號解釋有違」之適用，是訴願決定舉司法院釋字第四００號解釋文及最高行政法院上開判決意旨，認定被告拒絕補辦徵收無違法令云云，實屬違法錯誤，至為顯然。
三、再按「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．．」司法院釋字第四００號著有解釋。又「被告對於同屬社子街六三巷巷道未開闢之公共設施道路地予以徵收補償，而獨對原告依建築法第四十九條規定退讓並完成興建之道路工程之公共設施道路即系爭土地，卻排除於徵收補償外，就該社子街六三巷公共設施巷道興建而言，被告對於使用私有土地之徵收處分，是否與平等原則相符，自有待深究，且台北市政府近年來為改善市區交通、開闢或擴建公共設施道路，不知凡幾，何獨對已依法退讓並完成道路設施之系爭土地，以俟財源充裕時統籌辦理，疑近搪塞，尤失公平。」改制前行政法院八十三年度判字第七八四號亦有判決。因此，即使為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路，依上開司法院解釋及改制前行政法院之見解，亦均認為同一道路開闢工程徵收用地時，不得以其為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路而單獨不予徵收補償，否則，即與平等原則有違。更何況，系爭土地係一宗空地，並非既成道路，亦非依建築法退讓興建完成之道路，依法更應適用前開平等原則，不得為差別待遇，系爭土地與鄰旁同段五０之七地號等十三筆土地，同屬被告七十九年度施政預算項目，長明街八米計畫道路開闢工程需用土地範圍內之土地，被告卻僅以系爭土地係一宗空地，未與鄰旁同段五０之七地號等十三筆土地同時辦理徵收補償，又拒絕補辦徵收補償，明顯差別待遇違反平等原則。況且，原告係因守法而未於系爭土地上搭建違章建物，竟遭被告逕行開闢道路使用，並拒絕補辦徵收補償；而鄰旁同段五０之七等地號土地，則係違法搭建違章建物，卻反而獲被告獎勵予以徵收補償，被告如此執法，顯然是非不分，殊屬荒唐，更不待言。是被告拒絕補辦徵收補償之處分，除違前開法令外，亦背平等原則及行政程序法第六條行政行為不得差別待遇之規定，實屬違法錯誤，益為顯然。
四、又按「耕地之徵收放領，依實施耕者有其田條例規定，係由耕地所在地之縣市政府辦理，省政府僅居於督導地位，並不為直接之處分。人民因耕地徵收或放領所為之行政爭訟，其原處分官署為各該縣市政府，殊無疑義。」改制前行政法院四十六年判字第十二號著有判例。又「下級官署呈奉上級官署核准所為之處分，．．．其實施處分時，既係以下級官署之名義行之，自應認為下級官署之處分。」司法院二十年院字第六一七號解釋、改制前行政法院三十七年判字第七號判例及七十一年庭長評事聯席會議決議亦有相同見解。系爭土地之徵收，依法應由被告以被告名義作成處分，至於中央主管機關（內政部）則僅居於督導地位，並不為直接之處分，因此，雖依土地徵收條例第十四條規定應呈奉中央主管機關（內政部）核准補辦徵收系爭土地，惟既仍由被告以被告名義作成處分，揆諸前開解釋判例及決議見解，自仍應屬被告之處分，是故原告求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告就系爭土地作成徵收處分，並給付原告等徵收補償費一千零九十四萬八千元（230×34,000×1.4 =10,948,000），於法有據，爰依法聲明如訴之聲明之先位聲明。
五、末按土地徵收條例第十四條固規定：「徵收土地，由中央主管機關核准之。」惟同法第十三條另規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，‧‧‧。」亦即，補辦徵收系爭土地雖需經中央主管機關（內政部）核准，然依法仍應先由被告擬具補辦徵收系爭土地之詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關（內政部）提出申請，主管機關（內政部）始得據以核准。換言之，被告作成「擬具補辦徵收系爭土地之詳細計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關（內政部）提出申請」之處分，乃為中央主管機關（內政部）核准補辦徵收系爭土地之前提要件。是故，本件退萬步言，縱認補辦徵收系爭土地需經中央主管機關（內政部）核准方得為之，而認原告不得請求被告作成補辦徵收系爭土地之處分，亦不得未經中央主管機關（內政部）核准請求被告給付徵收補償費（實則不然，前已詳述），惟因被告於徵收系爭土地同一道路用地時，違反申請土地徵收應注意事項、平等原則及行政程序法規定，獨就系爭土地未予依法辦理徵收補償，並於原告請求補辦系爭土地徵收補償時，拒絕依法「擬具補辦徵收系爭土地之詳細計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關（內政部）提出申請」，於法亦有違誤。從而，原告依法自亦得請求命被告於本件判決確定後之次一會計年度擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，申請中央主管機關（內政部）核准補辦徵收系爭土地，亦甚顯然，爰依法聲明如本件訴之聲明之備位聲明。
乙、被告主張之理由：
一、系爭土地於七十九年間，因被告開闢長明街而鋪設柏油路面供公眾通行，固然使該土地因此無法自由使用收益。惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，在土地徵收條例於八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地，本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告逕行請求被告對系爭土地作成徵收處分，於法即有未合。
二、有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十
四、十七、十八、十九、二十及二十二等條文之規定自明。職故，關於徵收補償地價之發給，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟，而本件並無徵收處分之存在，則被告否准發給徵收補償費，於法即非無據。
三、又系爭土地非屬七十九年度長明街道路開闢工程需用土地範圍內之土地，已據被告提出長明街徵收土地計畫書在卷可證，且長明街已鋪設柏油但尚未辦理徵收補償之土地為數甚多，非只系爭土地而已，被告基於財政考量而暫未徵收，尚難認有違反平等原則。
四、申請徵收土地或土地改良，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准機關核准，固為土地徵收條例第十三條所明定。惟原告請求被告應於本件判決確定後之次一會計年度，擬具上開資料聲請中央主管機關核准徵收系爭土地乙節，在此之前，並未曾向被告提出此項申請，亦未經過訴願程序為任何決定，原告即以之為訴訟上請求，程序上顯不合法。況且，原告請求被告擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，以申請中央主管機關核准徵收系爭土地，應屬一事實行為，而非在請求被告為一定之行政處分，尚不得以行政訴訟之方式為之，依行政訴訟法第五條之規定，其訴顯不合法。
理 由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二項、第三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。
二、原告提起本件訴訟無非以：其共有坐落高雄縣鳳山市道○○段下菜園小段四九之一地號土地，屬高雄縣鳳山市○○街八米計畫道路用地，而長明街八米計畫道路開闢工程已列入七十九年度施政預算項目闢建工程，依申請土地徵收應注意事項第二點規定本應於七十九年間同時列入徵收補償，雖因被告之承辦人員查估不實，認定錯誤，致漏未徵收，惟依上開法令規定於發現錯誤漏未徵收時，自應立即補辦徵收，始為適法。又依司法院釋字第四００號解釋及改制前行政法院八十三年度判字第七八四號判決之見解，均認為同一道路開闢工程徵收用地時，不得以其為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路而單獨不予徵收補償，否則，即與平等原則有違。更何況，系爭土地係一宗空地，並非既成道路，亦非依建築法退讓興建完成之道路，依法更應適用前開平等原則，不得為差別待遇，系爭土地與鄰旁同段五０之七地號等十三筆土地，同屬被告七十九年度施政預算項目，長明街八米計畫道路開闢工程需用土地範圍內之土地，被告卻僅以系爭土地係一宗空地，未與鄰旁同段五０之七地號等十三筆土地同時辦理徵收補償，又拒絕補辦徵收補償，明顯差別待遇違反平等原則。本件退萬步言，縱認補辦徵收系爭土地需經中央主管機關（內政部）核准方得為之，而認原告不得請求被告作成補辦徵收系爭土地之處分及請求徵收補償費，惟因被告於徵收系爭土地同一道路用地時，獨就系爭土地未予依法辦理徵收補償，並於原告請求補辦系爭土地徵收補償時，拒絕依法「擬具補辦徵收系爭土地之詳細計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關（內政部）提出申請」，於法亦有違誤等語，資為論據。
三、經查，關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之行政處分，是原告請求被告應就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。系爭土地既尚未經徵收，則被告亦無從就系爭土地作成補償處分，是原告即尚無請求被告作成補償處分之請求權存在。
四、又按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四００號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。
五、再者，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。綜上，故原告以司法院釋字第四００號解釋及改制前行政法院八十三年度判字第七八四號判決之見解，認為同一道路開闢工程徵收用地時，不得以其為既成道路或依建築法退讓興建完成之道路而單獨不予徵收補償，否則，即與平等原則有違，亦無法以上開解釋及判決之意旨，衍生出人民請求徵收土地之請求權。
六、按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利及作為行政訴訟審查之對象。而土地徵收條例第十三條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故此條係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。故原告援引上開法條為請求依據，備位請求被告檢具相關文件請求徵收，於法無據。又「需用土地人對於已列入年度施政預算項目闢建工程需用私有土地者，應儘速辦理徵收，並應避免於每年公告現值調整前辦理徵收。」、「徵收土地現使用之情形應按實填寫，如為空地無土地改良物者，請註明為空地。．．．工程用地範圍內如有既成道路，應敘明並應均列入徵收。」固為申請土地徵收應注意事項第二點、第五點第八、九小點所規定。然上開應注意事項之規定，係用以規範需用土地人申請徵收時應行注意之事項，使需用土地人於申請徵收私有土地時有所依循，以利徵收作業，而非賦予土地所有權人請求徵收之請求權，原告援引上開規定為本件訴訟請求之依據，亦屬無據。
七、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在。則原告先位聲明請求被告應就其共有系爭土地作成徵收之處分，並給付原告按該土地八十九年度土地公告現值加計四成計算即一千零九十四萬八千元之補償費；及備位聲明請求被告應於本件判決確定後之次一會計年度擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，聲請中央主管機關（內政部）核准徵收系爭土地，均無理由，應予駁回。
八、原告另訴請撤銷訴願決定及原處分（九十一年九月二十六日鳳市建字第九一０００四七０九九號函）部分，已由本院另以裁定駁回之，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀法 官 楊惠欽法 官 李協明右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
法院書記官 蔡玫芳