高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第七Ｏ四號
原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院九十二年四月二十二日院台訴字第Z000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣嘉義縣政府為辦理中山高大林交流道至中正大學連絡道路改善工程，經被告以中華民國（下同）八十九年七月十九日台（八九）內地字第八九七三一五六號函核准徵收原告所有嘉義縣○○鎮○○段二三二之四地號土地，經嘉義縣政府以同年八月七日八九府地權字第０九一七九八號公告徵收，並於公告期滿後十五日內發放補償費在案。嗣原告於九十年八月八日依土地徵收條例第八條規定，向嘉義縣政府申請一併徵收殘餘之同段二三二之三地號土地，嗣經嘉義縣政府於九十年八月二十九日會同相關單位及原告至現場勘查，勘查結果經嘉義縣政府以九十年十月三十日九十府地權字第０一三三八０一號函復原告否准其一併徵收之申請，原告再向嘉義縣政府陳情，仍未獲一併徵收之允准。原告不服，提起訴願，經被告以九十一年三月十四日台內訴字第九一０００二二三二號訴願決定：「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理。」嘉義縣政府旋即依訴願決定意旨重行將該案會勘紀錄報請被告核定，經被告以九十一年十月四日台內地字第Z000000000號函復嘉義縣政府，同意「不予一併徵收」，其理由略為：「本案擬申請一併徵收殘餘土地，既經嘉義縣政府會同相關單位實地勘查並作成結論，認『中林段二三二之三地號，面積０．０五四三公頃，面積過大，現況係種植長期作物，不因徵收致不能為相當使用，不符土地徵收條例第八條規定，所請不予准許。』同意嘉義縣政府不予一併徵收意見。」經嘉義縣政府九十一年十月十七日九一府地權字第Ｏ一二一Ｏ三四號函通知原告不准許一併徵收，原告不服，向行政院提起訴願。經遭駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依原告九十年八月八日向嘉義縣政府申請一併徵收原告所有坐○○○鎮○○段二三二之三地號，面積Ｏ．五四三公頃之土地作成核准一併徵收之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張：
（一）按人民之財產權應予保障，為憲法第十五條所明定，是徵收殘餘土地於周圍地被徵收後既已無法為正常有效之使用，對人民之財產權造成侵害，自應就殘餘土地一併徵收，方屬適法。
（二）經查，原告所有嘉義縣○○鎮○○段二三二之三地號土地，土地面積Ｏ．Ｏ五四三公頃，因舊有農路為徵收後遭興建橋樑拆斷，致無路出入，地勢變成在橋樑下及土嵌下面約三米深，呈地勢不整，狹窄低窪之狀態。農機、挖土機等農具無法走動工作，地上現種植麻竹叢，生產麻竹筍，日日收成，按期施肥除蟲，二年或三年翻耕一次埋沒老竹頭再種新竹苗更生等工作，與種植短期作物管理耕作似無差異，應已具備「不能為相當使用」之事實，然嘉義縣政府人員於九十年八月二十九日會勘當時，對此均未注意，且於會勘記錄認定系爭土地面積過大，種植長期作物，與事實並不相符。從而，被告據以否准一併徵收系爭土地，於法自有未合。又為明瞭系爭土地使用現況，為請鈞院履勘現場，以究明原告之主張為合法有據。
二、被告答辯：
（一）按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理，為土地徵收條例第八條第一項第一款所明定。該規定所稱「殘餘土地面積過小」之認定標準，參照被告八十九年四月二十六日台（八九）內地字第八九○五二六四號函（按，該函已經被告九十一年一月二十一日台內地字第九一ＯＯ六七六九九號函廢止）之規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相單關位實地勘查，依事實認定之。另依被告八十七年八月二十五日台（八七）內地字第八七九六二八九號函所示「不能為相當之使用」係由市縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據，合先敘明。
（二）經查，嘉義縣政府於收受本件原告申請一併徵收後，即於九十年八月二十九日會同相關單位至現場勘查，勘查結果認為原告所○○○鎮○○段二三二之三地號土地，原面積Ｏ．一Ｏ九六公頃，徵收Ｏ．Ｏ五二六公頃（正式分割二三二之四地號土地），剩餘土地分列工程用地兩旁。中林段二三二之五地號土地，面積Ｏ．ＯＯ二七公頃，面積過小，准予一併徵收，惟同段二三二之三地號土地，面積Ｏ．Ｏ五四三公頃，面積過大，現況種植長期作物，不因徵收致不能為相當使用，不符一併徵收要件，是嘉義縣政府以九十年十月三十日九十府地權字第Ｏ一三三八Ｏ一號函復原告否准一併徵收。原告不服，向被告提起訴願，經被告九十一年三月十四日台內訴字第九一０００二二三二號訴願決定：「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理。」理由略以：「．．
．訴願人就其所有徵收殘餘土地，於九十年八月八日向原處分機關申請一併徵收，原處分機關於同年月二十九日會同相關單位及土地所有權人至現場勘查，．．．不准其一併徵收申請，固非無見。惟查本部九十一年一月三十一日台內第字第０九一００六七六九九號令：『依法申請一併徵收土地或建築改良物案件，由直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。．．．』本件原處分機關．．．函復訴願人，不准其一併徵收之申請時，並未依本部上開令意旨，於實地勘查，並作成勘查紀錄後報請中央主管機關核定，即將處理結果函復申請人。因本件行政處分尚未確定，依實體從舊，程序從新之審查原則，其處理程序自有不合，揆諸首揭規定，原處分應予以撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理。」嗣經該府依上開訴願決定意旨並依被告九十一年一月三十一日台內地字第九一００六七六九九號令規定及行政程序法第一百零二條規定給予申請人陳述意見機會後認「面積過大，現況係種植長期作物，不因徵收致不能為相當使用，不符土地徵收條例第八條規定」，重行將本案會勘紀錄及相關資料報被告核定，故本案既經嘉義縣政府邀集相關單位會勘後認不符一併徵收之要件，被告乃於九十一年十月四日台內地字第０九一００六一八一九號函復嘉義縣政府「．．．不予一併徵收，同意照辦。」揆諸首揭法令規定，於法尚無違誤。
理 由
一、按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。‧‧‧前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」為土地徵收條例第八條所明定。次按「‧‧‧二、所稱『不能為相當之使用』究以計畫使用為準，抑以徵收當時實際使用為準問題，應以徵收當時實際使用為準，始為適法，按土地使用分區之編定，對原有不符編定用途之使用者，均本法律不溯既往之原則，例有得為從來之使用之規定，若地上原有房屋於土地被徵收後無需拆除重新建築，僅為修建後而仍能為其從來之使用者，於此種情形，自不得視其不能為相當之使用。三、所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏明確規定，按本條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，其徵收範圍依土地法第二百零八條但書規定，應以其事業所必需者為限，一旦有徵收殘餘部分，往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。」；「‧‧‧按土地法第二百十七條規定：『徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。』其立法精神係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，該法條所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。‧‧‧」復分別為內政部六十八年十月九日台（六八）內地字第三Ｏ二七四號函及同部八十七年八月二十五日台（八七）內地字第八七九六二八九號函所明示在案。經查，國家因興辦各項公共事業之需要或實施國家經濟政策，雖得依法（土地法第二百零八條、第二百零九條）徵收私有土地，但私有土地所有權人，於土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條或第五十八條第二項規定之情形者，始得請求國家辦理徵收。又徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求一併徵收之，亦為土地法第二百十七條所明定，惟茲所指「不能為相當之使用」，應以徵收當時實際使用情形為準（改制前行政法院七十三年判字第三一八號判例參照）。乃上開土地徵收條例第八條第一項第一款規定「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」與土地法第二百十七條規定之要件並無不同，是前揭內政部（六八）內地字第三○二七四號函及台（八七）內地字第八七九六二八九號函釋之認定標準，既屬有關徵收土地殘餘部分是否符合一併徵收要件，即土地實際狀況認定之執行性事項，無違上開法律相關規定，本院自得予以適用。先予敘明。
二、經查，嘉義縣政府為辦理中山高大林交流道至中正大學連絡道路改善工程，經被告以八十九年七月十九日台（八九）內地字第八九七三一五六號函核准徵收原告所有嘉義縣○○鎮○○段二三二之四地號土地，經嘉義縣政府以八十九年八月七日八九府地權字第０九一七九八號公告徵收，並於公告期滿後十五日內發放補償費在案。嗣原告於九十年八月八日依土地徵收條例第八條規定，向嘉義縣政府申請一併徵收殘餘之同段二三二之三地號土地，嘉義縣政府於九十年八月二十九日會同相關單位及原告至現場勘查，勘查結果嘉義縣政府以九十年十月三十日府地權字第０一三三八０一號函復原告否准其一併徵收之申請後，原告再向嘉義縣政府陳情，仍未獲一併徵收之允准。原告不服，提起訴願，經被告以九十一年三月十四日台內訴字第九一０００二二三二號訴願決定：「原處分撤銷，於一個月內由原處分機關另為適法之處理。」嘉義縣政府旋即依訴願決定意旨重行將該案會勘紀錄報請被告核定，經被告以九十一年十月四日台內地字第Z000000000號函復嘉義縣政府，同意「不予一併徵收」，其理由略為：「本案擬申請一併徵收殘餘土地，既經嘉義縣政府會同相關單位實地勘查並作成結論，認『中林段二三二之三地號，面積０．０五四三公頃，面積過大，現況係種植長期作物，不因徵收致不能為相當使用，不符土地徵收條例第八條規定，所請不予准許。』同意嘉義縣政府不予一併徵收意見。」經嘉義縣政府九十一年十月十七日九一府地權字第Ｏ一二一Ｏ三四號函通知原告不准許一併徵收。上開事實有現場會勘紀錄表、前揭嘉義縣政府府地權字第Ｏ一三三八Ｏ一號函、府地權字第Ｏ一二一Ｏ三四號函暨被告台內地字第Z000000000號函、訴願決定書、照片三幀等附卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪信實。
三、又按，人民於辦理土地徵收階段，依行為時土地法第二百二十二條第二款暨第二百二十七條第一項規定，係以中央地政機關及省政府為土地徵收之核准機關；而直轄市或縣（市）政府地政機關則僅於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。是故該管地政機關僅係執行徵收之機關。而一併徵收亦係徵收之一種方式，故是否准予一併徵收，仍應有核准徵收主管機關為之，從而私有土地之所有人如對於有關土地徵收處分有所不服，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關，向訴願或行政訴訟之法定管轄機關提起之，乃法理之所當然（最高行政法院九十年度八二三號判決參照）。又申請一併徵收既係與原土地徵收不可分之後續程序，則土地所有權人依土地徵收條例第八條規定申請一併徵收，自應由原核准徵收土地之機關為原處分機關。準此，本案核准及否准申請一併徵收之主管機關均應為原核准徵收機關即內政部，至嘉義縣政府依土地法第三條規定僅為其執行機關，是原告以內政部為被告提起本件課予義務訴訟，程序上並無不合，亦先指明。據此，本件原告所有嘉義縣○○鎮○○段二三二之四地號土地，經嘉義縣政府以前揭八九府地權字第０九一七九八號公告徵收，並於公告期滿後十五日內發放補償費完畢。原告就該徵收公告內容未有異議，已告確定。原告嗣後再就殘餘之同段二三二之三地號土地部分，主張有土地徵收條例第八條第一項第一款規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用」情事，請求被告徵收，為被告否准，經訴願程序後，提起課予義務訴訟，其請求是否有理由，自應視原告據以起訴之請求一併徵收之公法上請求權法定要件已否具備而定。
四、惟查，揆諸前開說明，有關徵收土地殘餘部分，是否符合土地徵收條例第八條第一項第一款「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之一併徵收要件，係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。乃本件原告所有嘉義縣○○鎮○○段二三二之三地號土地，原面積Ｏ．一Ｏ九六公頃，經嘉義縣政府徵收Ｏ．Ｏ五二六公頃（正式分割二三二之四地號土地）確定，剩餘土地分列工程用地兩旁。原告嗣於九十年八月八日就殘餘之同段二三二之三地號（面積Ｏ．Ｏ五四三公頃）及同段二三二之五地號土地（面積Ｏ．ＯＯ二七公頃），主張被告應依土地徵收條例第八條第一項第一款「徵收土地之殘餘部分，面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使用」之規定一併徵收。經嘉義縣政府於九十年八月二十九日會同原告及相關單位現場勘查，勘查結果認為原告所○○○鎮○○段二三二之五地號土地，面積Ｏ．ＯＯ二七公頃，面積過小，准予一併徵收，惟同段二三二之三地號土地，面積Ｏ．Ｏ五四三公頃，面積不致過小，現況係種植長期作物，不因徵收致不能為相當使用，不符一併徵收要件等情，有系爭土地現場會勘紀錄、嘉義縣政府前揭府地權字第Ｏ一三三八Ｏ一號函等在卷可稽，則系爭土地既編定為非都市土地特定農業區農牧用地，可供農牧生產及其設施使用，且系爭土地經嘉義縣政府實地勘查，認土地面積不致過小，現況係種植長期作物（即麻竹林），足認該殘餘部分之土地，其徵收前後使用之情形，並無改變，自無原告所主張該筆土地徵收後殘餘部分不能為相當使用之情形。至原告所稱系爭土地舊有農路為徵收後遭興建橋樑拆斷，致無路出入云云，然原告所稱縱若屬實，亦係土地使用一時之不便利，原告應可依據民法第七百八十七條：「土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，土地所有人得通行周圍地以至公路。但對於通行地因此所受之損害，應支付償金。‧‧‧」向鄰地所有人請求袋地通行權，並就系爭土地因徵收後施工中之作業所受之損害請求被告予以補償（本院已於九十二年九月三十日準備程序曉喻原告相關救濟程序，有該次準備程序筆錄附卷足憑。），尚不得遽以系爭土地通行不便利即屬「不能為相當之使用」為由，請求被告一併徵收。準此，本件原告既未確切論證上開請求一併徵收系爭土地之公法上請求權之法定要件已然存在，而為被告違法拒絕，則被告就原告一併徵收系爭土地之請求，經審酌嘉義縣政府會同相關單位及原告實地勘查所製之現場會勘紀錄表，而作成不允准徵收之決定，自無不合。
五、綜上所述，本件原告主張系爭土地符合土地徵收條例第八條第一項第一款規定「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之一併徵收要件，既無可採。則被告依法否准原告一併徵收之請求，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告起訴請求被告應一併徵收原告所有坐○○○鎮○○段二三二之三地號土地，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，及原告請求履勘現場，本院核無必要，均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十八 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠法 官 戴見草法 官 林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十八 日
法院書記官 洪美智