高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第六八號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃吉雄律師被 告 屏東縣新埤鄉公所代 表 人 乙○○鄉長訴訟代理人 丙○○右當事人間因撤銷使用許可事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十一年十二月十六日九十一年屏府訴字第四十五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年十二月六日以書面向被告申請核發坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八０Ａ地號河川公地之使用許可，經被告審核後，於九十年十二月十日發給新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書予原告，並呈報屏東縣政府核准在案。嗣因系爭土地之前使用人康永田向被告及訴願決定機關陳情，主張其於九十年五月已完納該土地之使用費，對該河川土地尚有合法使用權，致雙方爭執不休，被告為平息糾紛，且認原告於本件申請時，被告承辦人員審查過程有瑕疵及為管理上必要等情，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止（應為撤銷）原告上開許可，並將系爭土地收回管理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張意旨略謂：
（一）原告於九十年十二月六日以書面向被告申請核發坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八０Ａ地號，面積一、八００公頃河川公地種植瓜類，經被告於九十年十二月十日以新鄉河（使）字第六十六號發給屏東縣河川公地種植使用許可書在案。嗣被告又於九十一年八月二日以新鄉建設字第九一００００五九三四號函，依據經濟部令頒之「河川管理辦法」第四十三條第一項第八款「為管理上必要」廢止之前所發給之許可，將上開河川公地收回管理，所為行政處分顯然違反人民對政府之信賴應受保護之原則，而其核准與廢止間，均未顧及保障人民基本權利，及禁止過當與損害最小原則，不無逾越權限或濫用權利之情形，難謂合法。
（二）經查坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八０Ａ地號河川公地，原許可使用人康永田既已於八十八年十二月十六日放棄使用，嗣又未依屏東縣政府八十九年一月十二日函示應向所屬河川公地管轄之被告提出申請，其主張有權使用乙節，被告依法應駁回案外人康永田之請求，惟被告卻藉口為平息紛爭以方便管理為由，將原告之許可廢止，自非允當。又案外人康永田所稱「惟因政府對開採土石之政策不明，一直仍繼續種植使用，其尚有合法河川公地之使用權」等語，亦非事實，蓋原告申請之河川公地，案外人康永田自八十八年十二月間放棄後未再涉足，而係第三人葉雙連佔用，經原告查覺向台灣屏東地方法院檢察署提出告訴，並聲請屏東縣萬巒鄉調解委員會調解歸還，有調解書在卷可憑。被告採信案外人康永田虛構繼續種植使用之詞，認為雙方有糾紛，殊屬偏頗。又屏東縣政府既於九十一年一月十六日以屏府工利字第０九一００一０三００號函請案外人康永田將所繳使用費領回，業已確定其申請不合法，被告自應維持對於原告之許可。
（三）再按行政行為應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第八條定有明文；又同法第七條亦揭示行政行為應符合比例原則，是被告廢止原告之許可，雖認係依據經濟部所頒之河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定之「管理上之必要」，然於原告提起行政爭訟後，被告則辯稱受理申請過程有疏失，違反台灣省河川管理規則之規定為理由，兩者顯有矛盾。又訴願決定書以被告之原處分係於九十一年八月二日撤銷許可，惟其所依據者乃經濟部九十一年五月二十九日頒訂之「河川管理辦法」，然「台灣省河川管理規則」係於九十一年八月七日始遭廢止，是原告之權利義務仍應受台灣省河川管理規則之約束云云。依後法優先於前法及從新從優之原則下，上述見解顯有可議，河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定「河川使用行為有下列情形之一者，廢止其許可，並不予任何補償：．．．八、為水利設施整治、管理、公共使用或其他防救緊急危險之必要者。」較台灣省河川管理規則第三十一條第二項規定「前項使用行為，如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」其所稱必要範圍顯然較嚴格。易言之，前法「其他管理上」之必要可視為平息紛爭之內容，但後法則須為水利設施整治、管理之重大工程為必要，由此可知，被告錯解法令，損害原告權利至為明顯。
二、被告答辯意旨略以：
（一）查原告戶籍原設在高雄市楠梓區大昌里十一鄰右昌忠義一巷三十號，九十年十一月二十八日遷入屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號林森雄戶內，旋於九十年十二月六日向被告提出系爭河川地使用申請書，惟依前台灣省河川管理規則第四十二條第一項規定（被告誤植為第四十三條）「申請使用河川公地種植植物者，應以戶為單位，每戶面積不得超過五公頃。」按原告提出申請案時尚寄籍於案外人林森雄戶內，其條件既與上揭規定不符，承辦人員即不應受理其申請案，或在受理後駁回，但承辦人員仍於九十年十二月十日先行簽准同意核發河川地使用許可書，原告嗣於同月十二日向屏東縣萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，再邀同公所建設課技士至申請地點拍照存證，當日即將申請案陳報屏東縣政府工務局水利課審核登錄。
（二）次查前台灣省水利局於七十三年五月二十三日（七三）水政字第二七六四０號函釋以「寄居屬臨時性住所，非永久性住所，違背河川管理規則第四十二條第一項（函釋誤植為四十四條）規定以戶為單位之立法精神，應不准其申請」，本件承辦人員既明知原告於九十年十二月六日提出之申請案與上揭規定不符，仍違反作業規定，迨原告於九十年十二月十二日向萬巒戶政事務所辦妥創立戶後，補行相關查核程序，以顯然違反行政程序法第四條依法行政之規定，案經被告於九十一年四月報請屏東縣政府政風室調查後，依調查結果由被告依現行河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定廢止其許可書。
（三）河川公地之使用係屬公法上之單方行為，與租賃契約不同，如原告與第三人間有所爭執，被告自有權將其收回管理。本件原告與案外人康永田間，就系爭土地存有紛爭無法解決，被告依據屏東縣政府函示，乃將原處分以有管理上之必要予以廢止。
（四）綜上所述，原告提出系爭土地使用申請案既不符合規定在先，本案承辦人員違法發給證明在後，核屬行政程序法第一百十一條第七款規定「其他具有重大明顯瑕疵之無效處分」，被告依同法第一百十七條第一項前段規定予以撤銷，且原告並無信賴保護原則之適用，所訴核不足採。
理 由
一、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第一百十一條定有明文。其中第七款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」，係指行政處分之內容一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言；若行政處分非一望即知而有重大瑕疵情形，例如不應准許而准許，則非此之無效行政處分。再以無效之行政處分，自始不生效力（行政程序法第一百十條第四項），亦即行政處分無效者，乃自始、當然無效，不生廢止或撤銷之情形。本件原告九十年十二月六日，向被告申請核發坐落屏東縣○○鄉○○○段一之八０Ａ地號河川公地之使用許可，經被告審查後，於九十年十二月十日發給新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書在案，有該使用許可書附於原處分卷可稽，是該行政處分之內容，並無一望而知，顯屬具有重大瑕疵之情形，非屬無效，合先敘明。
二、本件原告於九十年十二月六日，向被告申請核發坐落於○○鄉○○○段一之八０Ａ地號河川公地之使用許可，經被告審查後核發九十年十二月十日新鄉河（使）字第六十六號河川公地種植使用許可書予原告，並呈報屏東縣政府核准在案。嗣因系爭土地之前使用人康永田向被告及訴願決定機關陳情，主張其於九十年五月已完納該土地之使用費，對該河川土地尚有合法使用權，致雙方爭執不休，被告為平息糾紛，且認原告於本件申請時，被告承辦人員審查過程有瑕疵及管理上必要等情，乃以九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函廢止（應為撤銷）原告上開許可，將系爭土地收回管理之事實，有原告申請書、使用位置實測圖、被告九十年十二月十二日（九０）新鄉建字第八六八二號函、九十年十二月十日新鄉河（使）字第六十六號屏東縣河川公地種植使用許可書、九十一年二月七日新鄉建字第九一０００００八五六號函、九十一年八月二日新鄉建設字第九一００００五九三四號函附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭，足堪信實。
三、第按，河川土地為公有物，其使用依廢止前台灣省河川管理規則第三十一條第一項規定，應向河川管理機關申請許可，同規則第三十一條第二項、第三十三條並規定河川管理機關於一定條件下得撤銷許可，而此項許可及撤銷乃為河川管理機關基於公法上地位所為之行政處分而非屬雙方約定出租之私法行為，應無疑義。經查，原告戶籍原設在高雄市楠梓區大昌里十一鄰右昌忠義一巷三十號，九十年十一月二十八日遷入屏東縣○○鄉○○村○○路○○○號案外人林森雄戶內，有戶籍謄本在卷可參，原告旋於九十年十二月六日向被告提出系爭河川地使用申請書，然依行為時台灣省河川管理規則第四十二條第一項規定「申請使用河川公地種植植物者，應以戶為單位，每戶面積不得超過五公頃。」又「寄居屬臨時性住所，非永久性住所，違背河川管理規則第四十二條第一項（函釋誤植為四十四條）規定以戶為單位之立法精神，應不准其申請。」亦經前台灣省水利局七十三年五月二十三日（七三）水政字第二七六四０號函釋在案。本件原告提出申請案時既尚寄籍於案外人林森雄戶內，即與上揭規定不符，被告之承辦人員本不應受理其申請案，或於受理後駁回其申請，然被告承辦人員仍於九十年十二月十日先行簽准同意核發河川地使用許可書，待原告於同月十二日向萬巒鄉戶政事務所辦妥創立新戶後，始再邀同公所建設課技士至申請地點拍照存證，當日即將申請案陳報縣府工務局水利課審核登錄之行為顯有瑕疵，依行政程序法第一百十七條第一項規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」，被告依法應予以撤銷，而被告以新制訂之河川管理辦法第四十三條之規定廢止原違法之行政處分之行為是否適當？蓋行政處分依其合法或違法不同，廢棄其效力之方式亦有不同，而分為撤銷及廢止兩種。「撤銷」係行政機關對於原屬違法或不當之行政處分所為之廢棄，在於更正其錯誤，以回復於合法及適當。反之，對原處分合法及適當之行政處分予以廢止，則在於配合事實或法律之變更，排除無須繼續存在，或已不符現況之行政處分，而行政處分是否合法適當，應以作成行政處分時之法律及事實狀況為準。亦即行政處分之撤銷，以行政處分之違法為前提，反之行政處分之廢止，固然以合法行政處分為標的，但並非絕對以行政處分之合法性為前提。蓋行政處分之違法性，係擴大行政處分之廢棄可能性，而非予以限制，因此，違法之行政處分，如具備廢止之要件，亦得予以廢止（參考陳敏行政法總論第四百五十頁以下）。是被告對於違法之行政處分，以河川管理辦法第四十三條第一項第八款規定予以廢止，於說明二載明「．．．後甲○○向本所申請同一河川公地作業核准過程部分，經查本所承辦人劉員審查過程不無瑕疵．．．」等語，亦有調查報告就前開事項調查明確附於原處分卷可佐，是原告之申請，即有不合，被告所為廢止（實為撤銷），非僅以原告與案外人康永田間有所爭執為唯一之理由，與法並無不合。
四、再按人民基於既存安定之法秩序所產生之信賴，原則上應予保護，行政程序法第八條定有明文。惟構成信賴保護者應有下列要件：（一）信賴之基礎—必須有一足令人民產生信賴之國家行為存在，而且此一國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在。（二）信賴之表現—人民因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產和其他處理行為。而且需因該信賴表現產生法律關係上的變動、該信賴行為與信賴基礎間有因果關係、該信賴行為必須是正常之善用行為。（三）信賴值得保護—行政程序法第一百一十九條就不值得信賴之情形有規定如下：（１）以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。（２）對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。
（３）明知行政處分違法或因重大過失而不知者（司法院釋字第五二五號解釋參照。本件原告為前開申請時，僅為寄居戶籍，依法不得申請河川公地種植使用許可，業如前述，是原告提供不正確之資料申請，致被告承辦人員予以核准，顯係以不當之方法為之，自無信賴保護原則之適用，是原告主張被告廢止原告許可之行為違反信賴保護原則云云，並不可採。
五、綜上所述，原告之主張，既不足取。從而，被告撤銷原已核發之河川公地種植使用許可書，揆諸前開說明，洵無違誤，亦無違信賴保護原則及比例原則；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 林石猛法 官 戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 三十一 日
法院書記官 嚴寶明